Сегодня применяется 3 схемы: собственные (непересекающиеся) обязательства, рамочное регулирование и делегирование. Во всех случаях – в двух средних столбцах одинаковые обозначения (тот, кто регламентирует обязательство, тот его финансово обеспечивает). В остальных случаях происходит либо регламентация расходов территориальных бюджетов с субвенцией, либо дерегулирование расходов (в т. ч. по заработной плате, социальным льготам). Поясним эту схему.
Из таблицы хорошо видно, что собственные полномочия являются собственными как в части установления, так и в части исполнения финансового обеспечения. Иначе говоря, если законодатель принимает решение о предоставлении каких-то государственных обязательств тем или иным гражданам, он должен предусмотреть объем этих государственных обязательств, заложить их исполнение в бюджет и исполнить. То же самое можно говорить и о региональных обязательствах, и об обязательствах местного самоуправления.
Что такое рамочное федеральное регулирование? Это значит, что в решении этих предметов участвует как федеральный центр, так и субъекты Федерации, т. е. они являются совместной компетенцией, и в этом смысле федеральный центр принимает законы, которые определяют лишь некие рамки исполнения этих обязательств.
Следующий вид полномочий, который появился после приятия этих законов, – это делегируемые полномочия (делегируемые Федерацией и делегируемые субъектами РФ). В этом случае кем бы решение ни принималось, оно передается с финансовыми ресурсами. Если решение по введению этих полномочий принимает Российская Федерация, то она их финансово обеспечивает, передавая функции исполнения на региональный уровень.
Реформа федеративных отношений.
Итоги 1-ого этапа
¨ Систематизация полномочий (по уровням власти, максимально приблизить к потребителю, по объему полномочий) ¨ Реструктуризация полномочий органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ ¨ Рамочная свобода субъектов регулирования ¨ Ответственность |
Рис. 9
Итак, подведем итоги первого этапа реформы. Одним из наиболее значимых результатов стало приведение в систему всего объема полномочий государства: по уровням власти и по отношению к потребителю.
Давайте ответим на вопрос, какой уровень власти должен исполнять какие обязательства? Почему должна быть определенная логика в отношении того, какие функции выполняет федеральный центр, какие функции берет на себя субъект Федерации, а какие берут на себя органы местного самоуправления? Как можно разделить все государственные обязательства по группам или по видам?
Первый признак, являющийся основополагающим, – отношение к потребителю. Скажите, федеральный центр может взять на себя такое обязательство, как расчистка дорог или уборка тротуаров? Теоретически может, предусмотрев на это средства в федеральном бюджете. Но эффективна ли будет такая система? А почему неэффективна? Контролировать сложно – раз. Еще почему? Как они будут определять, с какой периодичностью нужно убирать снег, если речь идет о Мурманске? Или в Краснодарском крае, где снег вообще не нужно убирать?
Итак, все обязательства можно разделить по степени близости к потребителям. Можно, конечно, на федеральном уровне принимать решение о введении бесплатного проезда, но мы понимаем, что реализовать это государственное полномочие будет чрезвычайно трудно, потому что федеральный центр сам эти услуги не оказывает. А какие полномочия логичнее было бы отдать Федерации? Обеспечение безопасности – почему? А можно обеспечение безопасности разделить между потребителями? Например, чтобы вы получали услугу по обеспечению безопасности больше, чем ваш коллега. Нет! То есть, существуют определенные государственные полномочия, которые разделить на потребителей невозможно. Бесплатный проезд еще как-то можно разделить между потребителями (например, ввести для всех с голубыми глазами). В отношении обеспечения безопасности сделать это в принципе невозможно. Таким образом, есть коллективные блага или коллективные услуги, где потребителем выступает все общество. К этим благам можно отнести достаточно большую группу, в том числе оборону и безопасность.
При перераспределении полномочий за главный принцип разделения был принят как раз этот – те блага, которые неделимы, они все были подняты на уровень федерального центра. Те блага, которые можно было разделить между потребителями, были закреплены за регионами и муниципалитетами. Чем ближе то или иное государственное полномочие к потребителю, тем более нижним уровнем власти оно должно выполняться, – это принцип, который присутствует в законодательстве всех стран.
