Аналитический вестник №стр. 4 )

Напротив, согласие Совета Федерации необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство государства использовать вооруженные силы, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение самого государства[85]. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 01.01.01 года Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

Процедура решения данного вопроса берет старт с рассмотрения Советом Федерации обращения главы государства. Оно должно содержать обоснование такого предложения. Предыдущий Регламент Совета Федерации расширял перечень инициаторов этого вопроса за счет Правительства России и самой верхней палаты. Кроме того, устанавливалось, что вопрос об использовании Вооруженных Сил России вносился на рассмотрение только после заключения Президента страны. При этом оставалось неясным, нужно ли было такое заключение, если сам глава государства внес это предложение? Едва ли правильно, когда на собственную инициативу требуется же собственное заключение.

Новый Регламент Совета Федерации упростил процедуру решения данной проблемы, сосредоточив его решение в руках Президента России.

Направленное обращение должно быть рассмотрено в двух комитетах верхней палаты: по обороне и безопасности; по международным делам или в комитете по делам СНГ. В заседаниях указанных комитетов принимают участие представитель Президента в Совете Федерации, представители ряда федеральных органов исполнительной власти.

Обсуждение вопроса ведется на закрытом заседании Совета Федерации, если им не будет принято другое решение.

Решение об использовании армии за пределами Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов и оформляется постановлением палаты. Если же это решение не набрало поддержки необходимого числа членов палаты, Вооруженные Силы применяться не могут, что также должно найти отражение в постановлении Совета Федерации. В течение двух дней оно направляется главе государства.

4. В арсенале представительских полномочий Совета Федерации находится назначение выборов Президента России. Основанием рассмотрения этого вопроса являются истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение им своих полномочий по требованиям, изложенным в ч. 2 ст. 92 Конституции: в случае отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему обязанности; отрешения от должности.

По Федеральному закону от 01.01.01 года «О выборах Президента Российской Федерации»[86] Совет Федерации назначает выборы не позднее чем за четыре месяца до дня выборов на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который глава государства был избран. Исчисление конституционного срока, на который был избран Президент, начинается со дня его избрания. Если же Совет Федерации не выполнит требования закона, Центральная избирательная комиссия проведет выборы в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Президента.

В другом случае Совет Федерации должен назначить досрочные выборы Президента на последнее воскресенье перед истечением трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения им полномочий. Регламент Совета в ст. 165 проводит некоторые различия в сроках назначения досрочных выборов в зависимости от оснований, предусмотренных ст. 92 Основного закона. Так, в случаях отставки или стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья выполнять свои обязанности Совет Федерации назначает досрочные выборы не позднее чем через 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий. Если принято решение об отрешении Президента, то выборы назначаются Советом Федерации досрочно в день принятия указанного решения.

Вне зависимости от оснований верхняя палата принимает постановление о назначении выборов большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

5. На Совет Федерации, обремененный статусом «палаты регионов», Конституцией возложена задача отрешения Президента России от должности. Это полномочие отражает природу Совета Федерации как органа регионального представительства, палаты, объединяющей федеральные и региональные интересы. Возможность появления такого решения допустима только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключениями Верховного Суда и Конституционного Суда. Это положение ч. 1 ст. 93 Конституции воспроизводится также в ч. 2 ст. 167 Регламента Совета.

Рассмотрение обвинения возможно при наличии следующих документов: постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента; заключения Верховного Суда о наличии в его действиях признаков преступления; заключения специальной комиссии Государственной Думы, содержащего оценку обоснованности обвинения; стенограммы заседания нижней палаты, на котором обсуждалась эта тема. Названные документы направляются Председателем Совета Федерации в комитет по конституционному законодательству. Им же созывается заседание палаты для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В течение 72 часов после получения заключения Конституционного Суда вопрос об отрешении Президента от должности включается в повестку дня заседания Совета Федерации.

В работе верхней палаты принимают участие Президент, Председатель Правительства, Председатель Государственной Думы, члены специальной комиссии, образованной нижней палатой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против главы государства. Также участвуют председатели Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.

Порядок выступающих определен в ст. 170 Регламента. Рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения. Затем слово передается Председателю Конституционного Суда для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого выступает Председатель Верховного Суда с заключением о наличии в действиях Президента признаков преступления. Затем заслушивается заключение комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. Завершается обсуждение выступлением Президента или его представителя по их желанию.

