Экспроприация - институт принудительного отчуждения собственности (стр. 2 )

Древнейший случай применения этого права мы находим во Франции, где раньше, чем в других государствах, усилилась королевская власть; это ордонанс Филиппа Красивого (1303 г.), приказывающий уступать для постройки и увеличения церквей, церковных домов и т. п. нужные земли за сходную цену, если подобная уступка будет признана необходимой. Подобные эдикты позднее встречаются для различных целей.

В Германии, при сословном строе государства, черезчур сильно охранялись частные права, что-бы государственная власть осмелилась задеть их. Но и здесь проявляется мало-по-малу идея преобладания государственных интересов; так, допускается принудительное отчуждение в области регалий в пользу горного дела*(22), затем, для других целей, напр., при устройстве плотин, каналов и дорог*(22). Со временем государственная власть отдельных германских государств упрочивается и здесь мы видим такое-же бесцеремонное вторжение в сферу гражданских прав, как и в других государствах той эпохи. Если раньше государство нуждалось во власти и терпело от широты прав индивидуума, то теперь наступает обратное явление и индивидуум вынужден искать гарантий от государственного произвола. Власть государства сделалась абсолютной и в силу этого задачи ее неограниченными. Проникнутое благим намерением - осчастливить всех, государство 17 и 18 вв. сделало своих граждан наиболее несчастными. Просвещенный абсолютизм оказался хуже римского деспотизма и привел к кровавым последствиям.

Уже писаго столетия восстают против такого чрезмерного расширения задач и власти государства, хотя они за то сужают эту власть до minimum'a. Представителем этих теорий является Монтескье в своем сочинении "Esprit des lois". Ставя на первый план интересы отдельного лица, Монтескье не отрицает совсем права экспроприации, но предлагает рассматривать установление, нуждающееся в принудительном отчуждении, как частное лицо, чтобы предоставить частному лицу, принужденному продать свое имущество, возможность в остальных отношениях воспользоваться всеми своими правами и преимуществами. Впрочем, эти учения, получившие господство и признание далеко не мирным путем, a всеми ужасами революций, при столкновении с действительностью не остались неизмененными - многое в них оказалось несостоятельным (разделение властей), другое видоизмененным; однако, они легли в основание современного государственного строя всех европейских народов. Им обзана своим происхождением новейшая государственная идея, которая, признавая, что государство имеет в своих задачах оправдание нарушения им материальных интересов частных лиц, на ряду с этим признает также священными права индивидуума, неприкосновенность которых должна иметь прочные гарантии в законах. Только на основании этой идеи мог развиться институт экспроприации; встречающиеся-же раньше отдельные случаи, напоминающие этот институт, не могут быть сочтены экспроприацией, "они не указывают еще значения принципа," как говорит Beseler*(23).

Провозвестницей новой государственной идеи была, как известно, Франция. Институт экспроприации образовался и развился на почве этой идеи; понятно, что раньше всего он явился вo Франции. Законодательства этой страны выработало все основные принципы принудительного отчуждения. Круг идей зародивщихся и развившихся во Франции, привился постепенно во всех цивилизованных государствах мира и все принципы экспроприации были также приняты другими законодательствами. Этот институт во всех современных законодательствах Европы образован одинаково, так как везде положены в основание французские законы принудительного отчуждения 1810 г., 1833 г. и 184 1 г.*(24).

