Аналитический вестник №стр. 5 )

Появление соответствующих регламентных установлений на этот счет знак того, что Совет Федерации расширяет свое присутствие в законодательном процессе, делает его полноформатным.

Еще один штрих на эту тему. Ст. 140 Регламента ввела новое понятие «программа законопроектной работы Совета Федерации».

Она включает не только перечень законопроектов, инициируемых верхней палатой, но и предусматривает анализ и оценку ею правоприменительной практики.

Законодательная инициатива может быть реализована комитетом, комиссией или членом Совета Федерации. Ее инициатор направляет в комитеты, комиссии палаты свои предложения с целью подготовки ими заключений. В проведении правовой и лингвистической экспертизы участвует Правовое управление Аппарата Совета Федерации.

Надо заметить, что состав субъектов, обладающим правом законодательной инициативы, несколько изменился. Ранее предпочтение отдавалось отдельным членам Совета Федерации или их группам. В настоящем Регламенте акцент делается на комитеты и еще на комиссии верхней палаты. Думается, что это верный шаг нового Совета Федерации. На практике эти структурные звенья выступают самыми активными участниками законодательной работы, однако, прежний Регламент вынуждал законопроекты, вносимые комитетами, оформлять как исходящие от групп депутатов - членов комитета[107]. Учитывая реальное соотношение подлинных инициаторов законопроектов, следовало бы расширить перечень субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов и комиссий как Совета Федерации, так и Государственной Думы в ч. 1 ст. 104 Конституции.

Согласно Регламенту законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, разработанные Советом Федерации в порядке законодательной инициативы, до рассмотрения на заседании палаты направляются в региональные органы государственной власти для представления ими замечаний и предложений. Это регламентное положение логично следует из конституционной природы Совета Федерации как органа территориального представительства субъектов.

Довольно подробно определяется, какими документами должен быть снабжен текст проекта нового закона. Указывается, какие положения должны найти отражение в тексте законопроекта в обязательном порядке. Регулируется рассмотрение законопроекта на заседании Совета Федерации. Оно начинается с доклада одного из инициаторов.
С содокладом выступает председатель или иной представитель соответствующего комитета или комиссии. Затем слово переходит к представителю Правительства, он оглашает заключение или официальный отзыв о законопроекте.

Постановление о внесении законодательной инициативы в Государственную Думу и назначении представителя Совета Федерации при ее рассмотрении нижней палатой принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Насколько активно реализуется право законодательной инициативы Советом Федерации? В 2000 году в Государственную Думу им было внесено 15 законопроектов. За этот же период времени нижняя палата приняла 104 федеральных закона[108]. Очевидно, что Совет Федерации предыдущего состава к реализации соответствующего права относился осторожно, что возможно было связано с непостоянным характером работы верхней палаты. «Законодательством нельзя заниматься наездами», - заметил по этому поводу член Совета  Абдулатипов[109]. Уверен, переход палаты на профессиональную основу позволит ей предметно сконцентрироваться на законотворческой деятельности.

Второе. Весьма обстоятельно Регламент регулирует порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой. Общие установления, касающиеся этого порядка, определены ч. 3, 4 ст. 105 Конституции. Стадия направления принятого закона в верхнюю палату Федерального Собрания, по мнению А. Н. Кокотова, очень похожа на стадию законодательной инициативы.
В обоих случаях преследуется цель возбуждения процедуры рассмотрения акта в парламенте. Имеются и отличия между ними. Если законодательная инициатива - право соответствующих субъектов, то направление принятых законов в Совет Федерации является обязанностью Государственной Думы[110].

Принятый нижней палатой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации[111]. Вместе с ним направляется постановление Государственной Думы о принятии закона, стенограмма заседания. По вопросам, перечисленным в ч. 3 ст. 104 Конституции, обязательно должно быть заключение Правительства. Его отсутствие может послужить поводом для отклонения Советом Федерации принятых федеральных законов.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции четырнадцатидневный срок, в течение которого закон должен быть рассмотрен верхней палатой, исчисляется со дня, следующего за днём регистрации этого закона в Совете Федерации. В соответствии с постановлением Конституционного Суда от 01.01.01 года четырнадцатидневный срок распространяется также на федеральные законы, рассматриваемые Советом Федерации в порядке ст. 106 Конституции. Если верхняя палата за это время не завершает рассмотрение закона, он все равно не считается одобренным и работа над ним продолжается на следующем заседании до вынесения постановления Совета Федерации о его одобрении или отклонении.

