Бюджетная система Российской Федерации (стр. 3 )

10.  Назовите основные задачи бюджетной политики на современном этапе.

Глава 2
Место и роль бюджетной системы
в финансовой системе страны

2.1. Становление и развитие бюджетной системы
в России

В гл. 1 были рассмотрены основы финансов и финансовой системы. Это базовые знания, необходимые для изучения и понимания сущности и роли бюджетной системы РФ как важнейшего звена подсистемы «Государственные и муниципальные финансы». Как нам уже известно, целевой фонд, образуемый в данном звене в результате распределения ВВП, называется бюджетом. В настоящее время роль бюджета в развитии экономики и социальной сферы страны существенно возрастает, а на бюджетную систему возлагаются ответственные задачи по регулированию темпов и пропорций экономического развития, финансированию приоритетных национальных проектов, различных целевых программ.

Бюджетная система и бюджет как важнейший финансовый документ страны претерпели длительную историческую эволюцию. Поэтому знакомство с современной бюджетной системой России следует начать с изучения истории ее становления. Рассмотрим основные этапы развития бюджетной системы нашей страны [76].

Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных ему земель. Дань име­ла натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, вос­ка, продовольствия. С XIII века начинает складывать­ся система посошного обложения (единица обложения – соха, двор, тягло).

В XV веке с образованием централизованного госу­дарства посошная подать стала собираться в пользу московского князя. Доходами казны на тот период были также таможенный, соляной, ка­бацкий и другие сборы. Кроме того, в XV веке в Русском государстве были введены местные налоги в виде денежных и натуральных сборов. Именно в этот период в России зарождается двухзвенная бюд­жетная система унитарного государства, состоящая из велико­княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.

В 1551 году Иван IV провел земскую реформу, а Стоглавый собор утвердил Уставную земскую грамоту. В результате в стране было введено земское самоуправление. Вместо царских наместников на местах назначались земские старосты, осуществлявшие судебные функции и собиравшие налоги. Средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий поступали из великокняжеской казны, куда в свою очередь поступал налог «посошный окуп», заменивший взимаемые с населения наместничьи сборы.

В XVI веке сбором налогов стали ведать созданные территори­альные органы – чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. Помимо прямых налогов суще­ствовали косвенные, которые стали поступать в казну с введени­ем в середине XVI века винных откупов.

После проведения переписи населения в 1722 году подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничест­ва). Подушная подать стала одним из главных источников дохо­дов государственного бюджета – в 1796 году на ее долю приходилось около 34 % всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, глав­ным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обя­зательные (содержание органов волостного и сельского управле­ния, дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.).

Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1722 году на 1723 год. С 1803 года эти росписи стали составляться ежегодно, но лишь с 1811 года начинается составление бюджетов России. Заслуга в разработке документа «План финансов» принадлежит государственному секретарю – он выступал за придание бюджету силы закона путем ежегодного утверждения, объединение всех доходов и расходов в рамках одного бюджета [71, с. 27].

Следует отметить, что вплоть до XIX века бюджет оставался частноправовым: в нем смешивались доходы государства и самого государя, а также расходы на государственные нужды и расходы царской семьи.

С созданием в 1802 году функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения. В результате образуется вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном – казначейства.

В 1864 году вышло Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях, в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Предста­вительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местны­ми дорогами, организацией школьного образования и медицин­ского обслуживания населения. Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов. Крупным источником земских бюджетов (до 25 % общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

В соответствии с Манифестом 17 октября 1905 года, когда было объявлено, что «никакой закон не может воспринять силу без одобрения Государственной думы», бюджет впервые принимает публично-правовой характер. Бюджетное право становится более определенным после утверждения 8 марта 1906 года Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных [71, с. 29].

В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 года вследствие развала органов государственного и местного управ­ления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансиро­вания неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, на­жившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы». До ноября 1918 года в 57 губерниях в виде кон­трибуций было собрано в бюджет 816,5 млн руб.

В ситуации тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем, чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основопола­гающим в формировании финансовой политики Советского государ­ства на всех последующих этапах истории СССР. Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 года в первой Конституции РСФСР.

Конституция 1918 года провозгласила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установле­нии единства государственного бюджета и всей финансовой сис­темы Российской Федерации, включении государственных дохо­дов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Со­циалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

С образованием в 1922 году Союза Советских Социалистиче­ских Республик и выходом в 1924 году Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Образуется государст­венный бюджет СССР, в который вошли государственные бюд­жеты социалистических республик, составляющих СССР, был создан союзный бюджет, на который было возложено финансо­вое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использо­вался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предпри­ятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союз­ных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного, город­ского подчинения – в соответствующие бюджеты. В свою оче­редь, из соответствующих бюджетов финансировались предпри­ятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930–1932 годов. Она зало­жила основы налоговой системы, главные элементы которой суще­ствуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократ­ность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый кон­троль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи – налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 года. Усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами госу­дарства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты. Такая схема бюджетной системы существовала вплоть до 1991 года.