Уже в "Декларации прав человека и гражданина" (Art. 17) выражен принцип экспроприации: "Собственность ненарушима и священна; никто не может быть лишен ее, за исключением того случая, когда того очевидно требует общественная необходимость, констатированная законным образом и под условием справедливого и предварительного вознаграждения". Но это определение не давало еще прочных гарантий индивидууму, так как принудительное отчуждение оставалось в руках административных органов, которые были уполномочены постановлять приговор о необходимости отчуждения, а также определять размер вознаграждения. Что-бы защита собственности была действительной, а не только кажущейся, нужны были более подробные определения закона. Таким специальным законом является закон 16-го Сентября 1807 г., касающийся осушения болот. Он важен тем, что содержит основания для определения вознаграждения (титул 11). Вскоре последовал несравненно важнейший закон 8-го Марта 1810 г. Заслуга, инициативы этого закона принадлежит Наполеону I-му. Этот император, будучи озабочен желанием придать более прочности имущественным правам частных лиц по отношению к административным органам, придумал поставить посредником между частным лицом и администрацией суд. Это предположение встретило противников среди администрации, но, благодаря настояниям императора*(25), осуществилось в первой статье этого закона (1810 г.), которой постановлялось, что-бы принудительное отчуждение применялось лишь по приговору суда. Этот закон Grunhut называет сделавшим эпоху в развитии экспроприации и говорит, что как по своему духу, так и по принципам он является настоящим базисом всего современного законодательства об этом предмете." Компетенция административных и судебных органов была разграничена. Главе государства предоставлялось решение вопроса об общеполезности предприятия, а суду - о том, может-ли быть облечена общеполезность предприятия в законные формы и осуществлена экспроприация. Нововведением было также учреждение особой комиссии (jury) для принятия жалоб земельных собственников, которые пожелали-бы доказать, что их недвижимость не нужна для осуществления предприятия. Однако, этот закон при своем осуществлении породил массу споров и пререканий между административными и судебными органами, результатом чего явилось преобразование этого закона сначала законом 30-го Марта 1831 г. для случаев настоятельной необходимости для фортификационных работ, а затем общим законом 7-го Июля 1833 г., внесшим существенные изменения в закон 1810 г. Производство, установленное законом 1810 г., было заменено производством, установленным законом 1831 г. Кроме того, выступили два новых положения: 1) назначение больших общественных предприятий зависит от законодательной власти, а не от администрации и 2) для установления вознаграждения взамен судов учреждено специальное jury. Ho этот закон оказался неудовдетворительным, а потому был переработан в закон 3-го Мая 1841 г. Этот закон, явившийся результатом столь многих преобразований, соединил в себе все достоинства и избег недостатков своих предшественников. В нем осталось общее законам 1810 г. и 1833 г. положение что право применения экспроприации (Art. I) и право решения вопроса о том, облечена-ли общеполезность предприятия в законные формы (Art II), есть принадлежность суда, из закона 1810 г. взята особая комиссия для рассмотрения жалоб (Art VII и VIII закона 1810 г, и VIII и IX 1841 г.); из закона 1833 г. оставлено назначение больших общеполезных предприятий законодательной властью (Art. III) и специальное jury для установления вознаграждения (Art XXIX); по образцу закона 1831 г., с упрощением формальностей, введен титул о занятии незастроенных участков в случае неотложной надобности. Закон 3-го Мая 1841 года состоит из 8-ми титулов и 77-ми статей. Первый титул содержит общие положения о рассмотрении судом вопроса, соблюдены-ли законные формальности, необходимые для применения экспроприации; второй титул определяет порядок производства по установлению плана земель, подлежащих экспроприации: третий-о принудительном отчуждении и его последствиях в отношении привилегий, гипотек и других вещных прав; четвертый-об определении вознаграждения (он состоит из трех глав: I предварительные действия, II о специальных присяжных (jury special), которым предоставляется определение меры вознаграждения, и III правила определения вознаграждения, пятый-о производстве уплаты вознаграждения: шестой содержит различные определения, между прочим, и относящиеся к праву обратного приобретения отчужденной собственности; седьмой-особые определения о производстве 1) в случае необходимости немедленного вступления в распоряжение имуществом и 2) при работах военных и флотских; восьмой-об отмене законов 1810 г. и 1833 г. Дальнейшее развитие этого закона не представляет особого интереса. Отметим закон 13-го Апреля 1850 года (Art 14.), дающий общинам на основании закона 1841 года право отчуждать участки земли, нужные для предприятий, имеющих целью оздоровление известной части государства, eсли по осуществлении предприятия, останутся участки, ненужные для предприятия, то общины имеют право продавать их, оставляя без внимания право обратного приобретения. Сенатконсультом 25-го Декабря 1852 г. право назначения общественных предприятий опять перенесено с законодательной власти на главу управления. Но закон 27-го Июля 1870 года вновь постановляет, что все большие общественные работы должны разрешаться особым законом; к таким работам относятся не только выполняемые самим государством, но и другими предпринимателями; что касается сравнительно небольших предприятий, то право назначения их оставлено правительству. В соединении с этими дополнениями закон 1841 г. является образцом для других законодательств. Бельгийское законодательство об экспроприации имеет в своем основании французский закон 1810 г., измененный отчасти последующими законами согласно духу бельгийской конституции 17-го Мая 1870 г.).