Второй результат этого этапа – определение структуры и объема полномочий каждого уровня, что тоже нашло свое отражение в законодательстве. Каждому уровню была предоставлена определенная свобода в принятии решений. Приведу пример. На сегодняшний день в систему обязательств каждого субъекта Федерации входит предоставление определенных льгот ветеранам труда и труженикам тыла. Это обязан делать каждый субъект Федерации. Может он этого не делать? Не может, поэтому мы говорим о том, что это свобода рамочная: Федерация уже определила некие принципы, как субъект Федерации должен это полномочие выполнить.
Наконец, установление ответственности за невыполнение.
Нельзя сказать, что все проблемы на этом этапе удалось решить. Остались и определенные нерешенные проблемы. Какие?
Первая проблема – выхолащивание предметов совместного ведения (по ресурсному блоку, экологии и силовому блоку). При более четком распределении полномочий по уровням власти стал неясен предмет совместного ведения. Типичный пример – установление принципов недропользования. По Конституции это предмет совместного ведения иначе говоря, обязательства государства, которые должны выполняться как федеральным центром, так и субъектами Федерации. Но как только мы говорим, что это обязательство выполняется двумя уровнями, мы сразу ответственность размываем. Кто за что отвечает? Субъект что-то не сделал, Федерация сделала: обязательство выполнено? Получается, что нет. Распределение полномочий шло в рамках той логики, чтобы максимально разграничить полномочия между уровнями, чтобы не было таких обязательств, за реализацию которых не отвечает никто. Думаю, только после того, как реформа будет реализована и пройдет какое-то время, мы сможем вернуться к этому вопросу.
Вторая проблема заключается в том, что не все полномочия оказались распределены эффективно (милиция – возможно, предмет совместного ведения, как бороться с преступностью, экология – предмет совместного ведения, как создать благоприятную экологическую ситуацию).
Третья проблема состоит в том, что субъекты РФ потеряли сложившиеся рычаги управления рисками (социальными, техногенными и др.), т. к. полномочия воздействия на источники рисков оказались закреплены за федеральным центром.
В целом, задачи, поставленные на данном этапе, можно считать достигнутыми. Однако разграничение полномочий по регулированию само по себе не дает ощутимого эффекта. Необходимо сделать следующий шаг. Действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с закрепленной системой полномочий по регулированию.
На каждом уровне предполагалось ввести реестр расходных обязательств (системный перечень норм, договоров, возлагающих и описывающих расходные обязательства). Поэтому второй этап реформы – описание полномочий по расходным обязательствам и формам предоставления общественных услуг.
Реформа федеративных отношений.
2-й этап – определение расходных обязательств по исполнению
2004 г. ФЗ № 000 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» |
Рис. 10.
Давайте вспомним, где описаны полномочия? В отраслевых законах. Например, такое полномочие, как «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего общего образования» подробно описывается в федеральном законе «Об образовании». Таким образом, для того чтобы описать полномочия по расходным обязательствам, необходимо провести инвентаризацию всех отраслевых законов и внести в них соответствующие изменения.
В 2004 года начался второй этап реформы. При подготовке Федерального закона было проанализировано 213 законодательных актов федерального уровня, в 153 закона были внесены изменения, 41 закон отменен. Почему было необходимо отменять законы? Одной из главных задач стало решение «проблемы нефинансируемых мандатов». Их необходимо было либо профинансировать, либо отменить. В результате всех обсуждений 41 федеральный закон был отменен. Это огромная работа, связанная с инвентаризацией всего законодательства Российской Федерации. Обсуждение этого закона проходило больше года на федеральном уровне для того, чтобы определить, какой уровень за что отвечает и как это должно быть конкретизировано в отраслевом законодательстве.
Рис. 11
Вот некоторые примеры законодательных изменений. Например, закон о ветеранах. До внесения в него изменений, до принятия 122-ФЗ основные обязательства по части ветеранов лежали на бюджетах субъектов Федерации. При этом все их права были закреплены федеральным законом.
