,
представитель в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
от администрации Пермской области
Реформа федеративных отношений в Российской Федерации
Тема нашей сегодняшней встречи – реформа федеративных отношений в Российской Федерации. Прежде чем говорить о реформе федеративных отношений, давайте ответим на вопрос: а что такое федеративные отношения?
Федеративные отношения – это отношения между центром, регионами и муниципалитетами, прежде всего в сфере распределения предметов ведения и полномочий, которые находят свое отражение в формировании бюджетных взаимоотношений.
Исходя из этого, попытаемся определить реформу федеративных отношений! Реформа – это системные или сущностные изменения. Поэтому тему нашего сегодняшнего разговора можно определить как системные изменения взаимоотношений между центром, регионами и муниципалитетами в части перераспределения полномочий и изменений в налоговой и бюджетной сфере.
В этом смысле реформу федеративных отношений в России можно трактовать в широком и узком смысле. В широком смысле она началась в 1999 году и включала в себя налоговую реформу, реформу межбюджетных отношений, реформу по разграничению полномочий. В узком смысле это процесс разграничения полномочий, который начался в 2003 году и закончится в 2009, когда в полном объеме на всей территории России будет введен федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Рассмотрим реформу федеративных отношений в узком смысле, как процесс разграничения полномочий. Перейдем к основному содержанию реформы. Итак, мы сказали, что первый блок вопросов, который рассматривает реформа, непосредственно связан с расходными полномочиями.
Что такое полномочие? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо обратиться к Конституции. Конституция РФ закрепляет за государством строго определенные сферы или предметы ведения. Так, например, ст. 71 определяет, какие вопросы образуют предметы ведения Российской Федерации. Таких предметов ведения 18. К ним отнесены такие важнейшие функции государства, как установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, регулирование и защита прав и свобод человека, оборона и безопасность, защита государственной границы, установление правовых основ единого рынка и другие.
Ввиду федеративного устройства России реализация полномочий осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном и местном. Поэтому в ст. 72 определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Их 14. Предметы ведения Российской Федерации регулируются исключительно федеральными законами.
По предметам совместного ведения действуют федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, если первые унифицированы, единообразны для всей территории страны, то вторые могут различаться в разных регионах. Согласно ст. 73 по всем остальным вопросам, не перечисленным в 71 и 72 статьях, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. То есть все остальные вопросы образуют предметы ведения субъектов Российской Федерации. В отдельную группу следует выделить предметы ведения органов местного самоуправления (далее ОМСУ). А также те вопросы, реализация которых может быть передана от одного уровня к другому. Таким образом, мы выделили пять типов предметов ведения, в зависимости от двух критериев: уровня власти и степени свободы в принятии решений.
Предметы ведения и расходные полномочия
в Российской Федерации
1. Предметы ведения и расходные полномочия* Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).
2. Предметы совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
3. Предметы ведения и расходные полномочия субъектов Российской Федерации.
4. Предметы ведения и расходные полномочия местного самоуправления.
5. Делегируемые государственные полномочия.
* - полномочия по нормативно-правовому регулированию, исполнению и финансовому обеспечению.
Рис. 1
Однако, предмет ведения сам по себе (например, обеспечение обороны и безопасности) не определяет обязанности государства в этой сфере. Они должны быть подробно описаны в одном или нескольких федеральных законах, если это предмет ведения Российской Федерации, или законах субъекта Российской Федерации, если это предмет ведения субъекта Российской Федерации. Таким образом, предмет ведения включает в себя набор полномочий, или совокупность обязательств государства перед гражданами, определенных законодательством.
В этой связи возникает вопрос, является ли обязательство кандидата, победившего на выборах, полномочием? Например, обязательство, ввести бесплатный проезд в городском транспорте для пенсионеров? Нет! Однако, как только это обязательство закреплено в законе, финансовые средства на его выполнение заложены в бюджете, определен круг исполнителей – можно говорить о том, что оно трансформировалось в полномочие (расходное полномочие). Поэтому принято разделять полномочия по нормативно-правовому регулированию (или введению обязательств), полномочия по исполнению (или выполнению обязательств) и полномочия по финансовому обеспечению (финансированию обязательств).
Система расходных полномочий в Российской Федерации
Рис. 2
Могут ли они не совпадать? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо перейти к третьей составляющей расходных полномочий – полномочиям по финансовому обеспечению.
