Национальная политика Российской Федерации в постсоветский период (стр. 3 )

Таким образом, власть в 1990-е годы решала проблемы удержания территориальной целостности, законодательного закрепления новых положений о национальной политике и их институционального оформления, в то время как национальные элиты боролись за свое право на “самоопределение” и зачастую стремились “выторговать” лучшие условия. Особенности взаимодействия центра и регионов и методы, которыми решался национальный вопрос, наложили свой отпечаток на дальнейшее существование государства и организацию национальной политики.

Президентский режим при всех его “минусах” и “плюсах” сделал многое для дальнейшего развития национальной политики России. Он заложил федеративную основу государства и определил статусы субъектов в нем, создал Конституцию Российской Федерации, реабилитировал репрессированные народы, закрепил возможности создания национально-культурных автономий, дал значительные свободы губернаторам, создал базу для дальнейшего развития национальной политики. Во многом современное положение национальной политики было заложено в начале 1990-х. , отмечает, что пришедший на смену не создавал своей системы управления федеративным государством, с централизацией в нем, а продолжил начинания предшественника.[77]

Глава 2: Национальная политика Российской Федерации 2000-х-2013гг.

2.1. Изменение векторов национальной политики России в начале 2000-х годов

Новый политический лидер начал свое президентство с изменения существующего порядка распределения власти и усиления федеральной составляющей относительно региональной. Он решал две основные задачи: политическую – сокращение власти и полномочий губернаторов и экономическую – ликвидацию межрегиональных барьеров для торговли, которые появились в предшествующие годы.

Пути государственной политики и ее формы уже были определены в 1990-е годы, как отмечает : “Федерализм в его гибких несимметричных формах должен сохраняться и может послужить укреплению государственности в ближайшее десятилетие при выполнении ряда условий доктринального, правового и политического характера. Среди этих условий такие, как коррекция местных конституционных и других правовых текстов в пользу общегражданского равноправия, отход от этнического национализма и признание федеральной властной вертикали”.[78] Даже если бы на то поступил политический запрос, переиграть условия территориального устройства государства и отменить федерализм было бы невозможно: слишком большим трудом в начале 1990-х удалось удержать современную Российскую Федерацию от распада.[79]

Но вектор взаимодействия центральных властей и, прежде всего, президента, с регионами принципиально изменился. В то время как многие действия и решения определялись и диктовались регионами (особенно отчетливо это прослеживалось в предвыборные периоды), при “правила игры” и направление движения устанавливались в первую очередь президентом и администрацией президента.[80] За три срока президентства федеральный центр значительно расширил свои властные полномочия, сократив возможности влияния региональных лидеров.

Новый государственный подход 2000-х годов отличался от концепции 1996 года тем, что национальная политика вместо фрагментарной направленности на погашение конфликтов стала ориентироваться на выработку единой государственной линии. По мнению некоторых исследователей, после проведения реформы федеральных округов, к 2010 году национальная политика из превентивной стала превращаться в целостную.[81]

2.2. Федеральная реформа

Начало 2000-х годов ознаменовалось централизацией и вертикализацией власти, выразившихся в создании новых укрупненных федеральных округов и назначении в них представителей Президента Российской Федерации.

Этот процесс, имеющий политические и экономические последствия, начался, по разным оценкам, в годах и проявился в объединении субъектов федерации по инициативе федерального центра. В первую очередь он затронул многосоставные субъекты – края и области с входящими в их состав автономными округами.

В результате объединения образовались новые укрупненные субъекты Российской Федерации:

1.  Пермский край, включивший Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ;

2.  Красноярский край, включивший собственно Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа;

3.  Камчатский край, включивший Камчатскую область и Корякский автономный округ;

4.  Иркутская область, включившая Иркутскую область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ;

5.  Забайкальский край, включивший Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ;

По итогам объединения, выразившегося во включении автономных округов в состав краев и областей, состав федерации изменился: субъектов федерации стало 83, вместо 89, а 6 из 10 автономных округов прекратили свое существование. Пермская, Камчатская, Читинская области превратились в края.

