Национальная политика Российской Федерации в постсоветский период (стр. 2 )

Референдум по Конституции Российской Федерации выявил недовольство предложенным проектом в довольно большом числе субъектов. Проголосовавших против Конституции субъектов было 32, с учетом того, что в Татарстане голосование не состоялось, а в Чечне референдум не проходил. Как отмечает , “Конституция Российской Федерации уже в момент ее официального принятия не обладала полной легитимностью”.[41] Таким образом, и Федеративный договор, и Конституция еще на этапе составления имели достаточно большое количество противников. С одной стороны, необходимо отметить заслуги федеральной власти, сумевшей получить относительное одобрение этих документов, с другой стороны, нельзя сбрасывать со счетов то, что противники Федеративного договора и Конституции отнюдь не переменили свои позиции на диаметрально противоположные.

Помимо двух описанных выше доктринальных шагов – подписания Федеративного договора и принятия Конституции, - стоит обратить внимание и на действия главного политического актора страны в области национальной политики. , как новый политический лидер, должен был закрепиться в новом политическом пространстве, создав свою систему отношений с регионами. Для этого, реализуя свою политику, он выстраивал довольно четкую модель взаимоотношений с сепаратистки настроенными региональными элитами. Чтобы усилить свою власть, он пошел на значительные уступки региональным лидерам, например, дав широкие полномочия республикам и закрепив особые отношения центра с Чечней, Татарстаном и Башкортостаном. Это позволило первому президенту России опираться на региональных лидеров и апеллировать к ним в важнейшие моменты принятия государственных решений: в 1990 году в противоборстве с союзным центром (“берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить”[42]), в 1993 году во время противостояния с парламентом, в 1996 году в электоральной борьбе с коммунистами. Это политика послаблений региональной власти на общегосударственном уровне выразилась в уступках губернаторам, которые в 1996 году стали членами Совета Федерации, а также в заключении за четыре года (1994-19договоров о разграничении полномочий. Таким образом, в результате реализуемой тогда национальной политики к концу 1990-х годов губернаторы добились существенных успехов в области контроля над финансовыми потоками и природными ресурсами страны.[43]

При этом практически одновременно были запущены два разных процесса, укреплявших центральную власть. Первый процесс нивелировал привилегии “парада суверенитетов” тем, что предполагал раздачу всем субъектам примерно одинаковых прав: например, предполагался переход к прямым выборам высших должностных лиц не только в республиках, но и в областях, округах и краях.[44] Второй процесс подразумевал новый порядок формирования Совета Федерации, согласно которому членами верхней палаты российского парламента становились руководители законодательных и исполнительных органов власти субъектов. Оба процесса были направлены на консолидацию региональных лидеров вокруг фигуры президента накануне президентских выборов и явно способствовали поддержке, оказанной ему региональными элитами.[45]

Возвращаясь к Конституции, следует согласиться с в оценке ее позитивной роли: “Одобренная Конституция РФ зафиксировала, возможно, не самое оптимальное федеративное устройство, отразив прошлые политические реальности и волю нынешних местных бюрократий, но она вполне позволяет провести подлинную федерализацию, суть которой состоит в рассредоточении полномочий власти и в устранении источников напряженности, концентрирующихся вокруг какого-либо одного центра”.[46] Конституция стала важным государствообразующим и объединяющим документом и закрепила устройство федерации и права российских граждан.

1.6. Институциональное оформление ведения национальной политики

Перемещаясь с нормативного уровня и личностного уровня на уровень институциональный, следует остановиться на интересной истории с преобразованием официальных органов, курирующих вопросы межнациональных отношений. Еще в РСФСР был учрежден Государственный комитет РСФСР по национальным вопросам, продолживший свою работу в Российской Федерации под названием Государственного комитета по делам национальностей. За время своей работы с эпохи РСФСР до 2001 года он 12 раз поменял свое название, многократно меняя председателей, министров и состав, периодически включая или исключая различные структуры.