В этой ситуации все обязательства по обеспечению ветеранов (кроме ветеранов труда) были закреплены за федеральным центром. Одновременно то же самое было сделано в отношении инвалидов. А предоставление пособий гражданам, имеющим детей, было передано на региональный уровень. Почему произошло такое перемещение полномочий? Почему полномочия по инвалидам необходимо было передать на федеральный уровень, а выплату пособий гражданам, имеющим детей, – на региональный?
Рис. 12.
Все-таки, когда речь идет о предоставлении медицинской помощи, а тем более людям с ограниченными возможностями, должны быть введены федеральные стандарты. Иначе говоря, Федерация должна оказать одинаковую помощь всем гражданам, которые претендуют на медицинское обслуживание.
Пособия гражданам, имеющим детей, это тоже социальные обязательства, но субъекты Федерации различаются по стоимости жизни: в северных регионах стоимость жизни одна, в южных – совсем другая, поэтому на федеральном уровне невозможно определить какие-то единые стандарты. И в этом случае это право было делегировано субъектам, и теперь в разных регионах выплачиваются разные пособия.
Тут хорошим примером может быть организация воинского учета и призыва. Вы видите, здесь тоже произошло существенное перемещение расходных обязательств, которые забрали с субъекта Федерации и местного уровня и подняли наверх, потому что организация воинского учета и призыва непосредственно связана с обеспечением безопасности государства, с обороноспособностью страны. Конечно, она не может финансироваться из региональных бюджетов, где бы устанавливались разные стандарты.
Льготы ветеранам труда, труженикам тыла были делегированы на субъектный уровень, потому что здесь большее значение имеет дифференциация в части предоставления льгот между субъектами. Сегодня субъекты имеют право устанавливать разные уровни бюджетной обеспеченности.
Хорошо или плохо, что у нас нет единообразия в обеспечении льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан? Есть определенные плюсы и минусы этого решения. Плюсы какие? Когда мы передаем полномочия на уровень субъекта, средства начинают расходоваться более эффективно. В этом случае можно реализовать адресную составляющую, которую трудно учитывать на федеральном уровне. Когда эти функции выполняет федеральный центр, он выполняют их, как правило, достаточно формально, поэтому использование бюджетных средств становится менее эффективным.
С другой стороны, происходит определенная дифференциация в подходах. Если какой-то субъект Федерации имеет недостаточно средств на выплаты гражданам, то это дает возможность каждому человеку выбрать тот район, где ему комфортно жить. Это ведет к конкуренции субъектов Федерации. В целом, конкуренция повышает эффективность экономики и государства в целом.
Давайте попробуем подвести итоги этого этапа.
Реформа федеративных отношений 2-й этап – разграничение полномочий по исполнению • Реструктуризация расходных обязательств, описание • Уточнение объема расходных обязательств • Выбор формы предоставления общественных услуг • Отмена «нефинансируемых мандатов» (41 ФЗ) Нерешенные проблемы: – ограничение «рамочной свободы» регионов; – раскручивание «спирали» расходов бюджетной системы; – отказ от «принципа адресности» в социальной политике |
Рис. 13
В ходе второго этапа были проведены инвентаризация и реструктуризация расходных обязательств. Они были описаны в отраслевых законах. Описав расходное обязательство в соответствующем отраслевом законе, можно было уже спрогнозировать, финансово просчитать и заложить деньги на его реализацию в бюджет.
Следующий шаг – уточнение объема расходных обязательств. Впервые удалось не только уточнить объем расходных обязательств в отношении «льготника», но и определить численность контингента, в отношении которого действовало это расходное обязательство. До реформы никто не задавался вопросом, сколько у нас ветеранов в стране, – зачем их нужно было считать, если эти льготы все равно не финансировались?
Еще один из итогов второго этапа – выбор формы предоставления общественных услуг. Вы знаете, что 122-ФЗ чаще связывают с монетизацией льгот, чем с разграничением полномочий. Однако это недостаточно верно, потому что монетизация касалась только нескольких законов. То, что мы сегодня называем монетизацией, не что иное, как расчет денежной составляющей того пакета государственных обязательств, которые государство продекларировало по отношению к нему. Может сегодня человек выбрать, будет он получать государственные обязательства в виде денег или прямой услуги. Можно спорить, насколько он и верно рассчитаны и насколько методика расчета пакета предоставления услуг является корректной, но возможность выбора действительно существует.