За счет каких средств финансируются обязательства государства? Финансирование полномочий осуществляется за счет средств государственного бюджета того или иного уровня, которые формируются в основном из налоговых платежей, уплаченных в соответствии с законодательством. Поэтому общие правила финансирования системы государственных полномочий определены в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации. Налоговый кодекс устанавливает виды налогов, которые могут взиматься на территории страны, и правила их уплаты. Бюджетный кодекс регламентирует процедуры осуществления бюджетных расходов, а также определяет виды и процедуры передачи финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которым полученных налоговых доходов недостаточно для реализации возложенных на них обязательств.
Взаимосвязь государственных полномочий
и государственных финансов
Рис. 3
Крайне важным в этой связи является вопрос соответствия объема государственных обязательств и объема финансовых ресурсов, имеющихся в бюджете на их выполнение. Что происходит в случае, если таких финансовых средств оказывается недостаточно? Наступает ситуация дефолта государственных обязательств, часть из которые приходится отменять. Как их отменить? Есть только один способ – изменить законодательство, сократив часть государственных обязательств перед гражданами.
Еще один вопрос, на котором необходимо остановиться, это вопрос сбалансированности полномочий каждого уровня. Очевидно, что чем больше полномочий сосредоточено на верхнем уровне (уровне федерального центра), тем менее федеративным является государство и соответственно наоборот. Примером федеративного государства с наиболее широкими полномочиями на субфедеральном уровне являются США и Швейцария. Так, например, в США федеральное правительство ответственно за национальную оборону, почту, выпуск денег, регулирование торговли между штатами и международную торговлю. В компетенцию штатов и местных органов входят образование, благосостояние, полиция, пожарные службы и обеспечение другими услугами местного характера, такими как библиотечное обслуживание, утилизация отходов и др. На местном уровне в США существует также несколько отдельных государственных структур, каждая из которых имеет право взимать налоги и ответственна за руководство определенными программами[1]. Какая степень федерализма сложилась сегодня в России? Попробуем ответить на этот вопрос в конце нашей лекции?
А сейчас вернемся к реформе федеративных отношений и поговорим о ее предпосылках. Почему возникла необходимость реформировать систему полномочий? Сложившаяся система имела ряд существенных недостатков.
ПРЕДПОСЫЛКИ реформы федеративных отношений ( гг.) ¨ Чрезмерность объема государственных обязательств и государственных расходов. Появление скрытого бюджетного дефицита (т. н. «нефинансируемых мандатов»*) ¨ Несбалансированность доходных источников и расходных обязательств на субфедеральном уровне ¨ Рост кредиторской задолженности региональных бюджетов и скрытого субсидирования отраслей ¨ Непрозрачность бюджетных потоков (нестабильность доходов и неэффективность расходов) * обязательство государства, закрепленное в законодательстве Российской Федерации, приостановленное к исполнению законом о бюджете и не финансируемое в течение финансового года |
Рис. 4.
Объем государственных обязательств принято измерять как долю государственных расходов (расходов бюджетов всей уровней) к ВВП страны. Этот показатель в разных странах варьируется от 65–68% в Швеции или 50–54% во Франции или Италии, до 35% в США, Японии или Австралии[2]. Принято считать, что наиболее высокую долю государственных расходов могут позволить себе только те страны, в которых высокий уровень дохода на душу населения.
Совершенно очевидно, что те обязательства, которые были закреплены в законодательстве, у нас были чрезмерны. Неслучайно основной причиной реформы федеративных отношений чаще всего называют чрезмерность объема государственных обязательств и государственных расходов. Объем ВВП, который перераспределялся через государственный бюджет, в конце 90-х годов составлял более 46% к ВВП. При этом государственные расходы охватывали не все государственные обязательства. Именно в этот период появился такой термин, как «необеспеченные мандаты». Им стали обозначать те обязательства государства, которые не финансировались из бюджетов и были приостановлены к исполнению. Таким образом, консолидированный бюджет государства стал характеризоваться скрытым дефицитом. Почему скрытым? Расходы превышали доходы в скрытой форме. То есть, часть расходов не находила свое отражение в федеральном бюджете. Почему? Потому что в законодательстве полномочия были закреплены, и государство обязано было их выполнять, но денег на них не было.
Если вы откроете закон о федеральном бюджете в этот период, то найдете статью, приостанавливающую в текущем году исполнение отдельных действующих норм законодательства. В 90-х годах этот список доходил до 50 пунктов. Представляете, 50 законов приостанавливались для исполнения! Что делать государству в такой ситуации? Есть два способа преодоления «скрытого дефицита»: либо отменить нефинансируемые обязательства, либо предусмотреть по ним расходы в соответствующих бюджетах.