Будет ли Совет Федерации успевать рассматривать принятый закон в течение четырнадцати дней, это еще вопрос. Прежний состав верхней палаты порой не успевал этого делать. С. А. Авакьян в этой связи приводит такой пример. Первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации не была рассмотрена Советом Федерации своевременно, чем воспользовалась Государственная Дума. Она направила Президенту принятый ею Гражданский Кодекс. Глава государства подписал закон и обнародовал его. Одним словом, четырнадцатидневный срок - не всегда достаточный для взвешенного обсуждения и решения вопроса.
А пропуская 14-дневный срок, Совет Федерации рискует оказаться в стороне от принятия важнейших актов государства, упускает инициативу и не может определить свое отношение к этим актам[112]. Возможно было бы правильным увеличить срок рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона в Совете Федерации до одного месяца. Примеры такого рода известны. Польский сенат в течение 30 дней со дня передачи закона может принять его без изменений, принять поправки или отклонить его в целом. Сенат чешского парламента рассматривает проект закона и выносит по нему постановление в срок до тридцати дней с момента его поступления. Испанский сенат рассматривает проект закона в двухмесячный срок[113].

Председатель Совета Федерации или его заместители определяют комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение закона. В обязанности ответственного структурного подразделения входит подготовка заключения. Обязательными компонентами последнего должны быть: указания на то, подлежит ли закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению Советом Федерации; обобщенная позиция органов государственной власти регионов по федеральному закону, относящемуся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; оценка рассматриваемого закона; решение - рекомендация об одобрении или отклонении федерального закона.

Согласно ч. 4 ст. 106 Регламента заключение ответственного комитета представляется Председателю Совета Федерации. К сожалению, процедура внесения им закона на заседание палаты регламентными нормами не урегулирована. Прежний Регламент был довольно подробен в отношении этого этапа законотворческой работы верхней палаты. Достаточно сказать, что Председатель Совета Федерации располагал на этой стадии большими полномочиями. Он или по его поручению заместитель Председателя оценивали, стоит ли согласиться с решением комитета о рассмотрении закона на заседании палаты или отклонить это решение. Полагаем, что новый Регламент в этой части нуждается в коррективах.

Именно с оглашения заключения начинается процедура рассмотрения федерального закона на заседании Совета Федерации. Затем слово предоставляется представителю Правительства для оглашения официального отзыва. После этого выступления Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов верхней палаты принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон или отклонить его. Федеральный закон считается одобренным, если за это проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации[114]. В обоих случаях решения палаты оформляются постановлением.

Особым образом оговаривается процедура рассмотрения обязательных для верхней палаты законов в порядке ст. 106 Конституции. Анализу особенностей федеральных законов этой группы посвятил свою статью Е. В. Крестьянинов. По его мнению, проблема реализации данной нормы касается сразу нескольких аспектов. Во-первых, отсутствуют дополнительные по отношению к ст. 106 Конституции критерии, относящие принятые Государственной Думой федеральные законы к числу «обязательных» (предлагалось, в частности, рассматривать те федеральные законы, которые связаны с принятием законов о федеральном бюджете). Во-вторых, конституционно не определены субъекты законодательной деятельности, способные оценить принадлежность законов к этой категории. Совет Федерации сделал это сам в ст. 106 Регламента палаты, придав такой статус комитетам и комиссиям палаты. В-третьих, недостаточно урегулирован вопрос о порядке отнесения принятых федеральных законов к данной группе.  В. Крестьянинов предлагает уточнение следующего содержания: «основанием для отнесения федерального закона, принятого Государственной Думой, к обязательным для рассмотрения Советом Федерации является наличие в этом законе норм, которыми осуществляется регулирование по вопросам, названным в ст. 106 Конституции»[115].