Особенностью решения данного вопроса является тайное голосование с использованием бюллетеней. В соответствии с ч. 2 ст. 93 Конституции решение об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. Оно оформляется постановлением палаты. Если же решение не набрало требуемого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что тоже облекается в форму постановления Совета Федерации.

Есть еще одно предписание Конституции, требующее упоминания. Решение Совета Федерации должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой. В ч. 3 ст. 92 Конституции указывается, что если в этот срок решение Совета Федерации не принимается, обвинение против Президента считается отклоненным. Настоящее полномочие остается пока нереализованным, попытки отрешения от должности главы государства, предпринимавшиеся прежде, не находили необходимой поддержки в самой Государственной Думе, а потому остались вне юрисдикции Совета Федерации.

6. Назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. «ж» ч. 1. ст. 102 Конституции. Благодаря этому «в руках» верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда СНГ от 6 июля 1992 года.

Кандидатуры на судейские должности представляются Совету Федерации Президентом. Вопрос о назначении рассматривается в срок не позднее 14 дней с момента получения представления главы государства (для судей Конституционного Суда). Предложенные Президентом кандидатуры предварительно обсуждаются в комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре. В соответствии с ч. 2 ст. 174 Регламента Совета Федерации кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должность судей Конституционного Суда, предварительно обсуждаются еще в одном комитете верхней палаты - по конституционному законодательству, который также готовит заключение по каждой кандидатуре.

Кандидатуры судей Экономического суда СНГ предварительно обсуждаются в комитете по делам Содружества Независимых Государств. Непосредственно на заседании руководитель данного комитета знакомит членов Совета Федерации с заключением по представленным кандидатурам. Затем следует процедура включения каждой кандидатуры в бюллетень для тайного голосования. Оно может быть проведено с использованием электронной системы.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением палаты. Кандидатура, не получившая требуемой поддержки, отклоняется, что также фиксируется постановлением Совета Федерации. При отклонении кандидатуры палата вправе принять постановление с предложением Президенту о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Для их проведения может быть образована группа, состоящая из членов палаты, либо ведение консультаций поручается Председателю Совета Федерации.

Лица, назначенные на должности судей Конституционного Суда, приводятся председателем верхней палаты к присяге.

Закон Российской Федерации от 01.01.01 года в редакции Федерального закона от 01.01.01 года «О статусе судей в Российской Федерации»[87] предусмотрел, что кандидатуры судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Президент представляет с учетом мнения председателей этих судов. В случае нарушения порядка назначения судьи Конституционного Суда на должность его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению самого суда. В аналогичном порядке решается вопрос при совершении судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи. При этом представление суда должно быть принято большинством не менее двух третей от общего числа судей.

7. Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора Российской Федерации, а также его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных судов. Тем не менее, она регулируется отдельной группой регламентных норм (ст. 179-183).

Назначение того или иного лица на соответствующую должность -

это инициатива Президента. Именно он представляет кандидатуру Совету Федерации, который в течение месяца должен рассмотреть данный вопрос. Обязательной является стадия обсуждения предложенной кандидатуры в комитетах по судебно-правовым вопросам и обороне и безопасности. Они готовят заключения, которые оглашаются на заседании палаты их председателями. Учитывая значимость вопроса, его рассмотрение начинается с выступления Президента или полномочного представителя Президента. Особо Регламент оговаривает возможность дискуссии по данной теме, в ходе которой члены Совета Федерации задают вопросы Президенту, кандидату, высказываются за или против предложенной кандидатуры.

Обсуждение завершается процедурой тайного голосования. Назначенным на должность считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность оформляется постановлением. Если представленная кандидатура не набирает установленного числа голосов, она отклоняется, а Президент в течение тридцати дней вносит новую кандидатуру.

Новый Регламент верхней палаты дополнительно ввел норму о приведении к присяге Генерального прокурора. Процедура приведения к присяге осуществляется Председателем Совета Федерации в присутствии членов верхней палаты. Принесение присяги удостоверяется личной подписью Генерального Прокурора под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора решается Советом Федерации на основании предложения Президента России.

Оно подлежит предварительному обсуждению в комитетах Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения по данному вопросу. На заседании палаты вправе присутствовать Генеральный прокурор, ему может быть предоставлено слово. В обсуждении принимают участие руководители комитетов, готовивших предварительные заключения. Члены Совета Федерации вправе задавать вопросы Президенту, либо его полномочному представителю, Генеральному прокурору, высказываются за освобождение или против освобождения Генерального прокурора от должности.