В Италии до ее объединения в каждом отдельном государстве существовали особые определения об экспроприации; иногда просто обычаи регулировали случаи принудительного отчуждения; в Ломбардии одно время (1813 г.-1875 г.) действовал французский закон 1810 г. По объединении Италии, был издан закон об экспроприации 25-го Июня 1865 г., составленный по образцу французского закона 1841 г., но имеющий два важных отличия - 1) признание принудительного отчуждения производится не судами, а административными органами и 2) вознаграждение устанавливается не специальным jury, а судом.

Принцип экспроприации, выраженный еще в "Декларации прав", получил признание и в германских законодательствах: "Отдельные права и выгоды членов государства должны уступать правам и обязанностям для споспешествования общему благу, когда между обоими является коллизия" (_ 74); "Поэтому государство должно вознаградить того, кто будет принужден принести в жертву общему благу свои права и преимущества (_ 75 Preussisch. Allg. Landrecht. Einleitnug); "Если того требует общее благо, то члены государства должны уступить за приличное вознаграждение даже полную собственность" (Oesterreich, allg. burg. Gesetzbuch. _ 365). Однако, признания общего принципа было недостаточно и нужны были более подробные определения. Эти определения нормировали отдельные случаи; общего закона в некоторых германских государствах нет до сих пор. Так, в Австрии до 1878 г. действовали отдельные постановления и лишь 18-го Февраля 1878 г. последовал общий закон экспроприации, но только специально для железных дорог. В Венгрии издан общий закон принудительного отчуждения в 1881 году. В Саксонии и Вюртемберге подобного общего закона нет. В Пруссии общий закон о принудительном отчуждении издан 11-го Июня 1874 г. (Gesetz uber die Enteignung von Grundeigenthum v. 11 Iuni 1874), Он состоит из шести титулов и 58 __. Первый титул - "О допустимости экспроприации"; второй - "О вознаграждении"; третий - "О производстве принудительного отчуждения" - состоит из четырех глав: I Установление плана, II Установление вознаграждения, III Исполнение принудительного отчуждения и IV Общие определения; четвертый - Последствия экспроприации"; пятый - "Особые правила о взятии строительных материалов"; шестой содержит заключительные определения, относящиеся к ограничениям применения этого закона, отмены прежних законов о том-же предмете, и некоторые другие. Этот закон, как плод совместной работы многих ученых юристов, является последним словом науки в области экспроприации. Имея источником французские законы об этом предмете, он выгодно отличается от закона 1841 г. своей строгой систематичностью, большей определенностью, дальнейшим и более подробным развитием положений о вознаграждении, о пространстве действия экспроприации и пр. Существенной особенностью в нем является отсутствие участия присяжных и суда и предоставление всего процесса принудительного отчуждения исключительно органам администрации.

Совершенно своеобразно выразился институт экспроприации в английском праве. He смотря на то, что право собственности в Англии теоретически никогда не признавалось основным правом, но на практике оно охраняется весьма ревниво. Англичане не признают того принципа, что частные интересы должны отступать пред общим благом; такой принцип им кажется черезчур опасным; притом-же, одной из существенных задач государства, общим благом должна быть призвана, по их мнению, неприкосновенность права собственности; ни отдельный человек, ни корпорация не могут решить беспристрастно и безошибочно о том, что присуще общему благу. В виду всего этого, экспроприация допускается лишь в случае неприведения к соглашению переговоров предпринимателя с собственником и тогда она постановляется лишь законодательным путем посредством специальных биллей для каждого конкретного случая (private acts). Но так как эти случаи повторяются довольно часто, то общие основания для них выработаны по образцу французского законодательства в законе 8-го Мая 1845 г. По отношению к железным дорогам существуют некоторые облегчения.