За время своего существования российский Комитет (Министерство) по национальной политике внес много изменений в строительство межнациональных отношений. Он прямо или косвенно участвовал во многих важных федеральных начинаниях: создании Конституции, Закона “О национально-культурной автономии”, “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации”. Помимо этого, в сферу его деятельности входил мониторинг национальных конфликтов, их решение и способы пресечения опасных противоречий в дальнейшем. В 2001 году было принято решение о ликвидации Министерства с формулировкой “в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти” и по предложению председателя правительства.[47] Функции Министерства были разделены между Министерством иностранных дел Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли Российской
Федерации. Упразднение Министерства, по нашему мнению, было одним из шагов к реформе административных округов. С 2001 по 2004 год национальная политика курировалась лично министром – , а в 2004 году было создано Министерство регионального развития. Минрегион возглавлялся иным, нежели прошлое министерство, составом министров (, , и ) и отвечал на несколько иные задачи, в том числе, за работу межрегиональных управлений по образованным с 2000 г. по 2010 г. Северо-Кавказскому,. Южному, Приволжскому, Северо-Западному и Центральному федеральным округам.

В настоящее время национальная политика, так или иначе, относится к ведению группы органов – Министерства регионального развития, Министерства экономического развития, Министерства по развитию Дальнего Востока, Федеральной миграционной службы, Полномочных представителей президента по восьми федеральным округам, а также нескольких государственных и правительственных комиссий. Разумеется, среди этих органов есть Президент Российской Федерации и недавно созданный Совет при Президенте по национальной политике.[48]

Некоторые исследователи сходятся во мнении, что государству необходимо снова если не восстановить работу министерства по национальным отношениям, то хотя бы учредить должность министра “без портфеля”.[49] Однако, как мы видим, центр придерживается в данном вопросе иных позиций.

1.7. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации

Следующий важный шаг по выстраиванию национальной политики России был предпринят в 1996 году и заключался в разработке “Концепции государственной национальной политики в Российской Федерации” и Федерального Закона “О национально-культурной автономии”. “Концепция государственной национальной политики”, по мнению некоторых исследователей, имела своей целью погашение конфликтов, вырванных из общеполитического контекста, и потому была весьма фрагментарной.[50] В то же время выход этого документа стал важным доктринальным шагом, так как в концепции содержались основные федеральные ориентиры в области национальной политики. В то же время, концепция не играла роли закона, так как в отличие от последнего носила рекомендательный характер.[51] Планы создания концепции государственной национальной политики берут начало еще во времена Горбачева, однако тогда они не получили достаточного времени и импульса для развития. Разрушение старых реалий и возникновение нового российского государства вновь поставило в повестку дня вопрос об оформлении и закреплении отношений между центром и регионами, а также межэтнических отношений.[52] “Концепция” 1996 года стала своеобразным синтезом точек зрения федеральных и региональных представителей, экспертов и политических сил, и выступила вектором развития национальных отношений на последующие годы президентства .

“Концепция государственной национальной политики Российской Федерации” включала семь основных пунктов: современная ситуация в области межнациональных отношений в Российской Федерации, принципы национальной государственной политики, основные цели и задачи национальной государственной политики, совершенствование федеративных отношений, основные направления региональных программ государственной национальной политики и механизмы реализации государственной национальной политики.

Краткую суть документа изложил в интервью “Независимой газете” министр по делам национальностей и региональной политике [53], а как разработчик внес некоторые пояснения. В “Концепции” были учтены предложения и замечания от федеральных и региональных властей, приходившие в Министерство в течение нескольких лет (в том числе и самые “неудобные” от Татарстана, Башкирии и Министерства экономики России). В результате из текста были убраны пассажи о сохранении государственной целостности и определяющей и государствообразующей роли русского народа. Термин “нация” был заменен различными синонимами, в основном “народом”. Это было сделано для нивелирования “нации” как культурного компонента и акцентировании на “политическом” и “народе”. Таким образом, доктринальное пространство для строительства гражданской нации было оставлено.

Помимо понятия “народ” в концепции фигурирует понятие самоопределения “как формы обеспечения права гражданских и этнокультурных общностей на выбор самостоятельных путей национального и культурного развития, форм политического управления. Самоопределение в рамках многоэтничных государств осуществляется в двух основных формах: территориальных образований и национально-культурной автономии”.[54] В связи с этим наличие в Российской Федерации республик является существенной частью национально-территориального права на самоопределения и большим шагом в развитии федерализма (примечательно, что право на самоопределение в виде отделения отсутствует).