Как отмечалось в послании Президента Федеральному Собранию от 8 июля 2000-го года, “суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподноситься, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма”.[82] С нашей точки зрения, первый посыл – укрупнение президентской вертикали в регионах прямо противоречит последнему – создание условий для упрочения федерализма, фактически, эта реформа привела к началу централизации в области национальной политики.

Также в рамках федеральной реформы 13 мая 2000 года был издан указ “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе”[83], который реорганизовал администрацию Президента и начал строительство “новых форм”. Вместо 80 представителей президента в 89 регионах за ситуацией в регионах стали следить 7[84] (в 2010 гполномочных представителей.[85] В преамбуле данного указа эти преобразования мотивируются необходимостью обеспечить реализацию конституционных полномочий и повысить эффективность федеральных ведомств. На деле данная реформа приводила к большей централизации управления страной и закрепляла на ответственных постах доверенных лиц президента.

Симптоматично, что кресла полномочных представителей президента, заняли люди “главным образом из числа генералов”[86]: генерал ФСБ Г. Полтавченко, генерал ФСБ В. Черкесов, армейский генерал В. Казанцев, армейский генерал К. Пуликовский, генерал МВД П. Латышева, бывший премьер-министр С. Кириенко и дипломат Л. Драчевский.[87] Назначение полномочным представителем генерала могло бы быть объяснимо, скажем где-то на кавказской ниве, однако сплошной характер подобных действий вызывал некоторое недоумение.

2.3. Реформа Совета Федерации

Для продолжения вертикализации власти было решено изменить одно из базовых ельцинских решений о формировании Совета Федерации и роли губернаторов в нем.

Реформа Совета Федерации, изменение принципов его формирования и образование Государственного совета при Президенте России, который должен был частично компенсировать губернаторам потерянный вес проходили под эгидой деятельности Комиссии по федеративной реформе, возглавляемой заместителем главы Администрации Президента . Вторым важным направлением, курируемым данной комиссией, стал пересмотр заключенных договоров между центром и регионами.

Целью реформы Совета Федерации стала замена выбираемых губернаторов и глав законодательной власти назначаемыми представителями, работающими в Совете Федерации на постоянной основе. Таких представителей должно быть два – один, назначенный губернатором, второй – законодательным органом региона.

Таким образом, для верхушки региональной исполнительной власти исключалась возможность непосредственного отстаивания собственных стремлений и проведение политической деятельности на федеральном уровне. Для устранения недовольства со стороны региональных лидеров был Государственный совет – консультативный орган без конституционного статуса, периодически собирающийся в Москве под председательством президента.[88]

Реформа Совета Федерации была полностью завершена 1 января 2002 года, когда последние из губернаторов и глав региональных законодательных органов власти уступили места, занимаемые с 1996 года, назначенцам от законодательной и исполнительной власти. Она была подробно прописана в Указе “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, опубликованном в “Российской газете” от 8 августа 2000 года.

Основной целью реформирования верхней палаты стало уменьшение влияния на федеральную политику со стороны губернаторов. Цель была успешно и благополучно достигнута.[89] Федеральные власти получили право на отрешение от должности губернаторов, нарушающих закон, и роспуск региональных органов законодательной власти, если они принимают неконституционные акты.[90]

Сопротивление региональных элит и поведение полномочных представителей, далеко не всегда согласных с федеральной линией, привели к некоторому откату назад, “когда Кремль и Дума в конце концов позволили подавляющему большинству губернаторов участвовать в выборах на третий и даже четвертый сроки. Более того, две трети действующих губернаторов смогли вновь занять свою должность в результате выборов, прошедших в период с 2000 до начала 2002 годов”.[91]

Действия президента по восстановлению властной вертикали – изменение порядка формирования Совета Федерации, новый порядок отстранения от должности первых лиц регионов и роспуск региональных законодательных собраний, как отмечает , привели к следующему: “это позволило постепенно добиваться укрепления вертикали исполнительной власти в стране, обеспечить пересмотр законодательства тех субъектов федерации, в которых в начале 1990-х гг. были приняты акты, допускающие превышение полномочий субъектов в нарушение принципов федерализма, общероссийской Конституции, законов РФ”.[92] Фактически федеральный центр в начале 2000-х годов занимался тем, что ликвидировал те преференции, которые получили региональные лидеры во время президентства . За десятилетие президентства центр значительно ограничил регионы, пересмотрел региональные законодательства, приводя их в соответствие с федеральным, и провел вертикализацию и централизацию власти.