При этом образовавшийся «скрытый дефицит» частично переносился на региональный уровень. Так, нефинансируемые на федеральном уровне льготы косвенно оплачивались из региональных бюджетов. Как правило, это происходило в форме бюджетного субсидирования убытков организаций в таких отраслях, как ЖКХ, транспорт, связь. В результате этого начала образовываться кредиторская задолженность бюджетов регионов (когда вовремя не погашаются те или иные финансовые обязательства одного субъекта по отношению к другому, которые предусмотрены в договоре). Так, в Пермской области кредиторская задолженность бюджета на начало 2002 года составляла 2 512 млн рублей.
Приведу простой пример: в законодательстве было закреплено такое право – практически все категории госслужащих могли пользоваться бесплатно всеми видами транспорта. Совсем недавно еще действовал этот закон. Очевидно, что федеральный центр никак не финансировал этот вид расходов. Ни субъекту Федерации, ни муниципалитету никто не предоставлял финансовых средств, которые бы впоследствии направлялись на компенсацию этого вида затрат организациям, осуществляющим перевозки. За счет каких денег перевозились эти граждане? Никаких. Те организации, которые выполняли эти услуги, формировали убытки. Затем эти организации либо приходили в мэрию города Перми, либо в Законодательное собрание Пермской области и просили покрыть образовавшийся убыток. И, как правило, впоследствии эти убытки финансировались из регионального или муниципального бюджета. Если у организации не получалось в полной мере покрыть тот убыток, она повышала тарифы. И получалось, что гражданин, который пользовался этой услугой, должен был заплатить «за себя и за того парня». Такая форма финансирования называется «скрытым субсидированием» и проявляется в дифференцированном тарифе.
Еще одной причиной реформы стала непрозрачность расходов и нестабильность доходов региональных бюджетов. Практически ежегодно законом о федеральном бюджете устанавливались новые правила в отношении формирования доходов региональных бюджетов. Это происходило в результате изменения нормативов распределения доходов между федеральным центром и субъектами РФ, которые утверждались федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год. Иначе говоря, ежегодно федеральный центр определял, какие доходы и в каком объеме получат субъекты Федерации, какие доходы получат местные бюджеты в виде нормативов отчислений от налоговых доходов.
Показательным примером в этом смысле является доля доходов бюджета Пермской области в общем объеме доходов, собранных на территории Пермской области:
1999 г. – 60%,
2000 г. – 56,1%,
2001 г. – 45%,
2002 г. – 39,2%.
Приведенные данные свидетельствуют о том, насколько значительными были изменения в доходах в зависимости от тех решений, которые принимал федеральный центр, и насколько они были нестабильны. Поскольку нормативы менялись ежегодно, никогда нельзя было предугадать, какой объем доходов получит бюджет Пермской области в следующем финансовом году. Можно ли было в этих условиях планировать бюджет?
Объем приостановленных
обязательств государства
млрд. руб.
Приостановленные | 2001 | 2002 | 2003 |
За счет федерального | 520,9 | 380,4 | 534,4 |
За счет территориальных | 834,3 | ||
За счет федеральных законов, законов РФ, законов РСФСР, постановлений Верховного Совета РФ | 464,4 | 355,6 | 1 315,5 |
ВСЕГО | 520,9 | 380,4 | 1 368,7 |
Рис. 4
Рисунок, приведенный выше, демонстрирует масштаб проблемы «нефинансируемых мандатов». К 2003 году объем приостановленных обязательств государства достиг 1 368 млрд. рублей. Для сопоставления приведу объем доходов консолидированного бюджета в России за 2003 год – 3 990 млрд. рублей. Таким образом, треть обязательств, которая была принята государствам, не могла быть выполнена в силу бюджетных ограничений.
При этом, обратите внимание на то, что эти обязательства были установлены федеральными законами, а исполняться должны были за счет региональных бюджетов. Кто отвечал за неисполненные полномочия? Думаю, что в сложившихся условиях этот вопрос в большей степени был риторическим.
Таким образом, к началу 2003 года остро возникла необходимость упорядочивания системы разграничения компетенции между всеми субъектами правоотношений: федеральным центром, субъектами РФ и ОМСУ.