Концепция уделяет пристальное внимание особенностям национально-культурных, а не национально-территориальных образований, отмечает, что в некотором роде эта форма самоопределения перспективнее и мощнее территориальной формы. В то время как территориальное объединение сохраняет внутреннюю гомогенность и культурную исключительность, нетерриториальное стремится к универсальному понятию внутреннего (коллективного и индивидуального) самоопределения или к праву на участие в более широком общественно-политическом процессе (социальной мобильности и управлении государством).

Помимо этого в концепции отмечается равноправие всех народов и их государствообразующий смысл, но при этом подчеркивается и важность русского языка и культуры для населения всей страны. Данная культурная система, отмечается в ней, способствует реализации социальных и политических возможностей. Как отмечает в статье “Русские в России: или русский народ в национальной политике Российской Федерации” ,[55] основная идея концепции национальной политики Российской Федерации в том, что межнациональные отношения в стране будут определяться тенденциями и перспективами развития русского народа.[56]

Концепция выступает в некотором роде ограничителем местных этнократий, говоря, что республики вправе определять свои хозяйственные, политические и культурно-языковые параметры жизни, но их государственность не есть исключительная собственность какого-то одного народа, и она существует от имени и для всех граждан соответствующих территориальных сообществ. Это, кстати, полностью соответствует конституциям и декларациям, принятым в самих республиках. В этом вопросе еще только предстоит найти деликатный баланс между общегражданским равноправием и республиканской государственностью, как одной из защитных форм для 20 наиболее крупных народов России.

Важно отметить, что в концепции не используются понятия меньшинств и недоминирующих групп, так как часто те, кто остаются среди претендентов на статус "меньшинств", - это главным образом представители диаспор довольно крупных народов (например, украинцы, армяне, азербайджанцы и др.), не нуждающиеся в защите как меньшинства. Именно в приниженном статусе и в необходимости особой защиты заключается суть доктрины меньшинств.

В целом можно отметить, что концепция выступает за оптимизацию государственного устройства и реализацию прав национальных элит, но в то же время подчеркивает существенную роль русского народа в общегосударственной национальной политике.

“Концепция государственной национальной политики” просуществовала в неизменном виде до 2012 года, когда подписал Указ о “Стратегии государственной национальной политике Российской Федерации до 2025 года”, по которому “Концепция” признается утратившей силу. К сравнению “Концепции” и “Стратегии” мы вернемся во второй главе.

1.8. Закон “О национально-культурной автономии”

От “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации” переходим к Закону “О национально-культурной автономии”. По времени принятия они примерно ровесники, но, в то время как концепция направлена на общую, теоретическую стезю объяснения национальной политики, закон преследует вполне конкретную цель – учреждение права на надтерриториальные этнические образования.

Закон направлен на национально-культурное самоопределение и закрепление прав всех народов России, независимо от наличия или отсутствия своих административных образований.

Идея создания закона “О национально-культурной автономии” заключалась в том, чтобы наделить равными правами всех представителей различных национальностей, независимо от того, имеют ли они свои территориально-административные единицы, или нет.[57] Развитие национально-культурных автономий было также поставлено в приоритетные направления “Концепции государственной национальной политики”. Определение и наделение правами национально-культурных автономий планировалось еще в 1980-е годы, однако так и не состоялось.[58] В середине 1990-х годов государство вернулось к попыткам определить, что же такое национально-культурная автономия. Согласно двум основным подходам к этому вопросу, национально-культурная автономия есть либо общественные объединения, созданные по этническому признаку и наделенные особым статусом, либо централизованные структуры с признаками институтов публичной власти (бюджетное финансирование, властно-распорядительные полномочия). Они не противоречат друг другу и могут тем или иным образом сочетаться.

Первоначальный проект не допускал существования более чем одной официальной национально-культурной автономии на федеральном и региональном уровне соответственно, однако в итоге к настоящему времени зарегистрированных национально-культурных автономий около 1000.[59] Принятый проект дорабатывался вплоть до 2003 года.