Возвращаясь к договорам, заключенным между федеральным центром и региональной властью в 1990-е годы, можно отметить, что в 2000-е годы называл их актуальными и легитимными для своего времени. Однако в 2000-х разграничение полномочий, по его мнению, существует преимущественно “на бумаге”; в итоге из 42 субъектов, подписавших ранее договоры, 28 их расторгли. В связи с этим было решено ввести новое правило – договоры должны пройти процедуру утверждения федеральными властями.[93]

За пересмотр договоров и вынесение решений по ним отвечала комиссия министра регионального развития () , включавшая 30 специалистов, объединенных в 8 групп. В своих преобразованиях она стремилась “финансы и другие материальные ресурсы жестко привязать к полномочиям”, приводя, таким образом, бюджетные потребности регионов в соответствие с экономической состоятельностью.[94]

К 2002 г. комиссия рассмотрела 211 законов и предложила изменить 135 из них в связи с тем, что объем местных полномочий, по мнению комиссии, должен быть обеспечен “собственными источниками дохода”.[95] Подстраиваясь под линию Кремля, некоторые регионы расторгли договоры еще до 2000-го года, однако другие регионы, например, национальные образования, не желали терять свои преференции.

В статье “Трансформация взаимоотношений между центром и регионами в постсоветской России” выделяет три этапа в федерально-региональных отношениях с 2000 по 2008 годы:

1.  Реформа власти и установление единого законодательного пространства к 2001 году;[96]

2.  Разграничение полномочий между различными уровнями власти;

3.  Новый этап развития взаимоотношений между центром и регионами. А именно - выступление главы министерства регионального развития на форуме 2008 года “Россия” с идеей разделения российской территории на 7-10 экономических зон и образования макрорегионов с общими экономическими признаками.

Из-за того, что советской и ранней российской властью были созданы субъекты со статусами “первого” (республики) и “второго” (области, края) порядка, российской власти 2000-х годов пришлось искать свой способ решения назревших проблем.

Выбранным способом стало усиление центра в отношениях с регионами, выразившееся в укреплении руководства федеральных ведомств, назначении представителей президента, ужесточении внимания над контролем расходования федерального бюджета в регионах и приведении региональных законодательств в соответствие с федеральными, а также в жестких рамках в разграничении полномочий между центром и регионами.

В начале 2000-х годов произошел вывод из Совета Федерации региональных лидеров, попавших туда в эпоху . В это же время состоялись назначения в федеральные органы полномочных представителей Президента.[97]

Помимо этого, по мнению федерального центра, до 2000-х годов экономическое пространство России было построено экономически нерационально: финансы распределялись по регионам иначе, чем перспективные производства. Для получения финансирования регионам приходилось конкурировать друг с другом по вопросам перераспределения бюджета и ресурсов. В результате регионы потеряли налоговые, бюджетные и тарифные льготы.[98] Когда был избран на пост президента, он отменил многие противоречащие федеральной линии решения региональных властей и потребовал привести республиканские законодательства в соответствие с федеральным.

Также к началу 2000-х годов, а именно к 2001 году, относится упразднение Министерства по делам федерации, национальностей и миграционной политики. Его было решено заменить конкретным организационным лицом, или, если угодно, координатором, который должен был организовывать работу национальной политики от центра к регионам и обратно. Этим координатором в 2001 году стал министр Российской Федерации по национальной политике .