Рассмотренные выше предпосылки предопределили три ключевые задачи, которые необходимо было решить в ходе реформы:
1) провести реструктуризацию и систематизацию полномочий по следующим критериям:
¨ по уровням власти, отвечающей за введение и регулирование соответствующих обязательств;
¨ по объему полномочий каждого уровня власти (или степени свободы в принятии решений);
¨ по отношению к потребителю услуги;
2) описать каждое полномочие по расходным обязательствам и формам предоставления услуг;
3) разграничить на долгосрочной основе финансовые источники, необходимые для исполнения соответствующих обязательств.
Все эти задачи решались путем изменения федерального законодательства. Итак, первый этап реформы – 2003 год – этап реструктуризации и систематизации полномочий или разграничение полномочий по регулированию.
|
Для подготовки законопроектов была создана специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Рис. 5
|
Для подготовки законопроектов была создана специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или закон о местном самоуправлении, как его иногда называют, решал несколько проблем. Во-первых, устанавливал принципы организации местного самоуправления и определял, как формируется система местного самоуправления.
Реформа федеративных отношений.
1-й этап – разграничение полномочий по регулированию
2003 г. ФЗ № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ¨ установление принципов территориальной организации МСУ; (установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах); ¨ разграничение и закрепление за каждым уровнем МСУ определенных полномочий; (за каждым уровнем были разграничены и закреплены присущие ему полномочия по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий); ¨ определение процедуры передачи ОМСУ отдельных государственных полномочий; ¨ установление ответственности ОМСУ за исполнение полномочий |
Рис. 6
Сколько уровней местного самоуправления установлено этим законом? Два: уровень муниципальных районов и уровень поселений. Поселения входят в структуру муниципальных районов – несколько поселений образуют один муниципальный район.
Во-вторых – закон разграничивал и закреплял за каждым уровнем местного самоуправления определенные полномочия. Он закрепил за каждым уровнем определенные полномочия или определенные обязательства по отношению к гражданам. Вы можете совершенно четко увидеть, какие обязательства есть у местного самоуправления перед каждым из вас. Список является исчерпывающим, то есть в статье определены все функции местного самоуправления.
Кроме этого, закон определил также процедуры передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и установил ответственность за их исполнение. Главная задача этого закона заключалась в максимальном приближении местной власти к населению, обеспечении иного уровня оказываемых населению услуг, создании условий социально-экономического развития муниципальных образований.
Реформа федеративных отношений.
1-й этап – разграничение полномочий по регулированию.
2003 г. ФЗ № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: ¨ определение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и механизмов взаимоотношений с федеральными органами, ¨ установление основных принципов управления и распоряжения государственной собственностью субъектов РФ, ¨ определение основных принципов формирования и утверждения бюджетов субъектов РФ |
Рис. 7
Второй основополагающий закон был направлен на согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов РФ. С его принятием был признан утратившим силу федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами».
Закон определил два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
¨ полномочия, осуществление которых полностью финансируется из региональных бюджетов. Федеральное регулирование здесь является только рамочным;
¨ полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти полномочия осуществляются регионом, но финансируется в форме целевых денежных средств из федерального бюджета.
Поэтому указанные полномочия детально регулируются органами государственной власти Российской Федерации. Они получили определение делегируемых полномочий.
Если вы зададитесь целью выяснить, какие обязательства несут сегодня регионы перед теми жителями, которые проживают на территории этих субъектов Федерации, то вы увидите, что список этих полномочий также будет исчерпывающим. Закон установил также основные принципы управления и распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации и определил основные принципы формирования и утверждения бюджетов субъектов.
Таким образом, после принятия двух указанных законов сложилась действующая система разграничения «полномочий по регулированию» между уровнями государственной власти. Сложившаяся система схематично представлена на следующем рисунке.
Реформа федеральных отношений
Полномочия по: | ||||
нормативно-правовому регулированию обязательств | финансовому обеспечению обязательств | исполнению обязательств (осуществлению расходов) | ||
Введение | Установление | |||
1. Собственные полномочия | ||||
Федерация | РФ | РФ | РФ | РФ |
Субъекты РФ | СФ | СФ | СФ | СФ |
Органы МСУ | МСУ | МСУ | МСУ | МСУ |
2. Рамочное федеральное регулирование | ||||
Полномочий СФ | РФ | СФ | СФ | СФ |
Полномочий МСУ | РФ | МСУ | МСУ | МСУ |
3а. Дерегулирование полномочий Федерацией | ||||
Субъектам РФ | РФ | РФ | РФ | СФ |
Органам МСУ | РФ | РФ | РФ | МСУ |
3б. Дерегулирование | ||||
Органами МСУ | РФ/СФ | СФ | СФ | МСУ |
Рис. 8
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 |
