Реформа федеративных отношений в Российской Федерации (стр. 4 )

Итак, такая структура налоговой системы привела к новым видам рисков, которые появились в бюджетной системе региональной. Такая структура или диспропорция в структуре налоговой системы привела к появлению новых видов рисков. Первый вид риска связан с системой уплаты налога на прибыль – в основном налог на прибыль платится крупными компаниями, которые имеют сеть обособленных подразделений, филиалов в разных субъектах Федерации. Как правило, такие компании называют вертикально интегрированными компаниями, и действующая система налогового законодательства позволяет таким компаниям произвольно выбирать тот регион, в котором налог на прибыль будет платиться. Вот вам примеры. Миграция налога на прибыль: в 2002 году в республике Алтай доходы на прибыль, налоги увеличились в 1928%, в 19 раз. Уменьшение поступления налога на прибыль: 2002 год, Пермская область – минус 33% по налогу на прибыль. Почему? ВРП сократился, экономический рост был отрицательным? Нет, не с этим связано, а с тем, что ЛУКОЙЛ перестал платить прибыль, центром прибыли сделал город Москву, и 33% доходов из регионального бюджета по налогу на прибыль ушло из бюджета Пермской области. Можно ли в такой ситуации планировать свои доходы? Очень сложно, и мы смотрим: 2005 год, когда были приняты поправки в Налоговый и Бюджетный кодекс, тоже не стал исключением. Меньше, конечно, стали объемы процентов, в количество раз, которыми можно маневрировать налогом на прибыль, но все же: республика Карелия – 216% – это существенный рост для дохода бюджета. Или, например, Эвенкийский автономный округ – минус 99% налога на прибыль. Поэтому проблема миграции налога на прибыль, конечно, вызывает определенную обеспокоенность, решить ее законодательно мы пока не можем, вертикально интегрированным компаниям предоставляется право произвольно выбирать тот регион, в котором прибыль будет заплачена. Для того чтобы завести туда налог на прибыль, нужно сделать очень простую вещь: зарегистрировать там филиал или представительство, сделать обособленное подразделение и перевести туда основную часть прибыли, показывать ее в этом субъекте Федерации.

Если посмотреть отчеты регионов за прошлый год по доходам, можно увидеть любопытную вещь: в прошлом году доходы Санкт-Петербурга увеличились просто в разы, существенно выросли. Не встречали вы нигде в средствах массовой информации факты о том, что очень многие налогоплательщики перерегистрировались в Санкт-Петербурге? Если будете внимательно смотреть особенно федеральную прессу, будете для себя отслеживать очень любопытные моменты: простая, казалось бы, перерегистрация «Роснефти», которая произошла в прошлом году (компания перевелась из Москвы в Санкт-Петербург), привела к тому, что налог стал платиться в Санкт-Петербурге, а представляете объем прибыли у «Роснефти»? Это позволяет увеличивать налоговые доходы субъектов Федерации кратно. Как еще могут субъекты Федерации увеличивать налоговые доходы по налогу на прибыль? Еще есть способы кроме административной работы с налогоплательщиками? Повышение инвестиционного климата или снижение ставки по налогу на прибыль тоже активно используется сегодня субъектами Федерации, и это позволяет увеличивать объем поступлений по налогу на прибыль в субъекты Федерации, но это шаг более медленный, более постепенный.

Мы снизили ставку по налогу на прибыль на 4% в Пермской области, через сколько лет можно ожидать эффект для бюджета Пермской области? В среднесрочной перспективе, как минимум, более точно можно говорить о долгосрочной перспективе, если никто из субъектов Федерации этому примеру не последует, а такое право есть у всех. Гораздо проще вести переговоры с налогоплательщиками о перерегистрации уплаты налога на прибыль в этом субъекте Федерации, и очень многие регионы это правило очень активно используют.