Какие проблемы оказались не решены в ходе второго этапа? В качестве одной из проблем следует отметить ограничение рамочной свободы регионов. Что это означает? В 122-м законе есть статья, которая определяет, что положение гражданина в результате реформы не должно быть ухудшено. Это означает, что если раньше он имел право на получение той или иной льготы, даже которая не финансировалась, он может оспорить ухудшение своего положения в суде. И это приводило к ситуации, когда многие регионы оказались заложниками ранее принятых решений. Были те или иные льготы, которые необходимо было отменять согласно экономической логике.
Например, в ряде регионов действовали законы, предоставляющие всем пенсионерам с большим трудовым стажем те же льготы, что и ветеранам труда. Очевидно, что это решение не выступало инструментом социальной политики, потому что оно никак не учитывало ситуацию, связанную с уровнем доходов этого гражданина, не основывалось на принципе адресности. Это решение носило зачастую популистский характер. При предоставлении льгот не принималось во внимание, нуждается ли этот гражданин в бесплатном предоставлении услуг. Может быть, кто-то из пенсионеров мог ездить в пассажирском общественном транспорте и платить за свой проезд сам, потому что доходы позволяли ему это делать.
Социальная политика должна в первую очередь основываться на адресности. Необходимо определить, насколько нуждается этот человек в бесплатности предоставления ему данной услуги.
Приняв решение на федеральном уровне о том, что положение каждого гражданина не может быть ухудшено, к сожалению, адресность мы реализовать не смогли. Мы так и не перешли в нашей социальной политике к принципу адресности. Думаю, что долгое время еще не сможем этого сделать только потому, что у нас есть такие определенные ограничения, которые мешают нам в принятии необходимых решений.
Еще в качестве нерешенных проблем можно было привести пример раскручивания спирали расходов бюджетной системы. Что это значит? Если полномочия в какой-то части не финансировались, а потом было принято решение финансировать их в полном объеме, то, очевидно, что расходы бюджета на реализацию этих функций сильно увеличились. С одной стороны, это спровоцировало значительные инфляционные процессы. С другой стороны, приняли на себя существенные «длинные» расходные обязательства.
Третий этап реформы федеративных отношений – разграничение доходных источников, необходимых для реализации полномочий.
Реформа федеративных отношений
3-й этап – разграничение доходных источников,
необходимых для реализации полномочий
2004 г. ФЗ № 000 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»
ФЗ № 95 «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»
Рис. 14.
После того как мы определили, за что отвечает тот или иной уровень государственной власти, за какие государственные обязательства, описали эти обязательства в отраслевых законах, необходимо было закрепить финансовые ресурсы на выполнение этих обязательств.
Можно было и разделить деньги. Делили деньги мы двумя законами. Первый закон внес изменения в Бюджетный кодекс, другой – в Налоговый кодекс. Почему в Бюджетный и Налоговый? Потому что государственные обязательства у нас финансируются только за счет бюджетных средств, а порядок формирования бюджетных средств у нас определяется Налоговым и Бюджетным кодексами соответственно.
Структура налоговой системы
Федеральные налоги НДС Налог на прибыль Налог на доходы Акцизы ЕСН Госпошлина Региональные налоги Налог на имущество организаций Налог на игорный бизнес Транспортный налог (Налог на прибыль в части регулирования ставки 4%) | Налог на добычу полезных Местные налоги Поселения: Налог на имущество Муниципальные районы: ЕНВД |
Поправки в Налоговый кодекс были призваны разграничить налоги между уровнями бюджетной системы. Давайте к уровням бюджетной системы вернемся. Сколько у нас уровней бюджетной системы? Три: первый уровень – федеральный бюджет, второй – бюджеты субъектов или субфедеральный, третий уровень. Местные бюджеты; местные бюджеты тоже подразделяются на бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений. Вот так налоги оказались закреплены по уровням власти. К федеральному бюджету были отнесены такие налоги, как НДС, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизы, единый социальный налог, госпошлина, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира, за пользование объектами водных биологических ресурсов – внушительный список, да? Когда мы говорим о том, что налоги закреплены за федеральным бюджетом, если мы ведем речь о Налоговом кодексе, означает ли это, что все эти налоги поступают в федеральный бюджет? Нет, и с этим надо разобраться. Есть такие понятия, как налоговые полномочия, давайте о них буквально два слова скажем.