В русском законодательстве институт экспроприации является отражением идей и зконодательных работ, имевших место в государствах Западной Европы. Мы сейчас увидим, что идеи, возникшие на Западе теоретическим путем, теоретически-же отразились в трудах русского законодателя; затем, при возникновении: надобности, Россия оттуда же позаимствовала и более подробные законные определения. Искать каких-либо признаков экспроприации в истории русского права до конца 18-го столетия бесполезно. До Петра Великого в сознании русского общества весьма слабо была развита идея законности. Едва ли можно говорить о неприкосновенности собственности в те мрачные эпохи, когда междуусобия князей, набеги кочевников, погромы татар делали весьма необеспеченными не только имущество, но и самую-жизнь частных лиц. Весьма сильно страдала неприкосновенность имущественных прав и в последующие эпохи вследствие злоупотреблений самих правительственных чиновников. На ряду с этим желание царя взять себе ту или другую недвижимость казалось тем более справедливым, что все недвижимости считались принадлежащими государю, который жаловал ими за службу своих подданных и мог их взять обратно за вину или в обмен на другие. Начиная с Петра Великого, русскими государями обращалось много внимания и забот на обеспечение имущественных и личных прав отдельных граждан. В этом направлении, в особенности, замечательны труды Екатерины II-ой, главным образом, ее знаменитый "Генерал-Прокурорский наваз при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать" 30-го Июля 1767 г. (Полное Собрание Законов N 12950). В нем же мы находим изложение основных элементов экспроприации: "Когда для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости закона Государственного; но сей случай есть тот, в котором должен торжествоватъ Гражданский закон, который материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое общество. Если общая польза требует, чтоб некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие" ("Наказ" п. 11). Впервые, принцип экспроприации получил признание в русском законодательстве при императоре Александре I-м. В манифесте об образовании Государственного Совета (1-го Января 1810 г.) сказано: _ 29. В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения Верховной Императорской Власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение Государственного Совета... п. 9

Дела о вознаграждении частных лиц за имущества, на Государственные нужды взимаемые". Далее, мы находим признание экспроприации в проекте гражданского уложения 1814 г. в третьей главе второй части проекта, постановляющей, между прочим, то общее правило, что "никто не может быть принуждаем к отчуждению законной своей собственности, или к ограничению ее в пользу других, разве в существе самой крепости будет о том постановлено", находим следующее исключение: "в случаях определенных законом частная собственность может быть отчуждена для общественной пользы правительству, но не прежде, как по оценке, совершенной установленным порядком и по уплате вознаграждения частному собственнику" (_ 26); этот _ 26 образован по образцу art. 545 Code civil*(26). Проект 1814 г., как известно, вызвал при обсуждении массу споров и санкции не получил. Затем, определения, касающиеся института экспроприации, мы находим уже в Своде законов. В первом издании "Свода законов" 1832 г. были помещены всего три статъи (354, 355 и 356), относящиеся к принудительному отчуждению и не определяющие ни порядка производства, ни правил оценки и уплаты вознаграждения. 7-го Июня 1833-го года последовал именной указ Сенату - "О правилах вознаграждения частных лиц за имущества их, отходящие на государственное и общественное употребление", в котором было сказано: "Усматривая из дел, к разрешению Нашему многократно восходивших, что в порядке вознаграждения частных лиц за имущества, отходящие из их владения на государственное или общественное употребление, не было доселе постановлено общих и постоянных правил, и что потому дела сии решаются разнообразно, в пресечение важных неудобств, от сего происходящих, признали Мы за благо, согласно мнению Государственного Совета, постановить следующее"*(27). Далее следуют правила, которые почти целиком вошли во 2-ое издание Свода законов. В этих правилах мы находим устновление следующих принципов принудительного отчуждения:

1. Применение принудительного отчуждения совершается не иначе, как в силу именных Высочайших указов.