Второй налог, о котором мы хотели с вами поговорить, – это налог на доходы физических лиц (НДФЛ); здесь тоже есть определенные проблемы. Проблемы с налогом на доходы физических лиц несколько иные, это равномерно распределенный налог, он по субъектам Федерации достаточно равномерно распределяется. Трудно взять и перевести всех работать, поставить всех как налогоплательщиков на учет в Москву, если мы с вами работаем на пермских предприятиях, как с налогом на прибыль сделать, это невозможно. Но тем не менее все равно есть некоторые перекосы: возьмем для примера город Москву и Московскую область. Наверное, хорошо вам известный случай, когда жители Московской области живут в муниципалитетах Московской области, а на работу ездят в Москву. Где платится подоходный налог? В Москве. А где государство должно нести основную часть расходов по тому, чтобы предоставить образовательные услуги, услуги в части здравоохранения? В Московской области. Это приводит к следующей диспропорции: у нас возникает экспорт доходов и импорт расходов.

Ситуация с подоходным налогом дает еще проблему, которая не была решена в ходе реформы федеративных отношений: экспорт доходов и импорт расходов. Суть этой проблемы можно сформулировать следующим образом: налог платится не там, где налогоплательщик получает бюджетные услуги. Возникает вопрос: за счет каких доходов эти услуги оказывать? Либо за счет каких-то других источников, либо опять же за счет такой финансовой помощи, которую приходится получать из федерального центра, что является непрозрачной и неэффективной схемой. Казалось бы, схема, которая может только к некоторым субъектам Федерации быть применима, ведь из Перми мало кто ездит на работу в Санкт-Петербург, но тем не менее и для Перми эта тема стала актуальной. Почему? Помните, 30% налога на доходы физических лиц передали в местные бюджеты, и к чему это привело?

Город Пермь и Пермский район, аналогичная ситуация. Как вы считаете, много жителей Пермского района ездит на работу в город Пермь? Прилично; если не половина, то процентов 20 точно. При этом где живут эти люди? В Пермском районе, там они получают все бюджетные услуги; там у них дети ходят в детские сады, ходят в школы, там они ходят в поликлиники, там в основном государство несет на себе затраты по предоставлению бюджетных услуг. Куда доходы все уходят? В бюджет города Перми.

Как решить эту проблему? Реформировать систему налогообложения, как-то привязать систему уплаты налогов к месту жительства человека. Почему такая проблема, скорее теоретическая, имеет самое первостепенное значение сегодня? Есть очень интересный вопрос, который связан с тем, что должен делать муниципалитет, за кого конкурировать и что получается по факту. Основная задача муниципалитета по замыслу реформы федеративных отношений какая? За кого должен бороться муниципалитет
, администрация города? За жителей, за граждан, которые живут на территории муниципалитета; он должен создавать максимально комфортные условия для проживания граждан. А за кого конкурируют сегодня муниципалитеты? За предприятия, конечно; зачем муниципалитету граждане? Ведь городу Перми выгодней, чтобы больше людей жило в Пермском районе, чтобы экспортировать туда расходы бюджета, но работало больше в городе Перми. Проблема вызвана не тем, что у нас какие-то уникальные условия, а тем, что реформа федеративных отношений так строилась, так происходила, такую систему мы создали. Она приводит к тому, что муниципалитеты не конкурируют за жителя. Где вы видели того мэра, который будет говорить о том, что за меньшие деньги окажет больше и более качественные услуги гражданам, да при этом еще и привлечет на свою территорию дополнительное число жителей. Ни в одной предвыборной компании этого не встретите, потому что не нужны сегодня местному уровню жители – им нужны налогоплательщики-предприятия.

