Аналитический вестник №стр. 3 )

В мире распространен механизм ротации верхних палат парламентов. Состав сената США каждые два года переизбирается на одну треть. Сенаторы Бразилии, избираемые на восемь лет, каждые четыре года переизбираются попеременно на одну треть и на две трети.

Еще одно основание, позволяющее провести различие между Советом Федерации и Государственной Думой, заключалось в режимах их работы. Для нижней палаты это постоянное функционирование, ее депутаты в соответствии с ч. 3 ст. 97 Конституции РФ работают на профессиональной основе. Им запрещено заниматься другими видами деятельности, кроме разрешенных законодательством.

Члены Совета Федерации первого и второго составов работали на непостоянной основе. Почему? В отношении депутатов Совета Федерации первого созыва существует конституционная оговорка на этот счет. Члены Совета Федерации второго созыва не могли работать на профессиональной основе в палате, поскольку совмещали этот статус с положением руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Однако в этом наблюдалось противоречие с ч. 1 ст. 99 Конституции России, где указывается, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Казалось бы, Совет Федерации должен был функционировать на аналогичной основе, ведь он выступает структурным звеном парламента, а Федеральное Собрание - единый организм.

В настоящее время Совет Федерации, как и Государственная Дума, осуществляет свою деятельность на постоянной профессиональной основе. Одним противоречием стало меньше и в российской Конституции.

Законодательство большинства стран отрицает возможность самороспуска или роспуска второй палаты парламента. Это в полной мере соответствует Совету Федерации, что нельзя сказать о Государственной Думе, которая может прекратить свои полномочия в порядке ст. 109, ч. 4 ст. 111, ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ. Государственная Дума после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства может быть распущена Президентом России (ч. 4 ст. 111). Такая же участь может постигнуть нижнюю палату российского парламента в случае выражения недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117). Кроме того, Государственная Дума может отказать в доверии высшей исполнительной власти страны. Тогда Президент России принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы (ч. 4 ст. 117). Статья 109 Конституции определяет случаи, запрещающие роспуск этой палаты. Например, Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента.

Одно из самых важных отличий Государственной Думы и Совета Федерации кроется в различии их компетенции, наличии специальных полномочий палат, зафиксированных Конституцией.

Мне кажется, совокупность этих и других особенностей обеспечивает неповторимую роль Совета Федерации и Государственной Думы.

В научной литературе прочно укоренились две конструкции верхних палат парламентов[70]. Первая получила наименование сильной верхней палаты, которая характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Такой вывод следует из анализа Конституции Италии, в ст. 70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. Еще один пример касается американской Конституции, предусматривающей, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса.

Другая конструкция - слабой верхней палаты предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты - Сейма[71].

Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации, в случае разногласий между палатами. Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить об относительной его слабости.

2. Взаимодействие обеих палат Федерального Собрания определяется, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации;
в-четвертых, законодательными актами федерального уровня.

Нормы Конституции РФ в самом общем виде регулируют взаимоотношения палат парламента в организационной, законотворческой и иных сферах деятельности Федерального Собрания. Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют

назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103).

Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается в законодательной сфере. Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 и принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136).

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 01.01.01 года и Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 01.01.01 года. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента в разных областях их деятельности.

В представительской сфере реализуются следующие полномочия. Председатель Совета Федерации представляет палату во взаимоотношениях с Государственной Думой, участвует в согласительных процедурах, используемых для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Федерации (пп. «к», «р», «с» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации). Верхняя палата осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями (ст. 202); утверждает согласованные с Государственной Думой положения о делегациях (депутациях) Федерального Собрания в Палате Союза Парламента Союзного государства, Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ (ч. 1 ст. 204); определяет согласованный с Государственной Думой порядок формирования делегаций Федерального Собрания в международных парламентских организациях и утверждает их состав (ч. 2 ст. 204 Регламента).

Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере. К таковым относятся: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации
(п. «к» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (п. «в», «г» ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3-8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (глава 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом РФ (глава 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121-128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (глава 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, Российской Федерации; поправок к законопроектам (глава 17).

Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. «к» ст. 11 Регламента); организация «часа голосования» по законам, отклоненным Советом Федерации (п. «г» ч. 4 ст. 10); возможность внесения проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (п. 1ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (глава 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127-132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (глава 16).

В организационно-контрольной сфере взаимодействие палат происходит в ходе парламентских слушаний, когда депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 36 Регламента Государственной Думы).

В случаях, когда Конституционный Суд Российской Федерации разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентскую процедуру взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 года «По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. ч. 3), 135 Конституции РФ»[72]); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как неодобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ»[73]); определение понятия «принятый федеральный закон» как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии ч. 1-4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5. ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 года «По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ»[74]).