Из существенных проблем, с которыми столкнулись реализующие свои права национальные элиты, можно выделить то, что к закону “О национально-культурной автономии” не было выпущено других сопроводительных законов или указов. По мнению [60], законодатели полагали, что общественные объединения при поддержке данного закона консолидируются и создадут четкую пирамидальную иерархию, что упростит ведение с ними диалога и финансово-бюджетную политику, однако этого не произошло. В результате действия закона было создано около 1000 различных надтерриториальных образований, имеющих разную силу и цели.

В целом можно отметить, что у института национально-культурной автономии было позитивное значение: как для оптимизации федерального устройства, так и для уравнивания прав различных субъектов.

Помимо закона “О национально-культурных автономиях” была создано общественное движение - Ассамблея народов России, которая должна была компенсировать отсутствие в парламенте палаты национальностей, существовавшей в Верховном Совете до 1993 года. Проводились совместные съезды национально-культурных автономий и Ассамблеи, на которых обсуждались готовящиеся законы в сфере национальной политики. Ассамблея и национально-культурные автономии внесли значительный вклад в формирование нового типа федерально-региональных и межэтнических отношений в России.[61]

Говоря об истории национально-культурных автономий и их развитии, можно привести сведения по данным реестра национально-культурных автономий через шесть лет после утверждения закона в 2002 году. Были “созданы и прошли регистрацию 7 национально-культурных автономий федерального уровня (украинская, немецкая, корейская, белорусская, татарская, сербская, лезгинская), около 70 регионального и почти 180 местного уровня, Наибольшее их количество зарегистрировано в Москве – 49 НКА, затем следует Свердловская область – 27 НКА, Краснодарский край -12, Саратовская область – 8”.[62] Процесс и дальше активно развивался. Это подтверждает состояние национально-культурных автономий в 2012 году: 979 национально-культурных автономий по всей России, их них 16 федеральных, 243 региональных и 720 местных.[63]

1.9. Закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации”

С середины 1990-х на фоне всплеска национального самосознания проходило огромное количество парламентских слушаний, ассамблей, конференций и встреч, на которых обсуждались самые разнообразные документы, посвященные межнациональной политике - от “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации и Вооруженных сил Российской Федерации” (1997) до “О концепции к разработке государственной программы национально-культурного развития русского народа” (1998).[64] Особое место среди мероприятий той поры занимает принятие Закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Он был подписан в 1999 году, а в преддверии его утверждения прошли парламентские слушания, посвященные правовому статусу субъектов (в частности, республик) Российской Федерации.

Парламентская дискуссия вновь заострила вопросы федерализма в Российской Федерации: в частности, об особенностях асимметричности государственного устройства и преодолении неравного экономического и социального статуса субъектов федерации, а также о соответствии законодательства республик и федерального законодательства. Очевидно, что “противоборствующие” политические силы – федеральный центр и региональные элиты – желали разного исхода сложившихся противоречий. Во многом это было обусловлено существенным отставанием законотворческих аспектов от существующих реалий и разнонаправленными интересами центра и регионов.[65]

Закон разграничил полномочия федеральной и местной власти и выразил их в трех основных пунктах: предметы ведения Российской Федерации общегосударственного значения (например, управление федеральной собственностью и бюджетом, разработка федеральной политики, внешняя политика, защита прав и свобод человека, федеральное законодательство); совместные предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, обеспечение соответствия региональных нормативно-правовых актов федеральным, разграничение собственности и принципов налогообложения, общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления); и предметы ведения местных властей (все, что не закреплено в двух предыдущих пунктах).

1.10. Значение личности президента для национальной политики Российской Федерации

В опубликованной в журнале “Полис” в 2010 году статье бывшего министра Российской Федерации по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации “Модели политического лидерства российских президентов” типаж был определен как “президент-агитатор”.[66] Согласно Зорину, это выражалось в ельцинской реформаторской деятельности, дискуссиях с кругами последователей, а также отчетливом стремлении к противостоянию, силе, преуспеванию и доминированию, но вместе с тем, и в стремлении к вниманию, восприимчивости к критике и потребности в поддержке. В связи с этим государственная политика становилась весьма персонализированной и зависела от личностного стиля управления. Характерными чертами этой политики были также антисоветизм и стремление к новому.