В 2004 году, а точнее, после начального этапа подготовки федеральной реформы, стало очевидно, что на высшем уровне власти не хватает органа, занимающегося решением межнациональных проблем. Так через три года после упразднения прошлого министерства было учреждено Министерство регионального развития Российской Федерации, к ведению которого и относится в большей степени национальная политика до настоящего времени. Министерство регионального развития реализует существенные централизаторские функции: в частности, в январе 2013 года был предложен проект постановления, в котором статус главного распорядителя средствами федерального бюджета будет закреплен именно за ним. Таким образом, министерство получит возможность распоряжаться весомым бюджетом и финансово влиять на регионы.[99]

После основных преобразований начала 2000-х годов – укрупнения федеральных округов, введения полномочных представителей, учреждения министерства национальной политики - происходили некоторые особые перемены, связанные с личность президента .

2.4. Национальная политика Российской Федерации в гг.

С приходом нового политического лидера национальная политика Российской Федерации претерпела некоторые изменения. Особенно четко это прослеживается на примере Посланий Федеральному Собранию. Они жестче структурированы, нежели у его предшественника, имеют обычно группы пунктов, согласно которым будет проходить политика в следующем после Послания году, а также вносят большое количество предложений и инициатив.

По классификации , в большей степени теоретический лидер. В политике это выражается в стремлении к концептуализации, поиску неявных возможностей и смыслов, а также стремлении к выпуску программно-идеологических документов. Президент в этой модели выступает как бы поставщиком смыслов.[100]

Во внутренней политике это выражается в склонности к обобщениям, систематизации и прогнозированию. Президентство во многом направляется российско-грузинским конфликтом, учреждением федеральных национальных программ и необходимостью реформирования отдельных составных частей государства.

В первом Послании нового президента много внимания уделялось обобщению политики прошлого, введению института местного самоуправления и укреплению федеративных начал государства по методу “проб и ошибок” и особом акцентировании того, что “такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации”, как Россия, в мире больше не существует. Подводились итоги введения закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, а также говорилось о необходимости изменения партийного законодательства и приема предложений по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации только от партий, набравших наибольшее число голосов на региональных выборах.[101]

Во втором Послании большое внимание обращается на укрепление демократических институтов на региональном уровне. В рамках этого предлагается программа из нескольких действий:

1.  Введение единого критерия установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации;

2.  Предоставление всем партиям, представленным в региональных парламентах, возможности формировать фракции;

3.  Получение партиями, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей, гарантий представительства в законодательном органе субъекта Федерации;

4.  Идея об освобождении партии, не представленной в Государственной Думе, но имеющей фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах;

5.  Идея об отказе от сбора подписей для партий перед выборами.

Также в Послании особое внимание обращается на необходимость сделать избирательную систему на региональном уровне более прозрачной.

Помимо этого важной темой предстает борьба с терроризмом и особое внимание к Северо-Кавказскому региону. В рамках этого особого внимания в 2009 году двум федеральным целевым программам на развитие Юга России и Чеченской Республики было выделено более 26 миллиардов рублей. Также была предложена программа по развитию Республики Ингушетия на период с 2010 по 2016 год, объем финансирования которой должен был составить не менее 32 миллиардов рублей. При этом была отмечена важность разработки и введения отдельных четких критериев, измеряющих эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти по проблемам Северного Кавказа.[102]

В Послании 2010 года, помимо основных поднимаемых там проблем демографии и детства, обращается внимание на то, что ответственным за ситуацию в регионе является губернатор и оценка его работы должна проводиться по привлеченным инвестициям и созданию рабочих “несырьевых” мест; пропорции между бюджетами разных уровней должны быть изменены; регионы, добившиеся увеличения доходной базы, необходимо поощрять социальными дотациями; последствия засухи в регионах должны быть ликвидированы, и на это выделено 150 миллиардов рублей.[103]

Заключительное Послание третьего президента Российской Федерации повествует о реализованной возможности демократического представительства: “Партии получили право представлять Президенту кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта Федерации в случае победы на выборах в законодательное собрание в этом регионе, в регионах перед законодательными собраниями отчитываются высшие должностные лица субъектов Федерации. На местном уровне установлена обязательность отчётов глав муниципальных образований перед представительными органами. Введён институт отрешения от должности главы муниципалитета”.[104]