Если предложение главы государства не найдет поддержки большинства голосов членов Совета Федерации, оно отклоняется, что подтверждается постановлением палаты.

Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за это проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Данное решение оформляется постановлением, с момента вынесения которого Генеральный прокурор считается освобожденным.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 01.01.01 года в ред. от 01.01.01 года «О прокуратуре Российской Федерации»[88] к ведению этой палаты относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносятся Генеральным прокурором. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

8. Замыкает группу представительских полномочий Совета Федераций по ст. 102 Конституции Российской Федерации - назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Предложения по кандидатурам на названные должности

формируются комитетами и комиссиями Совета Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой дает заключение по каждой кандидатуре, формирует список кандидатур и представляет его на заседание Совета Федерации. Обсуждение ведется по каждой кандидатуре. В ходе его члены палаты задают вопросы претендентам, высказываются за или против. Тайное голосование проводится по всем кандидатурам.

Кандидат считается назначенным, если в его поддержку высказалось большинство от общего числа членов Совета Федерации. Не набравшие требуемого количества голосов кандидатуры отклоняются.

Регламент Совета Федерации регулирует также вопросы о лишении неприкосновенности заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты. Это компетенция верхней палаты парламента. Процедура включает представление Генерального прокурора, рассмотрение его в комиссии по взаимодействию со Счетной палатой, комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, подготовку ими заключений и проекта постановления палаты. В проекте постановления формулируется одно из следующих предложений: согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности; отказать в согласии на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности. Проект постановления рассматривается на заседании Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов палаты.

Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом от 01.01.01 года «О Счетной палате Российской Федерации»[89] по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой. Члены Счетной палаты,

об освобождении которых идет речь, приглашаются на заседание Совета Федерации и по своей просьбе получают слово. Вакантные должности замещаются в течение двух месяцев.

Из названных в ст. 102 полномочий Совета Федерации большая часть пока не находила применения. Напротив, кадровые вопросы решаются верхней палатой весьма активно, а порой даже с оттенком сенсационности.

За рамками Конституции находится еще одна проблема, решаемая с участием Совета Федерации. Речь идет о назначении на должность и об освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 01.01.01 года в редакции Федерального закона от 01.01.01 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[90] Совет Федерации назначает на должность пять членов ЦИК России. Кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые направляют в Совет Федерации свои решения.

Комитет по делам Федерации и региональной политике формирует списки кандидатов по группам субъектов Российской Федерации. Руководитель этого структурного подразделения доводит до сведения палаты заключения комитета по кандидатам. По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур.

Голосование проводится в один этап, если в каждой из групп субъектов РФ предложено не более одной кандидатуры. Если хотя бы в одной из групп субъектов Федерации предложено более одной кандидатуры для назначения на должность членов ЦИК, голосование

проводится в два этапа.

Цель первого этапа голосования - установить очередность включения кандидатур из списков по группам субъектов РФ в бюллетень для тайного голосования. По его результатам на первом этапе кандидатуры в списках располагаются в порядке убывания числа голосов, поданных за каждую из кандидатур. Голосование на втором этапе проводится в один или несколько туров и считается законченным, если: назначены все пять кандидатов; проведено голосование по всем предложенным кандидатурам. Голосование по каждой кандидатуре, включенной в бюллетень для тайного голосования, проводится отдельно.

Назначенным на должность члена Центральной избирательной комиссии считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением палаты.

Член ЦИК считается освобожденным от должности, если за это проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.

Представительская природа Совета Федерации обуславливает решение им еще целого ряда вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества, участия в проведении консультаций, связанных с назначением и отзывом дипломатических представителей Российской Федерации. Как орган территориального представительства интересов субъектов Федерации верхняя палата парламента рассматривает проекты договоров между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Это же обстоятельство определяет участие Совета Федерации в подготовке, рассмотрении и принятии обращений в Конституционный Суд Российской Федерации.

Обязательность рассмотрения Советом Федерации принятых нижней палатой Федерального Собрания федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров России предусмотрена в п. «г» ст. 106 Конституции. В соответствии со ст. 201 Регламента Совет Федерации рассматривает подготовленные комитетом по делам СНГ и другими комитетами верхней палаты предложения по законодательным актам, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического Сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ. По результатам рассмотрения указанных предложений Совет Федерации вправе поручить соответствующему структурному подразделению подготовить законопроект в порядке реализации права законодательной инициативы.