В начале 1990-х годов Россия переходит к рыночной экономике. Реформирование бюджетной системы началось в условиях неэффективного производства, дефицитности бюджета, больших внешних долгов, значительного сокращения доходов бюджета, нарушения межбюджетных отношений, отсутствия соответствующего законодательства.

Таким образом, переход России к рынку сопровождался глубоким кризисом всех сфер экономики. К концу 1991 года государство практически утратило контроль над финансово-кредитной системой, резко возрос дефицит бюджета и государственный долг, прогрессировала инфляция. Формирование налоговой системы, рост налогообложения и усложнение законодательной базы обусловили необходимость создания в марте 1991 года Государственной налоговой службы РСФСР.

К 1992 году начала давать серьезные сбои система зачисления налогов на счета Минфина. Несвоевременность зачисления была характерна для многих банков, включая Центральный Банк РФ. Последний потерял контроль над финансами бюджетных учреждений, переводивших свои счета в коммерческие банки. Закрепление принципа самостоятельности региональных бюджетов освободило соответствующие финансовые органы от обязанности контролировать процесс зачисления доходов в федеральный бюджет, а также правильность и целевой характер использования федеральных расходов на территориях субъектов РФ. В декабре 1992 года была создана принципиально новая система контроля за движением бюджетных средств . К 2001 году уже 100 % федеральных средств, выделяемых субъектам РФ, проходили через счета органов федерального казначейства, что обеспечивало полный контроль за их целевым использованием.

Следует отметить, что до 1995 года региональные финансовые отделы входили в структуру Минфина, а финансовые отделы муниципальных образований – в структуру региональных финансовых отделов. Таким образом, региональные финансы были частью федеральных, а местные – частью областных. С началом в 1995 году реформы местного самоуправления финансовые органы городов и районов стали выходить из состава региональных финансовых управлений (этот процесс продолжался более двух лет и в 1997 году полностью завершился).

В целом, в период с 1991 года по 1997 год произошел высокий спад промышленного и сельскохозяйственного производства (более чем в два раза), значительный рост инфляции (по данным Госкомстата РФ по статистике, инфляция на потребительском рынке России составила в 1993 году 840 %, в 1994 году – 215 %, в 1995 году – 131 %; в 1996 году – 21,8 %; в 1997 году – 11 %; в 1998 году – 84,4 %; в 1999 году – 36,5 % [71, с. 41]), снижение реальных доходов населения, сокращение объема ВВП (почти в два раза), снижение рентабельности продукции в национальном хозяйстве. График годового изменения реального ВВП России за 1991–2009 годы [93] представлен на рис. 4.

Рис. 4. График годового изменения реального ВВП России 1991–2009 годов

(желтая линия – прогноз)

Именно в эти годы (до 1994 года) впервые в истории финансовых органов Пермский областной бюджет утверждался не на год, а поквартально. К концу 90-х годов долги большинства региональных и местных бюджетов превысили все пределы, дефицит рос и приобретал хронический характер, значительная часть операций совершалась в неденежной форме (путем зачетов и векселей).

Предприятия проводили с бюджетом зачеты по налогам через выпуск продукции, а также через сельскохозяйственную продукцию, которую поставляли в социальные учреждения. Цепочка из долгов предприятий друг другу могла представлять собой шестиступенчатые взаимозачеты, когда все друг другу перезачитывали, и на каждом этапе накручивалась цена. Бюджет покупал сахар, чай, другие продукты питания, технику, моющие средства, компьютеры [61]. Самый массовый характер зачеты приобрели в 1996 и 1997 годах. Все это, конечно же, приводило к непрозрачности системы и огромному росту затрат бюджета, так как цена зачетных денег была несопоставима с их реальной стоимостью.

К концу 1996 года накопилась огромная переходящая задолженность по оплате труда как у органов власти (задолженность бюджета), так и у предприятий (задолженность хозяйствующих субъектов). Одновременно произошло существенное снижение доходов бюджета за счет резкого снижения поступлений по налогу на прибыль, поступлений от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, сокращения неналоговых поступлений.

Оживление экономики в 1997 году в значительной степени было обеспечено притоком иностранных портфельных инвестиций, поступление которых резко сократилось в 1998 году из-за мирового фондового кризиса. К середине 1998 году объем государственных краткосрочных облигаций составил свыше 300 млрд руб. при денежной массе около 370 млрд руб. Отчаянные усилия правительства помогли избежать дефолта по внешним долгам и договориться с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации российских долгов. Финансовый кризис августа 1998 года и девальвация рубля вызвали отток иностранного капитала из России и привели к существенному росту нагрузки на бюджет и экономику в целом по обслуживанию внешних обязательств.