Когда Налоговый кодекс делит все налоги на федеральные, субъектные и местные налоги, он разделяет их только в части налоговых полномочий, он не говорит о том, что эти налоги поступают в бюджет того или иного уровня. Что значит «налоговые полномочия»? В отношении каждого налога существует несколько определенных правил; прежде всего эти правила относятся к введению того или иного налога на территории. Следующее право – установление ставки налога, определение налогоплательщиков, налоговой базы, определение тех, кто имеет право пользоваться льготами по этому налогу; все это образует систему налоговых полномочий. Итак, налоговые полномочия – это полномочия по установлению или введению налога, определению налоговой базы, налогоплательщиков, налоговой ставки, предоставление льгот и т. д. Закрепив все эти налоги за федеральным центром, мы предоставили ему только налоговые полномочия, предоставили право определить плательщиков того или иного налога, какая должна быть налоговая база по тому или иному налогу, как он должен платиться, какие должны быть по нему льготы и т. д. На региональном уровне основных налогов оказалось три: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. Почему тут написано – налог на прибыль в части регулирования 4%? Думаю, это вы как раз знаете, потому что по такому федеральному налогу, как налог на прибыль, Налоговый кодекс дал право субъектам Федерации устанавливать для отдельных налогоплательщиков пониженную ставку, т. е. на 4% понижать базовую ставку по налогу на прибыль. Например, вместо 24% устанавливать 20, и Пермская область такое право реализовала, начиная с 01.01.2006, эту льготу предоставив для всех, а раньше она применялась избирательно.
Какие налоги стали местными? Налог на имущество физических лиц, земельный налог – они закреплены на уровне поселений, и единый налог на вмененный доход оказался единственным, закрепленным за муниципальными районами. В чем логика такого закрепления налогов? Почему нельзя, например, налог на прибыль или подоходный налог закрепить за регионами или налог на добычу полезных ископаемых – в чем логика распределения таких налоговый полномочий? Логично было бы сделать различной ставку налога на добычу полезных ископаемых; например, в Пермской области большая часть скважин являются малодебетными, а это значит, что затраты на добычу нефти более высокие, чем в тех субъектах, где месторождения используются, где добыча нефти стоит гораздо дешевле. Почему бы регионам не отдать установление ставки по НДПИ – нет, эти полномочия ушли на федеральный уровень. В данном случае ведь мы не говорим, какую часть бюджета они образуют… А представьте себе большую вертикально интегрированную компанию нефтяную, раз уж мы об НДПИ заговорили, например, ЛУКОЙЛ, которая осуществляет добычу в 5-6 регионах. А удобно ей платить налоги очень разные в районах? Нет. А представим себе, что это не добыча нефти, которая сконцентрирована в нескольких регионах, а скажем, обычная экономическая деятельность, связанная со строительством, с торговлей, как торговая сеть «Эльдорадо» – по всей Федерации у нее есть свои магазины. Представьте, что во всех субъектах Федерации были бы разные правила налогообложения в отношении налога на прибыль – можно было бы вообще как-то осуществлять экономическую деятельность в этих условиях? Достаточно трудно, поэтому основной задачей здесь была унификация налоговой системы или создание одинаковых правил налогообложения по всем налогам. Поэтому большая часть налогов, которые платятся основными налогоплательщиками, и была поднята на федеральный уровень с тем, чтобы можно было создать единые правила уплаты налогов.