В соответствии с п. «м» ст. 83 Основного закона назначение и отзыв дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом после консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания. В Совете Федерации это комитеты по международным делам и по делам СНГ (ст. 207 Регламента). Они дают заключения по результатам рассмотрения представлений о назначении или об отзыве дипломатических представителей. Заключения направляются главе государства и в Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 01.01.01 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[91] рассмотрению в Совете Федерации подлежат представленные Президентом проекты договоров между федеральными и региональными

органами государственной власти о разграничении предметов ведения и полномочий. Глава 30 Регламента Совета Федерации определяет процедуру решения этого вопроса. Первоначально комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политики готовится заключение. Затем оно обсуждается на заседании палаты, по итогам которого Совет Федерации выносит следующее решение: рекомендовать главе государства подписать договор либо использовать согласительные процедуры для доработки проекта договора с учетом замечаний и предложений верхней палаты.

Указанные полномочия составляют содержание представительской функции Совета Федерации. Совокупность таких полномочий позволяет верхней палате выполнять ее общий представительский статус. Вместе с тем, роль Совета Федерации может быть еще более усилена в сферах:

¨  регулирования федеративных отношений за счет права Совета Федерации на одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров, которое должно быть обязательным для Президента России, а не учитываться им, как это установлено сейчас Федеральным законом
«О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[92]; обязательного участия верхней палаты парламента в рассмотрении предложений и замечаний региональных органов власти, касающихся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также в работе согласительной комиссии, образованной с участием депутатов Государственной Думы и представителей регионов по поводу расхождений относительно данного

законопроекта; организации предварительной экспертизы и аккумулирования Советом Федерации предложений и сопроводительных материалов субъектов Федерации, на территории которых образуется новый субъект, с последующей передачей их Президенту России (с этой целью возможны изменения в Федеральный конституционный закон
«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»); введения положения об обязательном информировании Президентом Совета Федерации в связи с отменой режимов военного и чрезвычайного положения. Обоснованность данного предложения связана с тем, что введение обоих режимов осуществляется главой государства с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Кроме того, верхняя палата утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений. Очевидно, что Совет Федерации должен дать оценку
обстоятельствам, влекущим отмену этих режимов;

¨  в сфере взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации возможно предоставление верхней палате парламента права выносить предупреждения законодательным органам власти регионов за уклонение от принятия мер о приведении в соответствие законодательных актов субъектов Конституции и федеральному законодательству. В настоящее время таким правом располагает Президент, хотя Совет Федерации и законодательный орган власти региона находятся в одной системе представительной власти; необходимо участие Совета Федерации в рассмотрении проекта федерального закона, внесенного Президентом России о роспуске регионального законодательного органа, на совместных началах с Государственной Думой; возможно наделение Совета Федерации правом обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении в соответствии с Конституцией страны регионального законодательства (в этом плане возможны поправки в Федеральный закон от 6 октября 1999 года в редакции от 8 февраля 2001 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[93]).

Думается, что эти предложения отвечают возросшей роли Совета Федерации как органа территориального представительства субъектов Российской Федерации.

Осуществление Советом Федерации

законодательных полномочий

Характеризуя соотношение представительской функции Федерального Собрания с другими направлениями его деятельности, А. Н. Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.

Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению к законотворчеству. Это обусловлено тем, что представительская роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента. Совсем не случайным видит А. Н. Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст. 94). Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Основного закона)[94].

Во-вторых, без учета представительской функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание «социального пара» в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.

В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства[95]. Итак, представительство - это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество.

По нашему мнению, такое соотношение представительских начал и иных направлений работы парламента полностью соответствует предназначению и природе Совета Федерации.

Законодательная деятельность - процесс, сориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном процессе, глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход.

На начальном этапе российского парламентаризма это выражалось в истолкованной Конституционным Судом возможности Президента издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, требующие законодательного решения. Вместе с тем подмечено, что у главы государства достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя[96]. «Подобная организация, - считает профессор В. Б. Исаков, - создает внутри самой законодательной власти систему «сдержек и противовесов», исключает её монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений»[97].