В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента;

совместные заседания палат (ст. 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»); формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (ст. 22 Федерального закона от 01.01.01 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, в процессе которого каждой палате парламента отводится своя роль (ст. 7 Федерального конституционного закона от 2 февраля 1997 года «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента (ст. 9 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» в редакции от 8 февраля 2001 года); порядок принятия поправок к Конституции РФ (Федеральный закон от 4 марта 1998 года
«О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ»).

3. Деловые отношения двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы - важнейшее условие поступательного развития российского парламентаризма. К сожалению, этот механизм в период обновления Совета Федерации стал давать сбои. В Государственной Думе немалая часть депутатов посчитала, что верхняя палата просто не нужна.  Кива оценивает такое поведение скорее как эпатаж или вызов верхней палате, нежели хорошо обдуманное решение[75]. Откликаясь на происходящее. Председатель Совета  Миронов заявил, что Конституция Российской Федерации не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата «главней». Она «обрекла» Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество»[76]. Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института - Федерального Собрания. Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат парламента.

На самом деле решения требует другой вопрос, связанный с укреплением единства Федерального Собрания. Значительный ресурс российского парламентаризма сопряжен с поиском инструментов, способных обеспечить такое единство. С этой целью возможно обсуждение следующих предложений.

Во-первых, допустимо введение в конституционный оборот понятия «предметы ведения Федерального Собрания», которые должны находиться в исключительном ведении парламента в целом. Общими вопросами могли бы стать, например, обязательства Российской Федерации, вытекающие из договоров или соглашений политического, военного или финансового характера; влекущие отмену или принятие законодательных мер для их исполнения; затрагивающие территориальную целостность государства. К числу общих можно было бы отнести некоторые положения, составляющие в настоящее время предметы ведения как Совета Федерации, так и Государственной Думы.

Во-вторых, допустимы поправки в ч. 3 ст. 100 Конституции Российской Федерации, расширяющие перечень оснований проведения совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. В настоящей редакции он ограничен только тремя вопросами: заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Дополнительно предметами общих заседаний палат могут стать вопросы, составляющие исключительные полномочия Федерального Собрания в целом. Одним словом, речь идет о вопросах, решаемых совместно обеими палатами, и по которым принимаются общие решения Федерального Собрания.

В-третьих, возможно создание обеими палатами как постоянно действующих органов, формируемых на совместных, паритетных началах, так и временных структур (следственных, ревизионных и иных комиссий). На первых порах этой цели могло бы послужить приближение структур обеих палат друг к другу (этот процесс уже начат, функциональная структура Совета Федерации усложнилась и в большей степени в настоящее время соответствует структуре Государственной Думы).

В-четвертых, поощрению конструктивных партнерских отношений между палатами могли бы послужить совместная деятельность советов палат (регламентами Совета Федерации и Государственной Думы уже предусмотрено участие полномочных представителей палат в работе этих органов) и председателей комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы. Состояние обособленности этих структур может быть преодолено за счет создания совместного внутрипарламентского органа, объединяющего руководителей комитетов и комиссий.

Полагаю, что приведенная совокупность организационно-правовых мероприятий будет способствовать укреплению единства Федерального Собрания.

Глава 2.

Компетенция Совета Федерации

В Конституции России сделан акцент на указание полномочий Совета Федерации (ст. 102), Государственной Думы (ст. 103).

Типология полномочий Совета Федерации в зависимости от оснований может быть следующей.

По форме закрепления: конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации ст. 81).

По степени выражения: формулируемые в Основном законе страны или федеральном законодательстве полно и точно. Совет Федерации отрешает Президента от должности (ст. 93, 102), обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134), рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы (ч. 3 ст. 105), рассматривает в обязательном порядке федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (п. «а», «б» ст. 106) и другие. Посредством полномочий этой группы устанавливаются и изменяются основы государственного и территориального устройства страны, формируется система органов государственной власти и т. д.; полномочия, которые подразумеваются, но не находят прямого выражения (конституционные полномочия Совета Федерации по контролю, предполагаемые, но явно не зафиксированные в тексте Основного закона в отличие от ряда федеральных законов).

Видовые полномочия Совета Федерации или как их называет Ю. А. Тихомиров, обусловленные операциональным делением по: руководству, управлению, решению, участию, организации, разработке, координации, контролю и пр.[77] Полномочия Совета Федерации этой группы различным образом комбинируются при любом виде деятельности верхней палаты.

По содержанию: представительские, законодательные и контрольные, посредством которых Совет Федерации выполняет соответствующие им функции представительского, законодательного и контрольного органа государственной власти.

На анализе полномочий этого звена следует остановиться подробнее.