До тех пока мы не решим эту проблему, мы не создадим ситуацию, когда власть на местном уровне будет действительно выполнять функцию, которая изначально была присуща самой природе появления местной власти и которая закладывалась в целой серии федеральных законов в том числе. Казалось бы, такой совершенно не имеющий отношение к государственной системе распределения полномочий факт, как система уплаты подоходного налога, создает такую ситуацию. Как решить это в части вопроса с подоходным налогом? Мы говорили, надо увязать место уплаты подоходного налога с местом жительства налогоплательщика. У нас есть два способа это сделать. Вообще, каким образом подоходный налог может платиться? Либо через налоговое декларирование, когда каждый гражданин декларирует свои доходы и по итогам года платит подоходный налог, либо когда эта обязанность возложена на того, кто является источником выплаты доходов. В данном случае – работодателя, потому что у нас большую часть доходов мы получаем от заработной платы, а не каких-то других видов доходов. Поэтому эту функцию у нас выполняют предприятия, являясь налоговыми агентами.

Как обязать их платить налог по месту жительства, и почему нельзя перейти к налоговому декларированию? Обязать их достаточно сложно, потому что у каждого появится обязанность мало того, что отслеживать, где каждый живет из работников, а еще соответствующим образом заполнять платежные поручения и перечислять определенную часть денег в бюджет того или иного муниципалитета. Это трудоемкая функция, которая требует дополнительного объема ресурсов, прежде всего финансовых, а в косвенном виде это будет означать увеличение налоговой нагрузки по этому виду налога. На это решение сегодня пойти вряд ли кто-то готов.

Второй вариант – давайте заставим граждан задекларировать доходы и заплатить налог самим. К чему это приведет? В силу того, что налоговая культура у нас недостаточно высока, не будет интереса показывать все виды доходов, которые получает каждый гражданин, декларировать их и платить с них налоги. Поэтому есть другая крайность – бюджеты регионов и муниципалитетов недополучат значительную часть, на что мало кто может пойти. Поэтому сегодня такой простой вопрос, всем понятный, требует настолько взвешенных подходов, настолько тщательного анализа «за» и «против», что решение до сих пор не принято, и если мы посмотрим последние поручения Президента, связанные с реформой местного самоуправления, они так или иначе завязаны на решение этого вопроса. Но как его решить, пока никто не знает.

Следующий налоговый источник, который был наиболее весомым и по которым у нас тоже есть проблемы – налоги на имущество. Какие знаете налоги на имущество? Транспортный, налога на жилье у нас нет, есть налог на имущество организаций и налог на имущество физических лиц. Основная проблема здесь в том, что налогообложение имущества граждан не проходило стадию реформирования – мы платим налог на имущество физических лиц еще по старой системе, которая сложилась в 80‑90-е годы, которая устарела и фактически привязана к балансовой стоимости имущества. Почему здесь не удается прийти к цивилизованным формам налогообложения и с чем это связано? Это, кстати, единственный налог, уплата которого производится не по Налоговому кодексу, а действует еще старый закон РСФСР, который определяет основные правила и принципы налогообложения имущества физических лиц. Это единственный налог, который мы не смогли реформировать в ходе налоговой реформы. Почему?

Для того чтобы на этот вопрос ответить, надо два слова сказать о земельном налоге – он тоже является имущественным налогом, мы к новой системе уплаты земельного налога перешли только в 2006 году, пока результатов по нему увидеть не удается. Впервые мы ушли от расчетной или балансовой стоимости земельных участков и перешли к кадастровой оценке. Почему мы реформировали земельный налог? Потому что этому предшествовала достаточно трудоемкая работа, связанная с методикой определения оценки земли и с проведением массовой оценки земли. То есть мы проанализировали всю налогооблагаемую базу, тем самым нам удалось определить стоимость каждого земельного участка и к нему уже привязать уплату налога.

С имуществом физических лиц такую работу мы не производили, это еще впереди; это одна из нерешенных проблем, которая явилась причиной того, что очень низка доля поступлений от имущественных налогов в региональные и местные бюджеты. В прошлом году в Государственную Думу был внесен законопроект, который назывался «налог на недвижимость». Он предполагал, что в Налоговом кодексе появится глава, которая будет регламентировать уплату налога с недвижимости, причем в качестве налоговой базы будет взята оценочная стоимость недвижимости, только не кадастровая (поскольку кадастровой оценки мы не производили), а условная расчетная стоимость той или иной недвижимости. Вы знаете, какое сильное было противостояние при обсуждении этой главы? Мы так и не смогли ее принять. Почему? Потому что никто не может просчитать последствий от принятия такого решения.