Также из положительных моментов отмечено введение порядка формирования Совета Федерации (в верхней палате происходит ротации людей, прошедших через федеральные, региональные или муниципальные выборы) и снижение проходного барьера до 5% на выборах в Государственную Думу. Из планируемых изменений отмечаются переход к выборам руководителей регионов прямым голосованием жителей регионов и отмена необходимости собирать подписи для участия в региональных законодательных выборах и выборах в Государственную Думу.[105]

Подводя итог политическим преобразованиям в сфере национальной политики, можно отметить, что он выступал во многом систематизатором и в какой-то мере реформатором. На период его президентства пришлось несколько конфликтов и экстремистских актов, которые повлекли за собой новый интерес к изменениям и строительству национальной политики, выразившийся в преобразованиях в сфере законодательств о региональных выборах и в сфере экономической и бюджетной самостоятельности регионов.

2.5. Возвращение к тематике национальной политики России в годах

Новый виток интереса к внутренней, в частности национальной политике, возник после событий на Манежной площади в декабре 2010 года, когда стало очевидно, что нерешенная проблема сильно задевает интересы не только “верхушки”, но и населения. Выступления радикально настроенной молодежи даже породили идею создания должности омбудсмена по межнациональным взаимоотношениям. Однако позднее эта идея не получила претворения в жизнь.

В предвыборный период годов президент в своей риторике вновь обратился к национальной политике. Рассуждения о межэтническом составе страны и проекты по развитию межнациональных отношений отлично способствовали поднятию популярности и, как следствие, рейтингов в предвыборный период.

В августе 2011 года было принято решение о создании в департаменте культуры правительства отдела по вопросам национальных отношений.[106] Отдел предлагалось вверить комиссии по национальным вопросам. Он должен был сконцентрировать свою деятельность на реализации государственной национальной политики, совершенствовании организационных и правовых основ национальных отношений, участии в работе по анализу состояния межнациональных отношений в регионах, а также ряде иных функций и полномочий. Решение о создании данного отдела в аппарате правительства было принято по итогам встречи с представителями различных конфессий и национально-культурных общественных организаций от 19 июля, на которой он акцентировал внимание на возможности решения национальных проблем, опираясь “на авторитет лидеров национальных объединений, на авторитет лидеров религиозных организаций”.[107] Безусловно, множество вопросов вызывает деятельность отдела по вопросам национальных отношений в рамках департамента культуры.

Важным моментом в понимании вектора национальной политики России в преддверии президентских выборов является публикация статьи “Россия: национальный вопрос”, написанной кандидатом в президенты РФ зимой 2012 года. В статье критикуется мультикультурализм, отмечается роль различных народов в истории многонациональной России, говорится о едином культурном коде в стране и необходимости интеграции и ассимиляции новоприбывших.[108] Она в какой-то мере предполагает вектор развития страны на ближайшие годы.

Несмотря на множество активных действий в области национальной политики, из 39 пунктов ежегодного Минрегионовского плана мероприятий по реализации государственной национальной политики на 2011–2012 годы было полностью реализовано лишь 11.[109] Всего план мероприятий по реализации государственной национальной политики на  годы, утверждённый заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, председателем Межведомственной рабочей группы по вопросам межнациональных отношений включал пять групп мероприятий:

1.  информационные мероприятия по укреплению общероссийской гражданской идентичности и форми­рованию межэтнической толерантности;

2.  мероприятия по воспитанию культуры межнационального общения, в том числе в молодёжной среде;

3.  мероприятия по профилактике этнического и религиозно-политического экстремизма, предупреждению межэтнических конфликтов;

4.  мероприятия по обеспечению этнокультурного развития народов Российской Федерации;

5.  поддержка национальных общественных объединений и религиозных организаций;

6.  мероприятия по совершенствованию законодательства в сфере межнациональных отношений, этнокультурного развития народов Российской Федерации.[110]

Из представленных направлений были частично реализованы те, которые включали преимущественно информационные, воспитательные и развивающие мероприятия.

2.6. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года

После событий на Манежной площади и отдельных фрагментарных шагов в области национальной политики в х годах было принято решение о подготовке “Стратегии государственной национальной политики до 2025 года”. В сентябре 2012 года четырем бывшим министрам по делам национальностей – Вячеславу Михайлову, Валерию Тишкову, Владимиру Зорину и Рамазану Абдулатипову – было поручено разработать ее проект.