Представительские полномочия Совета Федерации

Потенциал представительства верхней палаты парламента выражается: во-первых, в его характере. Совет Федерации выступает органом территориального представительства субъектов Федерации. Однако представительство Совета Федерации - явление самодостаточное, существующее объективно, само по себе. Этой цели служит и особым образом спроектированный механизм его формирования: по два представителя от органов государственной власти российских регионов. Во-вторых, в разнородных по своему содержанию полномочиях Совета Федерации, закрепленных, главным образом, в ст. 102 Конституции России (кадровые, организационно-распорядительные, с различными сферами их применения). Несмотря на их разнопрофильный характер, они обусловлены и объединены в одну группу представительной природой верхней палаты Федерального Собрания; в-третьих, в обеспечении самостоятельной роли Совета Федерации в системе разделения государственной власти, а также во внутрипарламентском механизме сдержек и противовесов (полномочия, предусмотренные ст. 102 Конституции осуществляются Советом Федерации обособленно от Государственной Думы, согласие которой при их решении не требуется в принципе).

Рассмотрим подробнее полномочия Совета Федерации, выражающие его представительский характер. Большинство из них содержится в ст. 102 Конституции России, однако, есть и такие, которые находятся за ее пределами, в других законодательных актах. Особенностью полномочий этой группы является то, что они только названы Конституцией. Их детальное регулирование осуществляется регламентными нормами или положениями различных федеральных законодательных актов.

1. Порядок решения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации определяется главой 18 Регламента Совета Федерации. Соответствующая процедура может быть запущена в действие при условии поступления в Совет Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых изменятся; обоснования указанного соглашения, также согласованного субъектами; карты местности.

Эти документы направляются Председателем Совета Федерации в комитет по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения. Оно готовится в течение 30 дней с момента передачи в комитет названных материалов. Заключение принимается большинством голосов от общего числа членов комитета. На заседании должны присутствовать представители субъектов Федерации, границы которых предполагается изменить, представители Правительства и других органов государственной власти.

После принятия заключения комитетом вопрос об изменении границ между субъектами рассматривается Советом Федерации, на заседание которого специально приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов, представители Правительства России. Процедура рассмотрения данного вопроса включает заслушивание докладов полномочных представителей законодательных органов тех регионов, границы которых предполагается изменить, а также заключения профильного комитета. Статья 147 Регламента Совета Федерации четко очерчивает круг лиц, выступающих с докладами. Это полномочные представители органов законодательной власти субъектов, утвердивших соглашение об изменении границ, хотя на самом заседании Совета Федерации вправе присутствовать также представители исполнительных органов этих субъектов.

Решение об утверждении изменения границ между субъектами принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением верхней палаты. Ходатайство об изменении границ может быть отклонено, что также оформляется постановлением Совета Федерации. В любом случае постановления направляются верхней палатой в органы государственной власти субъектов Федерации и в федеральные органы управления для исполнения.

Вопрос о границах субъектов Федерации является всего-навсего частью общего процесса федеративного устройства страны, обязательным участником которого Совет Федерации выступает в силу совокупности конституционных предписаний. Они определяют различные режимы и степень участия верхней палаты в решении той или иной проблемы. Скажем, в случае с изменением границ субъектов в порядке ч. 1 ст. 102 Конституции Совет Федерации действует самостоятельно, заключая выносимые им решения в форму постановлений. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса региона в соответствии с ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137 Основного закона осуществляется в рамках другого конституционного режима. Такие вопросы решаются в соответствии с федеральными конституционными законами, процедура принятия которых требует непременного участия Совета Федерации, но уже не обособленно, а наряду с Государственной Думой и Президентом (ст. 108 Конституции Российской Федерации), а также новым Федеральным конституционным законом от 01.01.01 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[78].

Согласно этому закону изменение состава субъектов Российской Федерации может происходить двояко: путем принятия или образования нового субъекта. В обоих случаях Совет Федерации выполняет сходные функции. Он участвует наряду с другими федеральными органами государственной власти в предварительных консультациях по этому поводу. Кроме того, Совет Федерации выступает участником процесса разработки федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию или образовании в ее составе нового субъекта.

При изменении наименования субъекта Федерации, не связанного с изменением конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, интересов других субъектов, Российской Федерации в целом, принятие федерального конституционного закона не требуется. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ

от 01.01.01 года «По делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации»[79] изменение наименования субъекта включается в текст ст. 65 Основного закона указом Президента на основании решения субъекта Федерации. Не является изменением наименования, а значит, не может быть осуществлено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права, свободы человека и гражданина, форму правления, интересы других регионов. Фактически такие последствия означают изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации, что регулируется федеральным конституционным законодательством. Совет Федерации выступает в этом случае участником законотворческого процесса, связанного с разработкой и принятием такого федерального конституционного закона.