В государственной национальной политике это выразилось в одновременном стремлении получить поддержку со стороны регионального населения и элит, при этом удерживая “бразды” правления и отыгрывая выданные в прошлом региональным верхушкам “авансы” и “преференции”. Для этого необходимо было сочетать несочетаемое: политику поблажек национальным элитам, при исчезновении которой тут же изменились бы добрососедские отношения, и жесткую федеративную линию, однако без перегибов; с одной стороны - обеспечение субъектам федерации права на разный статус, с другой - оформление этого на общегосударственном уровне в Федеративном договоре и стремление к централизаторскому началу.

Для понимания целей и задач национальной политики, которые ставил перед собой , следует обратить внимание на Послания Президента Федеральному Собранию. Этот доктринальный документ, регулярно представляемый с 1994 года, раскрывает политические настроения главы государства и предлагаемую им повестку дня, а также особенности взаимоотношений с национальными лидерами.

Первое Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию даже по своему названию прямо отсылает к национальной политике – “Об укреплении российского государства: основные направления внутренней и внешней политики”.  Основная тема Послания, выделенная в отдельный пункт, помимо нового правового поля государства, соблюдения Конституции и сохранения целостности государства, - региональная политика и отношения федеральной власти и субъектов федерации: “Задача федеральных властей - найти такую форму государственного устройства, чтобы естественное стремление регионов к большей самостоя­тельности не создавало угрозы целостности России. Первые шаги на этом пути уже сделаны. Сама Конституция была подготовлена при непосредс­твенном участии субъектов Федерации. В процессе Конституционного сове­щания удалось устранить многие противоречия и найти компромиссные юри­дические формулы, ставшие основой дальнейшего продвижения вперед”.[67] В этом Послании задавался вектор развития национальной политики, направленный на удержание целостности государства и укрепление поддержки со стороны региональных элит, при этом в документе отчетливо прослеживается готовность власти к диалогу с субъектами федерации и возможности субъектов предъявлять требования к центру. В нем также подводились первые итоги существования нового федеративного государства.

Второе Послание Президента Федеральному Собранию относится к 1995 году – уже идут разработки концепции национальной политики Российской Федерации и Закона “О национально-культурной автономии”, однако пока национальная политика еще в должной мере не урегулирована. В Послании говорится о сохранении единства государства и роли в этом федерализма: “Такой способ, естественно, основывается на праве, в том числе строгом регулировании компетенции федеральной и региональных властей. Это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства”.[68] Это Послание как бы подводит черту под предыдущими годами противоборства и сепаратизма и заявляет о дальнейшем сотрудничестве федеральных и региональных властей.

Также непосредственно к теме данного исследования относится третье Послание Президента Федеральному Собранию от 1996 года – “Россия, за которую мы в ответе”. В нем приводится краткий итог первого периода президентства и его итоги, в частности, обосновываются события 1993 года (роспуск депутатов и референдум по Конституции), а также говорится о новом распределении федерально-регионального бюджета, в котором местные власти стали получать долю более половины и необходимости создания большего количество органов самоуправления.[69] В какой-то мере это Послание декларирует наиболее свободную от федеральных вмешательств региональную политику и объявляет об относительной бюджетной самостоятельности регионов.

Четвертое Послание подводит итоги выборов в субъектах Российской Федерации и акцентирует внимание на значении федерализма для государства: “выборы, прошедшие в субъектах Российской Федерации, завершили важнейший этап в строительстве российского федерализма. Рост самостоятельности региональных властей означает одновременно и рост их ответственности перед гражданами и страной. Поэтому политическим руководителям регионов предстоит держать серьезный экзамен. Наша совместная задача - сохранить достигнутое и двигаться дальше, строя полноценную федерацию”.[70] Губернаторы, оказавшиеся теперь в Совете Федерации, стали весомыми политическими акторами. При этом в Послании отмечается, что теперь не только органы региональной власти, но и представители президента смогут влиять на региональную политику. Национальная политика Российской Федерации имеет много похожего с колебаниями маятника: с одной стороны, федеральная власть стремится максимизировать свои возможности, с другой стороны – предоставляет значительные свободы местным властям, чтобы сбавить градус недовольства. Практически каждое властное решение тех лет сводится к формуле: “дать свободу в какой-либо области – подождать - сократить свободу”, после чего появляется новая свобода в новой области.