1999 год стал новым этапом в развитии страны: впервые за девять лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд руб. [71, с. 42].

Так закончился большой этап структурной перестройки финансовой системы страны. Бюджетная система была разделена на три уровня: федеральный, региональный и местный. Однако это деление не сопровождалось четким распределением доходных и расходных полномочий, что, впрочем, в те годы было невозможно сделать из-за глубокого системного кризиса, в котором находились региональные и местные бюджеты.

Характерной особенностью бюджетной политики в 2003 году является масштабное развертывание новой реформы местного самоуправления [8], а в 2004 году и в начале 2005 года реализуется реформа федеративных отношений [23].

2.2. Роль бюджета в социально-экономическом
развитии страны

Возникновение и развитие бюджета связано с зарождением государства и формированием его финансовой системы. На современном этапе развития бюджетная система является важнейшим звеном финансовой системы и отражает основные качественные признаки своей первоосновы – финансов.

Сущностная сторона финансов характеризуется тем, что это система экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта в связи с формированием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и накоплений, использованием их на расширенное воспроизводство в целях удовлетворения социальных и других потребностей общества. Объективный характер бюджетных отношений определяется необходимостью концентрации в руках государства определенной доли ВВП для расширенного воспроизводства на нужды всего общества.

Основной признак финансов – наличие денежных отношений, выступающих материальной основой существования и функционирования финансовых отношений. Напомним, наличие денег является лишь достаточным условием функционирования финансов, причина же их появления – потребность органов власти в финансовых ресурсах, необходимых для выполнения государством возложенных на него экономических, политических, социальных и других задач.

Таким образом, именно бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенных слоев населения. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране.

Несмотря на длительный период существования понятия «бюджет», его толкование до настоящего времени носит дискуссионный характер. В специальной и учебной российской литературе бюджет традиционно рассматривается как сложная экономико-правовая категория.

Как экономическая категория бюджет выражает определенные экономические отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления с юридическими и физическими лицами, связанные с перераспределением ВВП в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических и властно-политических функций государства и его граждан. Таким образом, данные отношения имеют две взаимосвязанные составляющие: отношения по поводу образования бюджетного фонда (поступление доходов) и по поводу его использования (расходы бюджетов). Следует отметить, что в рамках экономических отношений система денежных отношений является применительно к финансовым отношениям более общей системой, а последняя – более общей применительно к бюджетным отношениям.

Как правовая (юридическая) категория бюджет является основным финансовым планом (смета доходов и расходов государства (муниципального образования), принимаемым законодательным (представительным) органом власти в рамках строгой регламентации.

Следует отметить, что родоначальником законодательного закрепления финансового плана поступающих и использующихся на нужды всего общества денежных средств в форме бюджета является Англия, где после революции 1686–1689 годов парламент лишил короля права самостоятельно устанавливать налоги. Напомним, что в России первая роспись государственных доходов и расходов была принята на 1723 год, с 1802 года эти росписи стали носить постоянный характер, а с 1811 года приняли формат бюджета России.

Сложность трактовки понятия «бюджет» обусловлена прежде всего тем, что данный термин употребляется для обозначения различных по своей природе явлений [72, с. 86]. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений (бюджет как экономическая категория), другое связано с законодательным оформлением соответствующего финансового документа (бюджет как правовая категория). Кроме того, практическая реализация бюджетных правоотношений находит свое отражение в трактовке бюджета, закрепленной Бюджетным кодексом РФ (ст. 6), где под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Основные подходы к определению бюджета можно проиллюстрировать схемой (рис. 5), где один термин соответствует трем понятиям.

Рис. 5. Значения термина «бюджет»

Сущность и значение любой экономической категории, в том числе бюджета, проявляется в ее функциях. Пока в экономической науке нет единой устоявшейся точки зрения на функциональную классификацию бюджета. На наш взгляд, наиболее полно отражает внутреннее свойство бюджета, его признаки и черты, а также показывает, каким образом реализуется его общественное назначение, следующая классификация функций бюджета [71, с. 21]:

1. Макроэкономическая (распределительная и перераспределительная) функция. Содержание макроэкономического регулирования в широком смысле заключается в возможности воздействия государства на воспроизводственный процесс, отраслевые и территориальные пропорции развития экономики, определяемые необходимостью использования финансовых ресурсов для выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач, т. е. оказанию тех государственных услуг, которые на него возложены обществом. Государство в этом аспекте выступает как выразитель общественных целей, интересов и потребностей. Данное макроэкономического регулирование осуществляется на основе распределения – процессе формирования и использования денежных доходов. Объектом первичного распределения является ВВП. ВВП формируется в сфере финансов предприятий, а впоследствии распределяется и перераспределяется государством через бюджет и его инструменты (налоги) с целью социально-экономического развития общества.