По результатам рассмотрения такого закона на заседании Совета Федерации ставится вопрос о его одобрении. Может быть принято и другое решение. Палата может перенести рассмотрение закона на следующее заседание, если большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, будет признана недостаточная подготовленность вопроса о рассмотрении этого закона. В случае, если такое решение не принимается, председательствующий на заседании обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

С принятием нового Регламента корректировке подверглась процедура одобрения федерального закона без рассмотрения. Ранее предложение об этом вносилось комитетом, а решение принималось Председателем или заместителем Председателя Совета Федерации. Теперь при переходе к вопросу повестки дня, председательствующий вправе внести предложение не рассматривать федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению. Ст. 108 Регламента указывает, что, если ни один из членов верхней палаты не настаивает на рассмотрении такого закона, он не рассматривается на заседании палаты и по истечении четырнадцатидневного срока со дня его поступления в Совет Федерации считается одобренным без рассмотрения.

В течение пяти дней Совет Федерации направляет принятый закон для подписания и обнародования Президенту. Причём верхняя палата это делает независимо от того, одобрен закон путём голосования или без рассмотрения.

В постановлении Совета Федерации об отклонении закона может

содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия между палатами Федерального Собрания. Также здесь может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Третье. Согласно ч. 4 ст. 105 Конституции в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Новый Регламент Совета Федерации дополнен положениями, детализирующими порядок создания, функционирования согласительных комиссий. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента. Уточнено также, что отклонение Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии означает также, что данный федеральный закон считается отклоненным (п. 6 ст. 111 Регламента). В отличие от прежних регламентных норм определен количественный состав депутации от Совета Федерации (не менее трех членов). Избранными членами согласительной комиссии считаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. На наш взгляд, данные положения свидетельствуют об усилении внимания Совета Федерации к согласительным процедурам, отражают его намерения более широко и заинтересованно участвовать в них.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат. Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

Результатом работы согласительной комиссии является протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии[116].

Протокол комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления разногласий, обсуждается на заседании Совета Федерации. Принимается одно из следующих решений: изменить предложения палаты по редакции отдельных положений федерального закона; изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии; отказаться от участия в работе согласительной комиссии[117].

Наконец, при несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации об отклонении закона, он считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 105 Конституции). Согласно постановлению Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года такие законы (принятые повторно Государственной Думой) считаются принятыми федеральными законами. Особо оговаривается, что такой закон направляется главе государства для подписания и опубликования самой Государственной Думой. Статья 105 Конституции становилась ещё раз предметом разбирательства Конституционным Судом в связи с оценкой используемой в конституционных нормах категории «общее число депутатов». Суд высказался, что данное положение следует понимать как число депутатов, конституционно установленное для Государственной Думы, то есть 450 депутатов (речь идет о постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 5), ст. 107
(ч. 3), ст. 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2) Конституции РФ).

Четвертое. Совет Федерации может стать участником ещё одной законодательной процедуры. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон может быть отклонен Президентом[118]. Совет Федерации приступает к этому вопросу после Государственной Думы, ибо ч. 3 ст. 107 Конституции указывает, что повторное рассмотрение возможно в порядке, установленном ст. 105 Основного Закона. Однако, здесь также допустимы варианты. Закон рассматривается нижней палатой повторно и одобряется ею в ранее принятой редакции. Второй вариант, когда при повторном обращении к закону Государственная Дума приняла его в новой редакции, Совет Федерации рассматривает данный закон как вновь принятый.

Порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом регулируется новой 14 главой Регламента Совета Федерации.

Вместе с текстом отклоненного закона в Совет Федерации направляются: письмо Президента, постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении закона, стенограмма заседания нижней палаты, заключение комитета Государственной Думы на письмо Президента. Весь этот пакет документов передается Председателем Совета Федерации в комитет (комиссию), который ранее давал по нему заключение, а также членам Совета Федерации.

При повторном рассмотрении закона верхняя палата вправе: поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции без обсуждения; провести обсуждение федерального закона.