То же самое относится к проблеме налогообложения имущества физических лиц, например, гаража, который сегодня облагается этим налогом. Это сделать достаточно сложно: у нас еще не в такой мере сложился рынок недвижимости, рынок имущества, который бы позволял корректно рассчитывать налоговую базу по этому объекту. Поэтому это задача ближайших 5‑10 лет и, наверное, только к 2012 году мы как-то сможем определиться и реформировать эту систему налога.

Если мы посмотрим в целом на изменения налоговой системы и их взаимоувязку с реформой федеративных отношении, вот та группа проблем, которую мы только что обсудили: налоги закреплены за регионами как доходные источники, поэтому по тем налогам, которые формируют основную часть доходов (налог на прибыль и налог на доходы физических лиц), у субъектов Федерации отсутствуют какие-либо региональные полномочия. Изменение правил налогообложения по основным налогам приводит к изменению доходов консолидированных бюджетов субъектов. Имущественные налоги составляют незначительную часть в доходах региональных и местных бюджетов, остается законодательно не урегулирован вопрос налогообложения имущества физических лиц.

В целом можно сделать вывод о том, что в ходе всех реформ, которые прошли в Российской Федерации, начиная с 2000 года, создалась такая система, при которой действующее законодательство не стимулирует ни регионы, ни муниципалитеты к развитию налогового потенциала территорий и тем самым не способствует гармонизации межбюджетных отношений. Возникает вопрос: что делать? Реформировать систему дальше, поэтому, наверное, в 2009 году реформа федеративных отношений у нас не закончится, а будет продолжаться дальше. В какую сторону, какие есть тенденции развития реформы федеративных отношений? В различных странах федеративные отношения различны – есть страны, где степень федерализма более высока, чем у нас, есть страны, где гораздо менее высока. Давайте посмотрим международную практику и ответим для себя на вопрос: в каких странах высокий уровень автономии регионов? В США и, как ни парадоксально, еще и в Швейцарии – такие разные по своему характеру две страны, как США и Швейцария, являют собой примеры стран с высоким федерализмом, с высокой степенью федерализма, с высокой степенью автономии регионов. А есть страны, где федерализм в гораздо меньшей степени развит? Франция – там полномочия у регионального уровня практически незначительны, там тоже сильно унифицированы правила. Или Германия – система с незначительной степенью свободы субъектов. От чего зависит степень свободы принятия тех или иных решений? В какой стране хотелось бы жить – где высока доля свободы регионов или где все правила унифицированы? Действительно, в тех странах, где степень свободы выше, там в большей степени ориентируются на получателя бюджетной услуги, где правила унифицированы, ориентируются на потребителя в гораздо меньшей степени. Но есть ли какие-то объективные факторы, определяющие степень федерализма или степень свободы в данном случае? Есть, и первый фактор – однородность страны. Если страна относительно однородна по своему национальному составу, по структуре, где нет больших различий в социально-экономическом развитии, где нет различий в климатических условиях, в географических условиях – все эти объективные факторы позволяют создавать систему достаточно унитарную, с одинаковыми правилами для всех. Для нашей страны такая модель, по мнению очень многих и политиков, и экономистов, сегодня не подходит, потому что у нас невозможно даже расчетным образом определить стоимость бюджетной услуги на Крайнем Севере и в Краснодаре. Какие бы мы условные коэффициенты ни вводили, все равно стоимость бюджетной услуги будет несопоставима. Видимо, у нас должен быть разный уровень тарифов на электрическую энергию, например в Перми и на Дальнем Востоке. У нас очень сильно различаются между собой уровень заработной платы – и в бюджетной сфере тоже: не может учитель получать одинаково, если он живет и работает в том регионе, где стоимость этой услуги одна, по сравнению с тем уровнем, где стоимость этой услуги другая.