Стратегия была представлена на обсуждение аппарата президента 17 октября, а уже в декабре “Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года” прошла процедуру утверждения.

“Стратегия” является программным документом, направленным на обобщение законодательной базы и доктринальных документов, имеющихся в области национальной политики, и общее прогнозирование желаемого результата через несколько лет. Иначе говоря, “Стратегия” обращает внимание федеральных органов на задачи в области национальной политики, требующие решения. В отличие от “Концепции” , основанной на принципах национальной политики, “Стратегия” отталкивается от общих подгрупп задач и будет синхронизирована с трехлетними бюджетами. Реализация “Стратегии” планируется в три этапа: гг., гг. и гг.

Несмотря на то, что в написании документа участвовала выдающаяся плеяда деятелей в области национальной политики, эксперты в целом весьма критично настроены по отношению к “Стратегии”. Они сходятся во мнении, что “Стратегия” – показатель того, что прошлые действия правительства в сфере национальной политики были неудачны и, следовательно, реализация нового этапа не принесет ожидаемых плодов. Эту точку зрения подтверждает отсутствие единой доктрины национальной политики, в рамках которой действовало бы государство, и наличие отдельных законов (например, “О национально-культурной автономии”), но не единой линии поведения в данной области. На практике, до создания “Стратегии” задавать линию национальной политики должна была “Концепция”, но она не имела фактической реализации, выступая скорее фиктивным документом.

Авторы законопроекта так же, как и аппарат президента в 2011 году, предлагают вернуть должность министра по национальным вопросам “без портфеля”. При рассмотрении проекта в Государственной думе депутаты предложили для реализации “Стратегии” создать новый исполнительный орган. Против этого начинания выступила Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации .[111]

Возвращаясь к обсуждению начинаний “Стратегии”, следует отметить, что во время ее разработки предложение “развивать практику формирования крупных территориально-промышленных районов в РФ, апробируя новые формы территориального управления и оптимизации административно-территориального устройства страны” вызвало протест со стороны регионов. Однако, как отмечает один из создателей “Стратегии” , – могут появиться укрупненные экономические, а не национальные регионы.[112] В любом случае, регионами это будет принято с недовольством.

Для реализации “Стратегии государственной национальной политики” в аппарате правительства в конце 2012 года имелись идеи создать новый комитет при правительстве или вернуть должность министра “без портфеля”. Однако вместо комитета и министра в июне 2012 года был учрежден Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям. В сферу его задач входит контроль над исполнением положений “Стратегии” и федеральной целевой программы по национальной политике. Создание Совета при президенте показывает важность и проблемность национальной политики России – решение ее вопросов выносится на высокий государственный уровень.

2.7. Значение личности в национальной политике годов

Согласно классификации , политический типаж лидера – администратор. Это выражается в желании манипулировать обстоятельствами и людьми, стремлении к институциональным изменениям и независимости от общественного мнения. При этом сам лидер уповает на модель решения проблем в ключе межличностного взаимодействия, т. е. для его деятельности важны не институты, а персоналии, а сам президент в такой ситуации является некой безликой сущностью. Важно также отметить активное противостояние прошлой политике, но отказ от ее переоценки, антиельцинизм без пересмотра самой политики 90-х.[113]

Как отмечает в работе “Третий шанс федерализму”, “при каждом из двух российских президентов – Борисе Ельцине и Владимире Путине – взаимоотношения между федеральным центром и регионами строились заново”.[114] На доктринальном уровне это выражается, в том числе, и в разных повестках дня, выраженных в Посланиях Президента Федеральному Собранию.