Пятое Послание Президента “Общими силами – к подъему России” от 01.01.01 года имело своей целью обоснование необходимости прекращения политических сражений и организации гражданского единения и согласия. Отдельным пунктом ставились вопросы о федеральной экономической программе и неравномерном экономическом развитии регионов Российской Федерации. Особым штрихом в нем идет “усиление ответственности региональной и местной власти”, подразумевающее контроль над “местными” делами со стороны региона, экономическое выравнивание регионов и планирование регионального бюджета, а также грамотное разграничение полномочий: “Самостоятельность регионов должна развиваться, но только при строгом разграничении функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральным и региональным уровнями”.[71] Это Послание стало реакцией на сложную экономическую ситуацию, сложившуюся в России в годах, ухудшение финансовой ситуации в 1997 году и начало экономического кризиса и девальвации рубля. 1998 год, пожалуй, можно назвать самым неудачным в политике . Это отразилось как на общегосударственной, так и на национальной политике.

В заключительном Послании Президента России Федеральному Собранию РФ “Россия на рубеже эпох” от 1999 года темы национальной политики и национально-бюджетного планирования пронизывают весь текст. В нем обсуждаются особенности территориально-экономического неравенства и существования дотационных регионов, межбюджетные взаимоотношения регионов, пресечение любых попыток регионального сепаратизма, ликвидация правового нигилизма региональных властей, защита федеративных отношений и нежелание передачи территориальных органов власти в руки региональных властей.

Также в Послании отстаиваются федеративные принципы построения государства и описываются сложности, с которыми столкнулось правительство при поддержании федерализма: “Защита федеративных отношений - не только вопрос законодательства, но и трудная организационно-административная проблема. Если в отношении судебной системы вопрос принципиально решен, то с исполнительной вертикалью ясности пока нет. Региональные руководители, естественно, требуют передать наиболее важные территориальные органы в подчинение субъектов Федерации. Некоторые даже предлагают при этом сохранить федеральное финансирование указанных учреждений”.[72]

Помимо программных документов стоит также отметить попытку создать Совет при Президенте Российской Федерации по федеративной и национальной политике, решение о котором было принято в августе 1997 года. Из-за отсутствия политической воли и слабого понимания методов реализации “Концепции национальной политики” Совет в полной мере создать не удалось, и уже в 2001 году указом Президента Российской Федерации он был упразднен. Однако преемник в свое время реализует это начинание и создаст Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям.

Таким образом, период президентства характеризовался большим количеством инициатив в области национальной политики. Создавались и распускались государственные органы, готовилась новая Конституция, обнародовались концепции и декларировались права национально-культурных автономий. В то же время ежегодно с 1994 по 1999 год выступал с президентским Посланием Федеральному Собранию, в котором говорил о векторах развития государства и подводил итоги начинаниям, в том числе, и в области национальной политики. Все это имело своей целью, с одной стороны, поддержать легитимность его политики в глазах региональных элит, с другой – попытаться создать реально действующую национальную политику, с третьей – обеспечить дальнейшее пребывание в президентском кресле. Из-за совмещения трех противоречивых направлений российская национальная политика к приходу оформилась в весьма фрагментированных и лоскутных границах.

1.11. Выводы первой главы

По мнению некоторых исследователей, строительство взаимоотношений между Центром и регионами в период президентства прошло несколько этапов:

1.  Первый этап ( гг.), выразившийся в борьбе президента СССР и президента Российской Федерации и сопутствующей ей децентрализации.

2.  Второй этап (1991 г.-весна 1992 г.), характеризовавшийся консолидацией и легитимацией федерализма и ознаменовавшийся заключением Федеративного договора. В это время прорабатывались три модели будущего государственного устройства: упразднение национально-территориального деления, придание всем субъектам единого статуса или создание единого большого субъекта.

3.  Третий этап (весна 1992 г.-осень 1993 г.), ознаменовавшийся второй волной суверенитизации и закреплением ограниченных возможностей Центра и свобод периферии.