Как того требует ч. 3 ст. 107 Конституции России при повторном рассмотрении Советом Федерации закона, он считается одобренным, если решение было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты. В противном случае федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации. В постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 года отмечается важная деталь. Если отклоненный главой государства федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным. Опять - таки, в рамках комментируемой конституционной нормы сохраняет действие четырнадцатидневный срок, о котором речь идёт в ст. 105 Конституции Российской Федерации.

Пятое. Совет Федерации - полноценный участник процедуры принятия федеральных конституционных законов. Прохождение такого закона в недрах парламента ничем особенным от федеральных законов не отличается. Исключение составляет ряд положений.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией России. Это касается предметов ведения Российской Федерации, установленных в ст. 71 Основного закона. Кроме того, ещё в 12 конституционных нормах указаны предметы ведения Российской Федерации, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами.

Вторая особенность касается повышенных норм голосования в пользу законов данной категории. В ч. 2 ст. 108 Конституции определяется, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (не менее 134 голосов).

Третье отличие затрагивает регламенты палат Федерального Собрания. Регламент Государственной Думы специально процедуру принятия федеральных конституционных законов не регулирует. Напротив, Регламент Совета Федерации содержит в данном отношении отдельную главу.

Очень важная специфика законов такого типа кроется в следующем. Рассмотренный и одобренный Думой проект федерального конституционного закона не считается принятым законом, как в случае с обычными федеральными законами.

Процедура принятия федерального конституционного закона Советом Федерации включает ряд действий: поступление из Государственной Думы текста закона и сопроводительных к нему документов (постановление нижней палаты, стенограмма заседания, заключение Правительства при необходимости); регистрацию федерального конституционного закона в Совете Федерации в сроки, установленные регламентными нормами; определение комитета (комиссии), ответственного за рассмотрение закона; подготовка заключения, в котором Совету Федерации рекомендуется одобрить закон или отклонить его; рассмотрение федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации.

Уже отмечалось, что федеральный конституционный закон считается одобренным Советом Федерации, если за это проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Такой закон считается отклоненным верхней палатой, если за его одобрение не проголосовало требуемое число членов палаты.

Как и в случае с федеральными законами, принимаемыми в порядке ч. 3, 4 ст. 105, ст. 106 Конституции, повторного рассмотрения Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом согласно ч. 3 ст. 107 Основного закона, рассмотрение федерального конституционного закона может быть перенесено по мотивам его недостаточной подготовленности. В случае принятия такого решения рассмотрение закона должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации.

Шестое. В силу ст. 136 Конституции поправки к главам 3 - 8 Основного закона принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 01.01.01 года[119] «По делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации» поправки могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» конкретизировал данное указание, подчеркнув, что это должен быть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Его рассмотрение осуществляется Государственной Думой в трёх чтениях. Одобренный Думой проект закона подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трёх четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Если закон отклонён, Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Кроме того, на верхнюю палату возложено ведение учета данных о рассмотрении закона Российской Федерации в субъектах Федерации их законодательными органами государственной власти. Такой учет ведет комитет Совета Федерации по конституционному законодательству. Закон о поправке считается одобренным законодательным органом государственной власти субъекта Федерации, если этот орган одобрил его в целом и направил соответствующее постановление в Совет Федерации (ст. 136 Регламента).

В соответствии с Регламентом Совет Федерации устанавливает результаты рассмотрения закона в регионах путём принятия постановления. В нём отражается общее число законодательных органов субъектов, которые одобрили закон Российской Федерации о поправке, а также результаты рассмотрения - одобрен ли этот закон представительными органами власти не менее чем двух третей субъектов Федерации или нет (ст. 137). Если закон о поправке не получит одобрения законодательных органов субъектов Федерации, процедура рассмотрения этого закона прекращается.

В прежнем Регламенте содержалась статья 1416, нормы которой обязывали Председателя Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия палатой закона о поправке к Конституции опубликовать для всеобщего сведения уведомление. Есть такая норма и в новом Регламенте Совета Федерации. Указанное уведомление должно содержать: сообщение о принятии закона о поправке в соответствии со ст. 136 Конституции; текст закона с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации; информацию об условиях вступления данного закона в силу и о порядке рассмотрения принятого закона законодательными органами регионов.