В ходе распределения стоимости произведенных товаров (ВВП) происходит формирование денежных доходов у экономических субъектов (прибыль, заработная плата, доходы от собственности и т. д.). Распределение указанных доходов происходит с помощью бюджетных инструментов (налогов и сборов). В результате формируются государственные финансовые ресурсы в виде бюджетного фонда, представляющего собой часть стоимости ВВП, концентрируемой в руках соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления) для выполнения функций, отнесенных к его компетенции, в интересах всего общества.

Перераспределение происходит между производительными и непроизводительными сферами народного хозяйства, в результате чего суммы налоговых отчислений хозяйствующих субъектов перераспределяются государством в интересах общества. Следует отметить, что пропорции распределения и перераспределения ВВП устанавливаются государственными органами власти в зависимости от реального состояния экономики страны с целью реализации социально-экономической политики, проводимой государством. В общем плане к таким целям можно отнести:

–  содействие развитию приоритетных отраслей экономики;

–  поддержку убыточных и низкорентабельных секторов экономики, имеющих высокую социальную значимость;

–  выравнивание социально-экономического развития отдельных регионов страны;

–  поддержку отдельных групп населения.

Проводя определенную политику доходов и расходов, правительства добиваются устойчивого развития всех секторов экономики, социальной сферы, сглаживая «провалы рынка», неравенство в распределении доходов населения и отдельных территорий. Так, часть доходов более прибыльных отраслей (сырьевые отрасли) направляется в отрасли с низкой рентабельностью (сельское хозяйство).

Любая созданная производительным трудом стоимость объективно должна обеспечивать решение воспроизводственных задач: способствовать и экономическому росту, и решению производственных задач, и обеспечивать функционирование государственных институтов, и гарантировать конституционные права и свободы граждан. Бюджетные доходы, сокращая долю денежных средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, сдерживают экономическую активность определенных отраслей. И наоборот, бюджетное финансирование предоставляет дополнительные возможности для развития приоритетных отраслей в соответствии с потребностями общества. Таким образом, бюджетные отношения могут либо тормозить процесс производства, либо способствовать ему, т. е. быть фактором экономического роста.

Осуществляя смешанное государственно-частное финансирование крупных проектов, государство инициирует инвестирование частного капитала в приоритетные отрасли экономики, депрессивные регионы, проводит антиинфляционные мероприятия и обеспечивает эффективное использование ограниченных бюджетных ресурсов.

Таким образом, перераспределение бюджетных средств позволяет:

1) создавать фонды денежных средств на уровне органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) осуществлять внутриотраслевое, межотраслевое, межтерриториальное перераспределение национального дохода;

Именно с помощью бюджетных отношений происходит межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых и денежных ресурсов, что обеспечивает сбалансированность и пропорциональность развития экономики и высокие темпы экономического роста.

Объем бюджетного фонда в сопоставлении с ВВП характеризует степень централизации финансовых ресурсов государством для решения социально-экономических и политических задач. Рост доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, отражает усиление регулирующего воздействия государства на экономику. Наоборот, снижение этой доли является индикатором более либеральной экономической политики.

Мировая статистика отчетливо свидетельствует о возрастании роли государственных финансов и бюджета в экономике развитых стран как составной части воспроизводственного процесса на интенсивной основе. Социальные бюджеты в большинстве промышленно развитых стран служат основой повышения качества жизни населения и являются эффективными механизмами перераспределения произведенного национального продукта. Так, в промышленно развитых странах (Германия, Италия и Франция) через бюджет «проходит» до 50 и более процентов ВВП. Основные бюджетные характеристики России за 2004–2010 годы представлены в табл. 2 [86].

Таблица 2

Основные бюджетные характеристики России за 2004–2010 гг.,
млрд руб.

Год	Объем ВВП	Консолидированный бюджет РФ
Доходы	% ВВП	Расходы	% ВВП	Дефицит/ профицит (–/+)
2004	17 048,1	5 429,9	31,9	4 669,7	27,4	760,2
2005	21 625,4	8 579,6	39,7	6 820,6	31,6	1 759,0
2006	26 879,8	10 625,8	39,5	8 375,2	31,1	2 250,6
2007	32 987,4	13 368,3	40,5	11 378,6	34,5	1 989,7
2008	41 428,6	16 169,1	39,0	14 157,0	34,2	2 012,1
2009	39 100,7	13 599,7	34,8	16 048,3	41,0	–2448, 6
2010 (план)	44 957,0	16 031,9	35,7	17 616,7	39,2	–1584,7

Таблица показывает, что в России в 2004–2010 годах через консолидированный бюджет перераспределялось более одной трети ВВП. Кроме того, наблюдается возрастание роли государственных финансов и бюджета в воспроизводственном процессе.