В Послании 2000 года много говорится об общенациональной задаче и идее, необходимости создания общего экономического и правового поля и прекращении соревнования между центром и регионами за власть. Путин отмечает, что “в России федеративные отношения не достроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство”. Наличие подобного неполноценного федеративного государства объясняет необходимостью сохранения в 1990-е территориальной целостности путем больших поблажек региональным лидерам. В Послании объясняется необходимость укрупнения округов, реформы Совета Федерации и назначения полномочных представителей для укрепления федерализма.[115]

В следующем году в Послании Президента Федеральному Собранию обосновывались изменения 2000-х годов, говорилось о необходимости порядка и общего единого правового поля с равными правами для центра и регионов, о разграничении полномочий, реформировании федеральных органов исполнительной власти, об итогах перераспределения налоговых поступлений между центром и регионами, о создании федеральных территориальных органов. Позитивно оценивалось введение института полномочных представителей как приближение федеральной власти к регионам.[116]

Послание 2002 года отмечает завершение реформы федеральных округов, начало работы комиссии по правомерности договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и регионами, проблемы в регулировании местного самоуправления и необходимости новой редакции Федерального Закона “Об общих принципах местного самоуправления”. Также в нем говорится об уязвимости России в связи с наличием различных статусов субъектов и договоров о разграничении полномочий.[117]

В Послании 2003 года говорится о сложностях национальной политики в контексте механизма финансирования политических партий, обеспечении глобальной и региональной стабильности, изменениях в региональном устройстве Чечни. Отмечается, что с 2000-х годов начался процесс фактического и юридического восстановления страны и единого правового пространства.[118]

В 2004 году на первое место в вопросах национальной политики Российской Федерации в Послании вышли моменты реанимации государственных функций на уровне федерации и муниципалитетов, остановки опасных тенденций в экономической и политической сферах и мер по обеспечению самостоятельности и ответственности регионов.[119]

Послание 2005 года в большей степени обращает внимание на успехи федеральной власти на поприще национальной политики в Чеченской Республике, и в Северо-Кавказском регионе вообще, и необходимость внимания к Дальнему Востоку и Калининградской области. Также там отмечается сложность территориальной реформы и выдвигается предложение в качестве глав исполнительной власти субъектов федерации назначать представителей победивших на региональных выборах партий.[120]

В Послании следующего, 2006 года, в основном подводятся итоги прошлых начинаний: совершенствования отношений между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением и участии победившей на региональных выборах партии в наделении полномочиями глав субъектов Федерации.[121]

Послание 2007 года во многом отсылает нас к политике (из-за его недавней, к тому моменту, смерти) и подводит итоги деятельности за 7 лет президентства. В нем президент отмечает необходимость: внесения поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия; поддержания общего мира для представителей различных национальностей и конфессий; введения пропорциональной системы на выборах в Государственную думу; сильной и позитивной децентрализации власти; усиления связи Совета Федерации с регионами; создания системы оценок эффективности работы региональных властей и муниципалитетов, а также рост бюджета субъектов федерации в 6 раз за 7 лет.[122]

Последнее к моменту написания работы Послание Президента Федеральному Собранию, зачитанное , относится к 2012 году. В нем отмечается важность пресечения любых попыток национализма, экстремизма и шовинизма, необходимость наделения членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы правом законодательной инициативы в законодательных собраниях своего субъекта Федерации, усилий, которые должны привести к экономической самостоятельности всех регионов и стимулированию экономического роста. В Послании также говорится о роли русского народа, языка и культуры в скреплении государства и необходимости расширения возможностей национально-культурных автономий.[123]

Заключительное послание 2011 года имеет своей целью объявить курс государственной политики Российской Федерации на ближайшие 6 лет президентства. Оно выступает своеобразной вводной частью к третьему сроку .

2.8. Выводы второй главы

Подводя краткий итог двум периодам президентства и одному , а также началу нового срока первого, следует отметить изменение вектора попыток строительства национальной политики в Российской Федерации. За срок чуть более десятилетия было упразднено министерство, занимающееся национальной политикой и должность министра по национальной политике. Было создано Министерство регионального развития и Комиссия по федеративной реформе под председательством . Была проведена федеративная реформа, выразившаяся в укрупнении федеральных округов, пересмотре договоров центра и регионов и назначении полномочных представителей президента в субъектах федерации. Были изменены региональные законодательства о выборах, вышла новая редакция закона “О местном самоуправлении”, изменены условия ротации элит в Совете Федерации.