Ранее, до появления Федерального закона от 4 марта 1998 года, отечественная парламентская практика не знала примеров опубликования принятого закона до его подписания Президентом Российской Федерации. Согласно ст. 139 нового Регламента закон о поправке к Конституции, одобренный законодательными органами государственной власти не менее двух третей субъектов Федерации, в семидневный срок со дня установления результатов его рассмотрения органами власти регионов Председателем Совета Федерации направляется главе государства для подписания и официального опубликования.

Фактически Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий. Зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле «Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет». На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое. Особенностью участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью регламентных норм.

Задаче активизации законотворческого потенциала Совета Федерации могут послужить предложения как общего, так и частного характера: более широкое использование права законодательной инициативы (этому в значительной степени будет способствовать переход верхней палаты на постоянный режим работы); расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; участие Совета Федерации в работе над проектами федеральных законов на этапе их рассмотрения (с этой целью необходимо приблизить структуру верхней палаты к функциональной структуре Государственной Думы); реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России)[120]; увеличение сроков рассмотрения принятого федерального закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным); установление только конституционных, оснований отнесения федеральных законов к числу обязательных (к примеру, п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об обороне» также предусматривает рассмотрение федеральных законов в области обороны Советом Федерации, что сделано помимо ст. 106 Основного закона); увеличение числа системных законодательных актов, связанных друг с другом общей тематикой (примером могут служить обсуждаемые Советом Федерации в конце 2001 года федеральные законы из так называемого «пенсионного пакета»); определение приоритетов законодательной деятельности (для реализации этой задачи возможно создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители палат Федерального Собрания).

Особо отметим инициативу создания Совета законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Перед этой структурой ставится сверхзадача обеспечить в стране единое правовое пространство. В ее рамках Совет законодателей призван: определить основные направления развития федерального и регионального законодательства; содействовать обеспечению взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации с палатами Федерального Собрания; стремиться придавать системный характер законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; организовывать обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов. Совет законодателей объединяет на добровольной основе руководителей законодательных органов власти регионов. Периодичность его заседаний - не реже двух раз в год.

Контрольные полномочия Совета Федерации

Еще совсем недавно высшие законодательные органы страны признавались контрольными органами государственной власти. Выполнение ими контрольных функций считалось в советское время делом настолько естественным, что неизменно подтверждалось конституционными нормами. По Конституции РСФСР 1978 года Верховный Совет был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. В частности, он утверждал отчеты о выполнении государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета; образовывал подотчетные ему органы. Позднее Верховный Совет Российской Федерации признавался постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти. В его ведении находилось регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов и должностных лиц; решение вопроса о доверии Правительству. Контрольными полномочиями Верховного Совета признавались: обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории Российской Федерации, соответствия конституционного законодательства республик Конституции Российской Федерации; отмена указов и распоряжений Президента РФ, распоряжений Правительства, актов представительных и исполнительных органов власти регионов.

На этом фоне отсутствие в Конституции Российской Федерации 1993 года характеристики Федерального Собрания как контрольного органа выглядит очень непривычно. В связи с этим в научной литературе подчеркивается, что более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции, нацеленное на упорядочение взаимоотношений властей, усиление их функций в качестве «противовесов» в системе разделения властей[121].

Отсутствие у Федерального Собрания формального статуса контрольного органа вместе с тем не означает, что он лишен контрольных полномочий вообще. Будучи органом народного и территориального представительства, российский парламент не может не иметь прав в сфере контроля. Контрольная функция парламента России, замечает по этому поводу Ю. А. Тихомиров, не закреплена в той же степени как прежде - в Конституции РСФСР 1978 года. По его мнению, в настоящее время можно вести речь об отдельных элементах контрольной деятельности - парламентских запросах, слушаниях, информациях Правительства[122]. Соглашаясь с точкой зрения проф. Ю. А. Тихомирова, все же заметим, что он акцентирует внимание не на контрольных полномочиях Федерального Собрания, а лишь на формах его контрольной деятельности.

Говоря о контрольной деятельности Федерального Собрания и его палат, следует анализировать три составляющие данной проблемы: особенности правового регулирования парламентского контроля; виды контрольных полномочий; формы контрольной деятельности.