2. Полное и предварительное вознаграждение.

3. Сумма вознаграждения определяется или по соглашению с собственником имущества, или по оценке особой смешанной комиссии, в состав которой входят представители администрации, сословий и специалисты-оценщики; окончательное установление вознаграждения восходит на Высочайшее усмотрение, за исключением тех случаев, когда сумма вознаграждения не превышает трех тысяч рублей.

4. На оценку собственник может делать свои замечания и вызвать, таким образом, переоценку.

5. Вознаграждение выражается в однородном и в выгодах равном имуществе, или в деньгах; оно выдается собственнику с прибавкой пятой части, если оно с этой прибавкой не превзойдет цены, объявленной самим владельцем.

В 1860 г. эти правила были дополнены временным постановлением о том, что железнодорожные общества имеют право до окончательного решения дела занимать необходимые им имущества по взносе в оценочную комиссию присужденной ею суммы вознаграждения (прим. к 575 ст. по Прод. 1863 года). С отменой крепостного права потеряли силу статьи 594-608 и отменены по Продолжению 1863 года. Некоторые изменения и дополнения получили эти правила в зависимости от других реформ Императора Александра IIо*(28). 6-го Мая 1872 года Высочайше утверждены для железных дорог особые правила об отчуждении частных имуществ, которыми в необходимых случаях разрешается занимать имущества до оценки, по одной описи, и без внесения предварительной суммы вознаграждения. Эти правила сначала были изданы на один год, потом ежегодно подтверждались. 16-го Ноября 1867 года последовали особые правила для Кавказа и Закавказья, установляющие особый порядок определения вознаграждения. В разное время последовали Высочайшие указы, установляющие применимость экспроприации к различного рода имуществам; они не имеют прямого отношения к институту принудительного отчуждения, так как они подтверждают лишь общее правило о применимости экспроприации ко всяким недвижимостям; цель их - установление порядка распределения вознаграждения. Сюда относятся: указ 27 Марта 1872 г., касающийся поиезуитских имений, 29-го Мая 1870 г. относительно земель, проданных в западных губерниях по Высочайше утвержденной 23-го Июня 1865 г, инструкции, 9-го Декабря 1868 г. относительно участков земель временно-обязанных крестьян. С одной стороны, скудость опредедений, относящихся к экспроприации, с другой, их разрозненность настоятельно требовали реформы этой части законодательства. "Потребность в исправлении и переделке правил об отчуждении имуществ на общую пользу сказалась уже давно: еще в 1857 году был внесен в Государственный Совет бывшим Главноуправляющим Вторым графом Блудовым проект закона об экспроприации, который не был, однако, утвержден, а спустя пять лет, т. е. в 1862 году, возвращен во Второе Отделение для переделки, для чего и учреждена была при нем особая Комиссия, которая закрылась, не оставив никаких следов своей деятельности. Однако, вместе с продолжавшейся потребностью в новом законе об экспроприации, не пропадала и мысль о необходимости заняться этим делом. В 1871 году, по поводу одного частного вопроса, Второе Отделение вошло в рассмотрение всего законодательства об отчуждении на общую пользу, сделало в нем некоторые, настоятельно необходимые по указанию практики, исправления и внесло их на рассмотрение Государственного Совета. Этот труд был разослан из Государственного Совета на заключение разных министерств и затем рассматривался в Департаменте Законов, но не был утвержден в законодательном порядке, и все дело передано в особую Высочайше учрежденную в 1874 году Комиссию"*(29). Проект правил о вознаграждении общественном, составленный Высочайше учрежденной под председательством Статс Секретаря князя Оболенского коммиссией, рассматривался 5-го Февраля и 9-го Марта 1887 года в Соединенных Департаментах Государственного Совета и 4-го Мая в Общем Собрании Государственного Совета, 19-го Мая 1887 г. мнение Государственного Совета получило Высочайшее утверждение. Закон 19-го Мая 1887 г. представляет мало самостоятельного; это есть сводный закон из постановлений закона 1833 г. и позднейших узаконений 6-го Мая 1872 г. и др. Совершенно новыми являются глава III "О вознаграждении за временное занятие имуществ и за участие в пользовании чужим недвижимым имуществом" и некоторые правила оценки. По Продолжению 1890 года в этот закон внесены некоторые неважные дополнения и изменения, относящиеся к составу оценочных комиссий, измененному сообразно с новыми правилами о земских начальниках, и касающиеся правил о гербовом сборе и недвижимостей, отчуждаемых для устройства подъездных путей к железным дорогам. He смотря на столь позднее сравнительно с законами других государств издание закона о принудительном отчуждении, мы, при дальнейшем рассмотрении института экспроприации, увидим, что русское законодательство об этом предмете крайне несовершенно, ибо по многим вопросам оставлены пробелы.