Хорошо это или плохо? Для налогоплательщиков – хорошо, а для субъектов Федерации? … Более того, те деньги, которые мы имеем на руках, их количество зависит от тех правил, которые устанавливаются на другом уровне власти. Еще пример: уплата налога на доходы физических лиц. Он платится налоговым агентом, или тем предприятием, той организацией, где человек работает. Ни один человек, если только он не занимается предпринимательской деятельностью, не подает налоговую декларацию. В этом смысле организация контролирует только те доходы, которые она выплачивает гражданину, и если у него есть другие виды доходов, например, сдаваемая в аренду квартира, эти доходы никто никак не декларирует. И с этих доходов либо сам человек изъявляет желание заплатить налоги, либо он может не заплатить их совсем. К сожалению, у нас такая ситуация происходит достаточно часто. Федерации контролировать этот процесс сложно и неэффективно, потому что затраты на администрирование будут гораздо выше того экономического эффекта, который Федерация получит. В результате складывается ситуация, когда по налогу на доходы физических лиц очень большой объем налоговой базы просто выводится из налогообложения. И если какой-то регион, например Пермская область, захочет увеличить доходы по данному виду налога, который поступает в бюджет субъекта, она ничего не сможет сделать, потому что все решения, все налоговые полномочия закреплены за федеральным уровнем власти.
Теперь мы перешли к поправкам в Бюджетный кодекс. Бюджетный кодекс как раз определяет, какие налоги куда зачисляются, в каком объеме – это главное отличие Налогового кодекса от Бюджетного. Если Налоговый кодекс устанавливает только налоговые полномочия, если мы говорим о федеративных отношениях, а не отношениях государства и налогоплательщика, то Бюджетный кодекс определяет, в каком объеме какие доходы зачисляются в какой бюджет. Принципы разграничения доходных источников: прежде чем говорить о них, посмотрим, какие бывают доходы в бюджетной системе. Виды государственных доходов: налоговые и неналоговые. Если мы возьмем доходы бюджетов субъектов Федерации, мало того что они будут налоговые и неналоговые – они еще будут собственные и несобственные. Чем отличается бюджет Пермской области от бюджета Коми-Пермяцкого округа? У нас собственных доходов или доходов, которые собираются на территории региона, гораздо больше, чем в бюджете Коми-Пермяцкого автономного округа. Тогда возникает вопрос: за счет каких доходов формируется бюджет Коми-Пермяцкого округа? За счет федеральной финансовой помощи, получаемой (передающейся) из бюджета вышестоящего уровня. Виды этой помощи: дотации, субсидии, субвенции, все они называются межбюджетными трансфертами. Напомню, чем они отличаются. Есть несколько признаков, первый – целевые или нецелевые. Целевые – это те, которые передаются из вышестоящего бюджета на выполнение каких-то определенных целей. Если мы делим по этому признаку, то нецелевые – только дотации. В Бюджетном кодексе все эти правила прописаны, и если вы захотите поглубже разобраться с тем, что является дотациями, субсидиями или субвенциями, можно взять Бюджетный кодекс и посмотреть, что к чему относится.
Субсидии и субвенции – целевые, в чем между ними разница? Есть понятие бюджетного кредита, он возвратен, субсидии и субвенции не требуют возврата. Субсидии требуют софинансирования: мало того, что это целевые деньги, это те деньги, под которые надо выделить еще какой-то свой объем ресурсов, которые нужно профинансировать из своего бюджета. В этом смысле субвенция софинансирования не требует, это те средства, которые передаются из вышестоящего бюджета на исполнение делегируемых полномочий; и в этом смысле они отличаются от всех предыдущих. Например, есть такой вид полномочий, которые Федерация после принятия 122-ФЗ делегирует субъектам Федераций, например, предоставление права льготной оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства. Ветераны войны и инвалиды, которые сегодня имеют право на льготную оплату услуг ЖКХ, финансируются за счет федерального бюджета. Для того чтобы не было ситуации, когда федеральный бюджет несет расходы по реализации этого полномочия, а исполнять его должны регионы, в федеральном бюджете предусмотрены субвенции, а федеральный центр делегирует эти полномочия вниз, передает функции по исполнению вместе с деньгами.