4.  Четвертый этап (декабрь 1993-осень 1994 гг.), в котором произошла вторая волна консолидации и итоги Чеченской компании обозначили возможность дальнейшего военнизированного метода решения вопросов. Консолидация в этот период выразилась в выработке проекты Конституции.

5.  Пятые этап (декабрь 1994 – 1996 гг.), заключавшийся в частичной стабилизации Центра и периферии, во время чего произошло относительное урегулирование этнических процессов и установился конституционный порядок.[73]

гг. имели меньшее значение для национальной политики Российской Федерации, так как все основные преобразования в этой сфере в период президентства произошли ранее.

Данные этапы систематизируют описанные выше шаги на пути строительства национальной политики Российского государства.

Задачей национальной политики Российской Федерации на рубеже 1990-х-2000-х годов было решение нескольких обобщенных проблем: проблемы формирования новой государственной национальной политики в целом, проблемы регулирования этнополитических процессов и проблемы разрешения конкретных трудностей в межнациональных отношениях. На институциональном уровне преобразованиями национальной политики с начала 1990-х ведал Государственный комитет по делам национальностей, инициативе которого принадлежит множество начинаний, в том числе и разработка отдельных разделов Конституции, Закона “О национально-культурных автономиях” “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации”.

Как отмечалось выше, на уровне доктрин и институтов с 1990 по 1999 год произошло много преобразований. Были созданы Закон “О репрессированных народах”, Федеративный договор, Конституция Российской Федерации, “Концепция государственной национальной политики Российской Федерации”, Закон “О национально-культурных автономиях”, Закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, выпущена серия Посланий Президента Федеральному Собранию.

Все эти программные документы и новые институты тем или иным образом влияли на национальную политику Российской Федерации – закрепляли целостность государства и статус субъектов, определяли цели и задачи развития регионов, регулировали бюджетную политику, фиксировали возможность создания экстерриториальных автономий и т. д.

Помимо доктринальных шагов необходимо обратить внимание и на институциональные – так, при возникновении Российской Федерации было учреждено Министерство по делам национальностей, а в 1994 году создан общественный союз всероссийских и межгосударственных организаций национальных меньшинств и диаспор, проживающих на территории России, но не имеющих своих национально-территориальных образований – Конгресс национальных объединений России (КНОР).[74] Последний продолжает свою работу и по настоящее время.

В 90-х гг. национальная политика Российской Федерации сильно зависела от договоренностей двух акторов: федерального центра и региональных элит. В то время как первый актор стремился сохранить территориальную целостность государства и максимально увеличить властные полномочия, второй стремился к получению больших рычагов власти на своей территории или, в крайних случаях, к отделению. Под этой эгидой и с этим противоборством прошло первое десятилетие Российской Федерации.

События 1990-х способствовали тому, что федеральные власти, стремясь “ухватить” и власть, и возможности влияния на “регионалов”, удерживали территориальную целостность, одновременно давая весьма ощутимую свободу местным элитам, что привело к тому, что самосознание национальных меньшинств укрепилось, а вместо этнотерриториального самоопределения на базе национально-территориальных автономий постепенно начали формироваться его национально-культурные формы.[75] Это явление прошло три характерных стадии[76] - в своей работе ссылается на Н. Панкевич и ее типологию российского федерализма, включающую три этапа:, когда произошел переход от фактического суверенитета к его юридическому закреплению, который сопровождался конкурентным распределением ресурсов и строительством особых отношений “центр - регионы”;, когда стала реализовываться дуалистическая модель разделения власти и совершались попытки практического применения Конституции, однако закрепилось неконкурентное распределение ресурсов среди элит и слабая вертикальная интеграция среди региональных элит, усложнение и дифференциация элит и соблюдение договорных практик;и последующие годы, ознаменовавшие собой включительную модель федерализма, выражавшуюся в том, что помимо неконкурентного распределения ресурсов и наличия закрепленных свобод и суверенитетов регионов началась вертикальная интеграция элит. Следствием последнего этапа стало создание единой административно-государственной элиты, подчиняющейся федеральному центру преимущественно благодаря бюджетной политике.