_ 4. Случаи экспроприации

Едва ли нужно доказывать, что как в практическом, так и в научном отношении весьма важно определить сферу применения рассматриваемого института. Для решения этого вопроса зак онодательства указывают на "общее благо" (Прусский закон 1874 г.), "общественные потребности" (Французский закон 1841 г.), "государственную или общественную пользу" (статья 575 т. X ч. I зак. гражд.) и тому подобные крайне неопределенные основания. Более определенным и вполне верным критерием для решения поставленного вопроса должно признать "общеполезность предприятия", основание, выставленное Rohland'oм и Randa и проглядывающее во многих местах различных законодательств*(30); в прусском законе 1874 г. (_ 1) даже прямо сказано; "Недвижимая собственность может подлежать принудительному отчуждению или ограничению.... в видах общественной пользы, когда для осуществления предприятия необходимо такое отчуждение". И так, на вопрос, когда применяется экспроприация, мы имеем ответ - когда того требует осуществление общеполезного предприятия. Однако, общеполезное предприятие не есть понятие, не допускающее никаких сомнений, а потому оно требует подробного рассмотрения. Слово "предприятие", употребляемое во всех законодательствах, как-будто предполагает экономическую цель, но его должно понимать шире; под предприятием следует разуметь всякое сооружение, работу и учреждение, связанное с занятием земной поверхности. Более важная составная часть понятия - общеполезность; от широкого или узкого понимания этого слова зависит ограничение или расширение сферы применения принудительного отчуждения.

Под "общей пользой" не должно разуметь общее пользование. Второе понятие обязательно предполагает первое (чем пользуются все, то всем полезно), но не наоборот. Предприятие может находиться в исключительном пользовании частного физического или юридического лица
и, в тоже время, приносить пользу обществу. Относительно верного понимания "общеполезности" предприятия, Randa говорит, что общую пользу не должно смешивать с целью или благом государства, так как понятие общеполезности шире понятия "непосредственной государственной цели". Впрочем, если задачей государства считать стремление к успеху общественности во всех сферах человеческой деятельности и к устранению препятствий, которых не может преодолеть сила индивидуума, то ничего нельзя возразить против ограничения применения экспроприации государственными целями*(31). Общая польза не должна быть столь необходимой, столь неотложной, чтобы неосуществление предприятия могло принести обществу существенный вред, т. е. ухудшить общественное благосостояние в чрезвычайной степени. Такая настоятельность граничит с неизбежностью и относится скорей к праву необходимости. Для применения экспроприации достаточно той пользы, которая хотя бы немного поднимает благосостояние общества и дает ему возможность прогрессировать в своем развитии. Однако, не следует впадать в противоположную крайность и применять экспроприацию ради предприятий, имеющих целью украшение какого-либо места; в этом случае мотивом применения экспроприации будет не общая польза, а прихотливость. Но понятие прихотливости крайне растяжимо и относительно - что в одном месте, при известных обстоятельствах будет прихотью, то в другом месте и при других обстоятельствах принесет несомненную и весьма существенную пользу. Такие примеры приводит Grunhut: "Общественные гулянья удовлетворяют существенной потребности большого города и являются роскошью для деревни; равным образом, водопроводы, будучи весьма полезны в густо населенных центрах, в других местностях оказываются ненужными" (S. 83). He следует, далее, суживать понятие общеполезности в том смысле, что предприятие должно приносить одинаковую пользу всем гражданам государства. Состав граждан в государстве весьма разнообразен в политическом, экономическом, умственном, религиозном и других отношениях и ни одна мера государства не может быть одинаково полезной всем гражданам. Равным образом, и предприятие может быть полезно не всему государству, а только части его, если предприятие носит местный характер, или иногда только известному классу граждан. Лишь частным интересам не доджно служить предприятие, хотя-бы то были интересы главы государства*(32). Поэтому строительные общества (Baugesellschaften), фабрики и т. п. могут претендовать на применение в их пользу экспроприации, если они преследуют не только личные, но и общественные интересы. Если строительное общество, говорит Rohland, которое сооружает новую часть города, намерено произвести расширение городских улиц для облегчения доступа в свой участок и это расширение в тоже время полезно городу, то здесь может быть применена экспроприация*(33).