Вернемся к принципам разграничения доходных источников. В Бюджетном кодексе было закреплено положение, согласно которому собственные доходы субъекта – это все доходы, которые получает регион, кроме субвенций. Почему субвенции нельзя считать собственными доходами? Потому что это расходные обязательства Федерации, и они посчитаны, исходя из обязательств Федерации. Второе правило, закрепленное в Бюджетном кодексе, – налоги стали из регулирующих закрепленными. Мы говорили о том, что ежегодно в законе о бюджете принимались нормативы, которые определяли, сколько доходов поступит в бюджет того или иного уровня. Приведу вам интересный пример с бюджетом Пермской области, чтобы было понятно, каким образом могли меняться доходы. В 1999 году 60% всех налогов, которые собирались на территории региона, поступали в бюджет Пермской области, а в 2002 году – 39% всех налогов; вот что такое регулирующие доходы. Каждый год меняются правила, и очень сильно меняются те доходы, которые получает тот или иной бюджет субъекта. Теперь мы закрепили все налоговые доходы в Бюджетном кодексе: расписали, какие доходы поступают в какой бюджет и в каком объеме; они стали из регулирующих закрепленными. Можно посчитать, сколько доходов получит бюджет Пермской области в 2007 году, в 2008 году, потому что все нормативы у нас закреплены в Бюджетном кодексе, они не подвергаются пересмотру или изменению.
Следующий принцип разграничения доходных источников – расширение налоговой автономии, о нем поговорим чуть позже. Отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами. Каждому субъекту Федерации было дано право определять, в каком объеме в местные бюджеты поступят те или иные налоги, собственные налоги, которые есть сегодня у субъекта Федерации, и федеральный центр не стал брать на себя эти функции, потому что очень большой разрыв в уровне обеспечения доходами между местными бюджетами. И на федеральном уровне определить, сколько должно поступить налогов в Пермь, а сколько в Пермский район, достаточно сложно. Поэтому, кроме неких обязательных правил, Бюджетный кодекс не определяет больше ничего, что связано с передачей доходных источников – каждый субъект может принять такое решение сам. Единые нормативы бюджетов субъектов, единые нормативы в местные бюджеты были установлены; также была дана возможность дифференцировать те нормативы, которые по налогу на доходы физических лиц поступают в местные бюджеты.
Вот как сегодня выглядят нормативы распределения налоговых доходов.
Нормативы распределения
налоговый доходов
Налог | Год | Ф | СФ | М | Р | П |
Прибыль | 2003 2004 2005 | 6 5 6,5 | 16 17 17,5 | 2 2 - | - - - | - - - |
Единый | 2003 2004 | 30 - | 45 30 | 15 60 | - 30 | - 30 |
Акцизы ЛВИ | 2003 2004 | 50 - | 50 100 | - - | - - | - - |
НДПИ (нефть) | 2003 2005 | 76 95 | 24 5 | - - | - - | - - |
НДФЛ | 2003 2005 | - - | 50 50 | 50 50 | - 15 | - 15 |
70 | 20 | 10 |
Бюджетный кодекс впервые закрепил эти нормативы распределения между разными уровнями бюджетной системы. Я не стала приводить нормативы, определяющие доходы федерального бюджета, ввиду ограниченности времени поговорим о том, что поступает у нас в бюджеты региональные и местные; это ближе и понятнее. Налог на прибыль: в 2003 году, до того как были приняты поправки в Бюджетный кодекс, нормативы распределения этого налога выглядели следующим образом. Налог на прибыль – это единственный налог, нормативы распределения которого определяются не Бюджетным кодексом, а Налоговым, потому что только так можно дать право субъектам Федерации устанавливать пониженную ставку по налогу на прибыль. Если здесь записано 6%, это означает не доходы, которые поступают в бюджетную систему, а 6% ставки. В субъекты Федерации в 2003 году поступало 16%, в местные бюджеты – 2%. Что изменилось по сравнению с 2005 годом, с сегодняшней ситуацией? Самое главное, что мы можем здесь увидеть, – местные бюджеты перестали получать этот вид доходов; те 2%, которые поступали в местный бюджет, распределились между субъектами Федерации и федеральным центром. Почему налог на прибыль было принято решение передать вышестоящему бюджету? Давайте порассуждаем на эту тему. В принципе, под те же самые полномочия можно было забрать какой-то другой доход, а налог на прибыль оставить – почему было принято решение именно налог на прибыль отдать наверх? Для того чтобы на этот вопрос ответить и разобраться с тем, какие доходы должны поступать в нижестоящие бюджеты, а какие – в вышестоящие, посмотрим структуру поступления по налогу на прибыль.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 |