В монографической и учебной литературе по теории парламентаризма встречается большое количество терминов, описывающих законодательную функцию парламентов: «законодательная компетенция», «законодательные полномочия», «законодательная власть», «законодательный процесс», «законотворчество» и другие. Более того, этой терминологией насыщены постановления Конституционного Суда Российской Федерации, связанные с толкованием отдельных конституционных норм.

Юридическая наука полна разночтений относительно содержания многих из приведенных понятий. Скажем, законодательная компетенция рассматривается как совокупность полномочий по принятию законов. Правда, внимание обращается на то, что компетенция подобного рода принятием законов и ограничивается, за ее рамками остается издание законов - прерогатива внепарламентских органов[98]. Другим авторам законодательная власть представляется как система полномочий, именно, по изданию законов[99]. В пользу такого же подхода выступили авторы книги «Парламентское право России». По их мнению, законодательный процесс есть строго регламентированная процедура приятия закона. Она включает в себя ряд парламентских процедур, начиная от внесения законопроекта, и кончая опубликованием принятого закона и его вступления в силу[100]. Следовательно, подписание и обнародование закона - часть общей процедуры принятия закона. По мнению Е. М. Савельевой, законодательная деятельность понимается как совокупность последовательных действий определенных органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов[101]. В таком же ключе трактуется данный вопрос в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации. Согласно правовой позиции суда законодательный процесс есть установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В контексте этого передача принятого федерального закона главе государства для подписания и обнародования означает начало следующего этапа законодательного процесса[102]. Таким образом, законодательная компетенция объединяет полномочия по принятию и изданию законов в единое целое.

Законодательный процесс включает в себя несколько стадий. В. М. Платонов называет следующие: прогнозирование и планирование; изучение, анализ общественных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, правомочных принимать

правовые акты; принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедур[103]. Типологию этапов законодательного процесса, основанную на конституционных положениях, предлагает А. Н. Кокотов: законодательная инициатива; принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе «квазирассмотрение» в пассивной форме); направление принятого и одобренного закона Президенту; рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); обнародование (опубликование) закона; вступление закона в силу[104].

Принцип совместного осуществления обеими палатами законодательной функции распространен в парламентской среде, имеющей двухпалатное устройство. Федеральное Собрание в этом смысле лишь один из многих парламентов, следующих данному принципу[105].

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место. Верхняя палата парламента выступает субъектом права законодательной инициативы в порядке ст. 104, 134 Основного закона. Совет Федерации рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон с целью принятия решения о его одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Верхняя палата Федерального Собрания участвует в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами парламента в связи с отклонением ею принятого Государственной Думой федерального закона (ч. 4 ст. 105 Конституции). Совет Федерации также: в обязательном порядке рассматривает федеральные законы в порядке ст. 106 Конституции; участвует в процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного главой государства и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции согласно ч. 3 ст. 107 Основного закона; участвует в принятии федеральных конституционных законов (ч. 2. ст. 108); является участником рассмотрения и принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции России (ст. 108, 136).

Раскроем подробнее полномочия Совета Федерации, осуществляемые им на разных стадиях законодательного процесса.

Первое. Принимая во внимание, что законопроекты вносятся в Государственную Думу, а Совет Федерации или же его члены являются только субъектами законодательной инициативы, глава Регламента «Осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы» структурно расположена в самом конце раздела «Участие Совета Федерации в законодательной деятельности».

В соответствии со ст. 140 нового Регламента право законодательной инициативы реализуется в форме внесения в Государственную Думу: проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо законопроектов о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР и законодательных актов Российской Федерации; поправок к законопроектам.

В прежнем Регламенте этот перечень был существенно уже и заметно расходился с формами реализации права законодательной инициативы Государственной Думой, которые были представлены более полно. К примеру, регламентные нормы не закрепляли инициативу Совета Федерации относительно проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции. И это несмотря на то, что ст. 134 Основного закона устанавливает право Совета Федерации вносить предложения подобного рода (поправки касаются только глав 3-8 Конституции). Более детально этот вопрос регулируется Федеральным законом от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[106].

На этом фоне невключение проекта такого закона в качестве самостоятельной формы реализации права законодательной инициативы выглядело довольно странным. Любопытно также другое. Порядок рассмотрения поправок к Конституции регулировался отдельной главой Регламента Совета Федерации, но лишь в одном контексте: одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. То есть верхняя палата в принципе не рассматривалась ее же Регламентом как субъект законодательной инициативы по названным законопроектам.