Будет ли предприятие в каждом отдельном случае полезно общественному интересу, или нет - дело обсуждения тех или других органов гоcударственной власти, но, во всяком случае, при решении этого вопроса, не имеет значения, каким целям служит предприятие - экономическим, военным, религиозным, санитарным или другим. Единственным условием является то, чтобы эти цели служили развитию общественной жизни. В частности такими целями являются:

1) экономческие - проложение и изменение общественных дорог, улиц, площадей, железных дорог, сооружение каналов, мостов, шлюзов, гаваней, маяков, проведение телеграфов, газо-и водопроводов; работы по судоходности рек, регулирование течения этих рек; измерение страны; устройство общественных боен, торговых галлерей; работы по ирригации, сооружения в интересах горнозаводства*(34) и вообще все предприятия, которые способствуют развитию земледелия, промышленности, торговли и судоходства страны;

2) военные - сооружение крепостей и различных укреплений и другие меры для защиты страны;

3) духовно-нравственные - сооружение и расширение церквей, церковных домов, кладбищ, различных богоугодных и благотворительных завдений, учебных и образовательных заведений и различных воспомогательнх к ним учреждений, как-то: музеев, библиотек, клиник и т. п., зданий для государственных учреждений и проч;

4) санитарные - сооружение больниц, гимнастических заведений, осушка болот и др. и

5) цели внутренней безопасности - сооружение тюрем, казематов и других исправительных заведений, меры охраны против наводнений, пожаров и т. п., в особенности, охрана общественных собраний сокровищ искусства и науки.

Все эти цели являются одинаково важными мотивами применения экспроприации, хотя на практике чаще всего экспроприация применяется ради целей экономических; это обстоятельство, однако, не должно быть причиной ограничения применения экспроприации лишь целями народного хозяйства, как это делают некоторые писатели. (Смотр. Randa, указан. соч. s. 625, прим. 15). Указывая на цели, требующие применения принудительного отчуждения, и старался перечислить большинство предприятий, посредством которых достигаются указанные цели. Но этим перечислением я лишь дал понятие об общеполезном предприятии: перечислить-же все общеполезные предприятия невозможно, так как, веледствие местных условий и успехов цивилизации, могут возникать все новые и новые предприятия. He смотря на то, некоторые писатели требуют, чтобы в законе были точно определены отдельные предприятия, или группы предприятий, для которых может быть применена экспроприация, ибо иначе неприкосновенность частных прав будет сильно поколеблена. Так, Gerber ограничивает применение экспроприации следующими случаями: 1) сооружение полезных путей, железных дорог, шлюзов, мостов и водопроводов, 2) сооружение или расширение публичных площадей, улиц, кладбищ, церквей, учебных заведений, госпиталей и крепостей., 3) устройство судоходства рек, 4) охрана страны от наводнения постройкой плотин, 5) состояние крайней необходимости при опасностях от воды, пожара и войны*(35). Того же взгляда придерживается Randa (623 стр. названного сочинения). Эта система проникла в баварский закон 17-го Ноября 1837 г. (Art I). Однако, против нее мы находим весьма существенные возражения "Невозможно предначертать вперед все цели экспроприации, как, равным образом, невозможно заключить в неизменные формулы требования общественного развития" (Grunhut S. 86). С развитием государственного организма усложняются его потребности, а вместе с тем становятся разнообразнее средства удовлетворения их. Все это вызывает к жизни массу новых предприятий, предвидеть которые нет никакой возможности. Чтобы не исключить их вовсе из сферы применения экспроприации, необходимо категории предприятий сделать на столько элластичными и общими, чтобы можно было включить в них в случае надобности и новое предприятие. Но тогда эти категории потеряют значение гарантии интересов индивидуума. В противном случае, при точном определении случаев экспроприации, для каждого непредусмотренного предприятия требуется специальный закон, что ведет к дробности и разбросанности этого института. Наконец, для интересов частных лиц перечислением отдельных предприятий не создается никакой гарантии потому, что каждое предприятие может служить только частным интересам; если закон указывает в числе таких предприятий железные дороги, то, ведь они могут быть и вполне частными, не принося обществу никакой пользы. Подобная система ведет лишь к тому, что решение вопроса о применимости экспроприации переходит к подчиненным органам государственной власти. "Поэтому, говорит Grunhut, следует предпочесть, чтобы цели экспроприации нe определялись специально в законе, а чтобы решение вопроса, - служит ли предприятие общественному интересу, или нет, - в каждом отдельном случае было предоставлено органу государственной власти" (S. 87). Большинство современных писателей, а также и зако-нодательства, за немногими исключениями, считают необходимым представить органам государственной власти решение вопроса о применимости экспроприации в каждом конкретном случае.