2. В ведении Совета Федерации согласно ст. 102 Конституции находится утверждение указов Президента Российской Федерации
о введении военного и чрезвычайного положения. Различия между ними порой не имеют существенного значения. Их наступление сопряжено с необходимостью обеспечения общественного и государственного порядка, влечет временное ограничение прав и свобод граждан, вызывает возложение на них дополнительных обязанностей. Даже в лексическом значении термином «чрезвычайное положение» охватываются режимы собственно чрезвычайного, военного, осадного положения, состояния войны, угрозы или обороны[80].

Возможность введения военного положения предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции, регулируется Федеральным конституционным законом от 01.01.01 года «О военном положении»[81]. Президент России в случае агрессии или возникновении ее угрозы незамедлительно сообщает палатам

Федерального Собрания о введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

Наступление режима чрезвычайного положения определено ст. 56, 88 Конституции. Он может охватывать территорию всей страны или ее отдельные местности. Указанные конституционные нормы возлагают на главу государства обязанность уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом. В настоящее время режим чрезвычайного положения определяется Федеральным конституционным законом
от 01.01.01 года «О чрезвычайном положении»[82].

Еще недавно в силу близости содержательной стороны вопросов, связанных с установлением военного и чрезвычайного положения, их регулирование осуществлялось нормами одной главы Регламента Совета Федерации. Новый Регламент предусматривает уже две отдельные главы - 19 и 20, каждая из которых подробно «прописывает» соответствующую процедуру.

Указ Президента о введении военного или чрезвычайного положения незамедлительно направляется в Совет Федерации. В обязанности руководителя верхней палаты входит направление текста соответствующего указа в комитеты Совета Федерации по обороне и безопасности, по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений.

Прежде также требовалось согласие органов государственной власти субъекта Федерации, на территории которого вводилось чрезвычайное положение. Недавний федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении отменил это требование, установив унифицированную схему распространения данного режима, как для всей территории страны, так и для отдельных регионов.

Вопрос об утверждении указа Президента о военном положении должен быть рассмотрен достаточно оперативно - в течение 48 часов с момента получения Советом Федерации этого указа; о чрезвычайном положении в течение 72 часов с момента обнародования указа. Этой же цели подчинена обязанность членов Совета Федерации явиться к месту проведения его заседания в максимально короткие сроки и без специального вызова. Спикер верхней палаты обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту заседания в срок не более двух суток. Понятно, что быстрота проводимых мероприятий диктуется экстремальными характером ситуации, вызвавшей введение особого режима.

Процедура рассмотрения вопроса об утверждении указа на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента или его уполномоченного представителя, после чего оглашаются заключения обоих комитетов. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется его постановлением. Соответственно, если решение не набрало большинство голосов от установленной численности, президентский указ не утверждается, что также оформляется постановлением Совета Федерации.

В случае неутверждения палатой указа главы государства этот документ о введении военного положения и само военное положение прекращают свое действие со следующего дня после принятия такого решения Советом Федерации. Указ Президента о чрезвычайном положении в случае его неутверждения утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

Вспомним, что Президент Российской Федерации, оставаясь в рамках Конституции, должен незамедлительно известить обе палаты парламента о введении военного положения, но только Совет Федерации в силу ст. 102 Основного закона принимает юридически значимые решения по данному вопросу. Государственная Дума, вероятно, также может обсуждать подобные президентские указы, сколь угодно их одобрять или критиковать, и даже принимать по ним собственные акты, которые, однако, обречены стать юридически ничтожными.

Конституционный механизм введения обоих режимов на практике еще не применялся. Между тем существует мнение, что события в Чечне как раз требовали установления соответствующего режима и вмешательства Совета Федерации. Однако, как пишет В. А. Рыжков, Совет Федерации прошел мимо этой возможности (или обязанности?) и не воспользовался своим конституционным правом, оставив все на усмотрение Президента[83]. Откликаясь на это критическое суждение, заметим, что верхнюю палату в этом отношении не в чем упрекнуть, ибо в формально-правовом аспекте ее действия возможны только после принятия указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения.

3. С точки зрения осуществления парламентского контроля за исполнительной властью и повышения престижа Совета Федерации в международных делах решение им вопроса об использовании Вооруженных Сил России за ее пределами имеет весомое значение. Он может возникнуть в связи с отражением агрессии против Российской Федерации. Более того, он уже возникал в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворческих задач. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 01.01.01 года «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»[84]. В ст. 7 данного закона указывается, что решение о направлении за пределы территории России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.

Одобрение Совета Федерации действий Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных сил.

Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов международного права перед внутрироссийским законодательством.