Мы сегодня столкнулись с этой проблемой в Пермской области и в других регионах, определяя некие правила бюджетного финансирования. Например, недавно состоялось заседание Государственного Совета, где участвовали все губернаторы, который собирал Президент. Темой этого заседания Госсовета был вопрос о том, как нам финансировать образование, как подходить к финансированию этого вида бюджетных услуг. Вы знаете, что сегодня все регионы переходят к так называемому подушевому принципу, когда каждая школа получает исходя из того, сколько бюджетных услуг она оказывает, сколько учеников там учится. Но есть проблема – школы, где учится мало учеников; как правило, это школы, расположенные в отдаленных муниципальных районах, они называются малокомплектными школами. И если мы перейдем на этот принцип финансирования, который, казалось бы, логичен и эффективен, это приведет к тому, что малокомплектные школы придется закрыть, и в этих населенных пунктах оказывать образовательные услуги будет некому. Как решить эту проблему? Стоимость оказания этих бюджетных услуг будет разная: одно дело, когда в школе учится тысяча человек, можно посчитать, сколько будет стоить содержание одного ученика, и другое дело, когда их будет всего пять, а предметы нужно вести те же самые, и учебный процесс тот же, и образовательная программа та же. Видимо, здесь возможны только два пути решения этой проблемы: первый – передача бόльших полномочий регионам в части определения и правил оказания бюджетных услуг, и правил в подходах к определению государственных полномочий, к определению стоимости бюджетных услуг и к формированию собственных налоговых доходов. Второй путь – внутри каждой отрасли необходимо будет вводить дифференцированные подходы к определению правил бюджетного финансирования, иначе такую проблему, как огромная дифференциация, мы у себя в стране решить не сможем.

Буквально еще несколько слов о том, насколько корректно нам удается анализировать ту дифференциацию, которая объективно складывается между регионами сегодня. Понятно, что эта дифференциация во многом зеркальна по отношению к муниципалитетам, ее можно проецировать в какой-то степени и на уровень взаимоотношений региона и местного уровня в Пермской области. Помните, мы говорили о методике распределения дотаций на выравнивание из фонда финансовой поддержки, говорили о том, что методика хороша, потому что она универсальна, она формальна и позволяет единые правила применять для всех. Учитывает ли она реальную картинку? Вот соотношение тех налоговых доходов, которые получают субъекты Федерации, и то, как считает им эти налоговые доходы федеральный центр. Внизу – индекс налогового потенциала расчетный, а по оси У – налоговые доходы на душу населения. В принципе, корреляция есть, график это показывает. Тем не менее есть несколько субъектов Федерации (их порядка 10), которые выходят за рамки этой корреляции. Иначе говоря, есть те субъекты Федерации, которые получают большие налоговые доходы, но при этом получают дотации на выравнивание, чего, в принципе, не должно быть согласно идеологии реформы межбюджетных отношений, и есть те субъекты Федерации, которые исключаются из получения дотаций на выравнивание. Это тоже одна из проблем, решить которую сегодня достаточно сложно. Это так называемая проблема мнимой сбалансированности. Все эти расчетные методики имеют своим следствием некоторые исключительные случаи, которые необходимо как-то предусматривать при реформировании системы в целом. Думаю, в ближайшее время нам предстоит большая работа по корректировке различных методик, которые бы позволили несколько выровнять ситуацию, связанную с отклонениями при расчете индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов.