1. Специфика правовой регламентации контрольной деятельности Совета Федерации характеризуется сочетанием конституционных и законодательных установлений.

Конституция фиксирует полномочия Совета Федерации по: вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83); отрешению Президента Российской Федерации от должности (ч. 1 ст. 93, п. «е» ч. 1 ст. 102); образованию Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); утверждению указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения (п. п. «б», «в» ч. 1 ст. 102, ч. 2 ст. 87, 88); утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102); решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации
(п. «г» ч. 1 ст. 102); решению кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением должностных лиц, определенных п. п. «ж», «з», «и» ч. 1
ст. 102.

Даже функцию назначения выборов Президента (п. «д» ч. 1 ст. 102) в определенной мере можно считать контрольной, ибо она тоже служит цели обеспечения баланса интересов президентской и парламентской ветвей власти. Глава государства, в свою очередь, наделен правом назначения выборов депутатов Государственной Думы, руководствуясь при этом той же целью.

Расширение конституционных полномочий Совета Федерации по контролю происходит за счет текущего законодательства. В качестве примера приведем Федеральный закон от 01.01.01 года[123]

«О государственной охране», согласно которому Федеральное Собрание осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов
государственной охраны. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в связи с осуществлением ими депутатской деятельности вправе получать сведения о деятельности таких органов. В другом Федеральном законе от 01.01.01 года[124] «О внешней разведке» сказано, что парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки осуществляется путем проверки Счетной палатой исполнения утвержденных обеими палатами парламента смет расходов на содержание этих органов. Кроме того, взаимоотношения палат Федерального Собрания с органами внешней разведки осуществляются через соответствующие комитеты палат парламента. Члены Совета Федерации и Государственной Думы получают сведения о соответствующих органах через эти структурные звенья.

Контрольная функция реализуется Советом Федерации при назначении на должность и освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Закрепление контрольных полномочий палат парламента в текущем законодательстве воспринимается не как случайный фактор, а как закономерная, настоятельная потребность государственного строительства[125]. С другой стороны, расширение контрольного влияния палат через законодательство есть попытка восполнения существующих конституционных пробелов в этой сфере. Надо акцентировать внимание также на закреплении полномочий контроля за палатами, а не Федеральным Собранием в целом. Это, кстати, можно отнести и к особенностям решения этого вопроса именно в таком ключе в Конституции России. На наш взгляд, это обусловлено достаточно узким объемом общей компетенции Федерального Собрания, растворившейся в компетенции обеих палат.

2. Виды контрольных полномочий Совета Федерации распадаются на несколько направлений: бюджетно-финансовый контроль; контроль за деятельностью исполнительной власти; контроль за сферой государственного управления; контроль, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений; контроль в сфере обороны и безопасности; контроль в области внешней политики.

Возможность Совета Федерации влиять на бюджетно-финансовую политику путем принятия законов о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании предусмотрена Конституцией Российской Федерации (ст. 106). Косвенно контрольные полномочия реализуются Советом Федерации через Счетную палату, образуемую обеими палатами парламента (ч. 5 ст. 101).

Согласно Федеральному закону от 01.01.01 года в ред. от 30 декабря 2001 года «О Счетной палате Российской Федерации»[126] контрольные полномочия осуществляется за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет Совету Федерации и Государственной Думе отчет об этом. Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности; обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального

бюджета; анализ и исследование нарушений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в палаты Федерального Собрания предложений по их устранению.

Контроль за государственными финансами - важный аспект общих контрольных полномочий Совета Федерации как представительного органа.

Контроль за деятельностью исполнительной власти, к которому можно отнести нормы, содержащиеся в пп. «б», «в», «д» п. 1 ст. 102 Конституции.

Контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях Совета Федерации по отрешению Президента от должности ( называет это определенной формой контроля)[127], назначению на должности, которые не относятся к системе исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов); согласованию кандидатур дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Очевидно, что этот вид контроля Совет Федерации осуществляет как непосредственно (например, в случае с назначением Генерального прокурора), так и косвенным образом (когда Совет Федерации выносит рекомендации Президенту о назначении и отзыве дипломатических представителей России).