Но какой же из органов государственной власти должен постановлять это решение? Grunhut, соглашаясь, что с точки зрения теории разделения властей, подобное решение есть задача административной власти, полагает однако, что отдельные случаи экспроприации должны быть устанавливаемы при содействии законодательной власти. К этому его приводят те соображения, что экспроприация идет в разрез с установленными гарантиями частных прав, что она налагает совершенно особенную обязанность, выходящую из обычной сферы обязанностей гражданина, что она есть исключение и как бы нарушение обыденного права. Вследствие этого она составляет как-бы отмену действия закона и потому должна быть постановлена той властью, которая имеет право отменять законы. Административная власть может поэтому приступить к применению экспроприации лишь по уполномочении ее законодательной властью. Это не будет сильно противоречить теории разделения властей тем более, что строгое проведение этой теории практикой не оправдывается. Как известно, органы законодательной власти не ограничиваются созданием правовых норм, но их деятельностъ распространяется и на высшие административные дела, из которых некоторые имеют гораздо меньшее значение, чем экспроприация. Однако, сам Grunhut видит неудобство в установлении всех случаев экспроприации законодательной властью, так как она может быть тогда обременена маловажными случаями принудительного отчуждения, имеющими местный интерес. Зачастую эти случаи не терпят того промедления, которое необходимо для создания закона. Поэтому, "законодательная власть сохраняет за собой установление экспроприации лишь для таких предприятий, которые служат важным интересам, тесно связанным с общественным успехом и развитием цивилизации и имеющим на них большое влияние тем более, что громадные предприятия, как железные дороги, каналы и т. п., уже сами по себе, в силу определений государственного права должны быть дозволены особенным законом, так что к необходимому пред созданием закона обсуждению, должно-ли вообще быть выполнено известное предприятие, присоединяется обсуждение того вопроса, стоит-ли из за этого предприятия жертвовать частными интересами и применять экспроприацию"*(36). При разъединении этих обсуждений и пред-ставлении решения второго вопроса административным органам получаются лишь проволочки. Предлагаемым же способом ослабляется нарушение частных интересов, так как оно последовало по усмотрению столь компетентной власти, как законодательная. Относительно маловажных предприятий Grunhut признает вполне достаточным решение высших административных органов, которые признаются законодательной властью компетентными для установления применения экспроприации. Это установление происходит по правилам, выработанным законодательной властью. Гарантия частных интересов здесь заключается, главным образом, в тех формах производства экспроприации, которые установлены законом и только им могут быть изменены.