Методики, которые официально приняты для оценки экономического роста в регионах, характеризуются и прежде всего рассчитаны на основе данных Росстата. Вы знаете, что считается такой показатель, как ВВП. Мы с вами увидели, что ВВП считается очень относительно … Конечно, этот показатель мало что реально показывает. Во многих странах есть другой способ определить зоны экономического роста. Смотреть тоже экономические показатели, но гораздо более характеризующие ситуацию в том или ином субъекте: через миграционные потоки. Понятно, что те регионы, куда уезжает больше населения, характеризуются более благополучной ситуацией как в части доходов населения, так и в части оказания услуг. Почему сегодня очень многие люди уезжают в Москву жить? Выше доходы, ни для кого не секрет, что там лучше ситуация в здравоохранении, там больше поликлиник, они больше обеспечены, там больше больниц и т. д.; там выше уровень социальной помощи – например, по-прежнему очень многие категории граждан могут пользоваться правом бесплатного проезда, что не могут себе позволить другие субъекты Федерации. Почему? Потому что больше доходов в бюджете. Если мы посмотрим на миграционные потоки между Пермью и Екатеринбургом, то увидим, что очень многие люди из Перми уезжают жить, например, в Екатеринбург.

Прежде всего, это касается соседних регионов; я не думаю, что кому-то просто так придет в голову мысль о том, что надо уехать во Владивосток или на Камчатку, если, конечно, это не связано с какими-то индивидуальными предложениями в части улучшения работы или еще каких-то дополнительных благ. Тем не менее миграционные потоки дают очень эффективную картинку – если вы посмотрите и выберете те регионы, в которых численность постоянно проживающего населения увеличивается, думаю, вы очень легко сможете выделить точки экономического роста. Какие регионы сегодня являются точками экономического роста? Москву можно рассматривать как точку экономического роста? Этот очень условно точка роста по одной простой причине: сегодня точки роста считаются по ВРП, это добавленная стоимость, которая создается в том или ином субъекте Федерации. Заведем налоговые доходы в Москву, и если будем показывать, что вся добавленная стоимость, которая была создана, например, в Ханты-Мансийске или Перми при добыче нефти, находится в городе Москве, то такие подходы будут достаточно условными, по ВРП определять точки роста бесполезно. Здесь необходимы какие-то косвенные показатели. Нужно сопоставлять объем налоговых доходов, смотреть структуру, какова роль добавленной стоимости, почему и как этот рост происходил. Можно совершенно точно навскидку назвать три региона, где есть точки роста. Липецкая область, которая вообще растет удивительными темпами. Если мы посмотрим размеры ее налоговых поступлений, то увидим, что она в 4 раза увеличила свой бюджет за последние несколько лет. Это такой внушительный рост, при этом мало кто анализирует сегодня ситуацию и задается вопросом, за счет чего этот рост достигнут.

За счет чего сегодня вообще регион может расти? За счет привлечения новых инвесторов, за счет создания новых производств. И Липецкая область здесь является регионом-лидером. Настолько расширился спектр товаров, производимых в регионе, привлечен весьма существенный портфель иностранных инвестиций, прежде всего за счет итальянцев, которые открыли несколько предприятий по сборке бытовой техники, за счет этого удалось увеличить не только налоговые доходы, но реально и ту добавленную стоимость, которая создается на территории этого субъекта Федерации.

Как ни странно, к таким регионам еще можно отнести Новосибирскую область, Екатеринбург. Пермскую область – частично, тут тоже появляются инвесторы, в том числе и иностранные, как «Кнауф», но все-таки темпы роста у нас несколько ниже, чем в других субъектах Федерации. И здесь еще очень важно обратить внимание не только на портфель иностранных инвесторов, но и в целом на ситуацию с инвестиционным климатом. Если она не будет коренным образом изменена, экономику будет очень сложно инвестировать, привлекать для этого какие-то инвестиции. Пока, к сожалению, регионы конкурируют между собой. До тех пор, пока мы это противоречие не устраним, пока пороки самой системы не ликвидируем, оценивать экономический рост и рост качества оказания бюджетных услуг будет достаточно сложно. Понятно, пока перерегистрируешь налогоплательщиков, увеличиваешь свои доходы, сокращать бюджетные расходы, оптимизировать бюджетную сеть будет уже в принципе не нужно.

На этом мы с вами закончим. Спасибо.

[1] Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора/ Пер. с англ.. – М.: Издательство МГУ: ИНФРА-М, 1997. – 720 с. С. 17.

[2] Там же, с. 50-51.