Национальная политика Российской Федерации в постсоветский период (стр. 1 )

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(РГГУ)

ИСТОРИКО-АРХИВНЫЙ ИНСТИТУТ

ФАКУЛЬТЕТ ИСТОРИИ, ПОЛИТОЛОГИИ И ПРАВА

Кафедра культуры мира и демократии

НАЦИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Специальность 030201.65 «Политология»

Магистерская работа студентки 2 курса очной формы обучения

Допущена к защите на ГЭК

Заведующий кафедрой д-р ист. наук, проф. _______________ «___»__________ 2013 г.

Научный руководитель канд. фил. наук, доцент _______________

Москва 2013

Оглавление

Кафедра культуры мира и демократии. 1

Москва 2013. 1

Введение. 4

Глава 1: Национальная политика Российской Федерации периода гг. 10

1.1 . Советский пролог национальной политики современной России. 10

1.2. Сепаратизм, кризис идентичности и поддержка автономий. 13

1.3. Закон “О репрессированных народах”. 16

1.4. Суть и значение Федеративного договора. 18

1.5. Значение Конституции Российской Федерации для строительства национальной политики. 22

1.6. Институциональное оформление ведения национальной политики. 26

1.7. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации 27

1.8. Закон “О национально-культурной автономии”. 31

1.9. Закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. 34

1.10. Значение личности президента для национальной политики Российской Федерации 35

1.11. Выводы первой главы.. 41

Глава 2: Национальная политика Российской Федерации 2000-х-2013гг. 46

2.1. Изменение векторов национальной политики России в начале 2000-х годов 46

2.2. Федеральная реформа. 47

2.3. Реформа Совета Федерации. 50

2.4. Национальная политика Российской Федерации в гг. 55

2.5. Возвращение к тематике национальной политики России в годах 59

2.6. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года. 61

2.7. Значение личности в национальной политике годов. 63

2.8. Выводы второй главы.. 68

Заключение. 70

Список источников и литературы.. 75

Введение

Национальная политика Российской Федерации представляет собой плодотворную и любопытную тему для исследования, так как включает множество акторов и переменных с непростыми, изменчивыми отношениями, а также подвержена изменениям, зависящим от воли властвующих лиц, и является одним из самых спорных и сложных вопросов внутренней политики Российской Федерации.

После распада Советского Союза одной из центральных проблем его правопреемницы – Российской Федерации - стала национальная политика. Появившиеся еще при Союзе проблемы межнациональных отношений в постсоветский период приобрели особую остроту. Начавшиеся с открытых сепаратистских тенденций, они и сейчас сохраняют определенный “болезненный”, неурегулированный, статус. Это можно проследить в современной политической повестке: создании “Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года”, Совета при Президенте по национальной политике, планировании Федеральной Целевой Программы по национальной политике, по кадровым перестановкам (предоставление поста И. О. президента республики Дагестан), по предложению отменить прямые выборы высших должностных лиц в республиках и т. д.

Так как проблемы национальной политики страны всегда тем или иным образом связаны с вопросами государственной целостности, безопасности, отношением федеральных и региональных элит и долгосрочным стратегическим планированием, для продолжения существования государства их необходимо своевременно решать.

Таким образом, тема “Национальная политика Российской Федерации в постсоветский период” представляется весьма актуальной для политологического исследования.

Практическая значимость данной магистерской работы, как и любого другого теоретического исследования, заключается в систематизации научного знания, накопленного до написания этого исследования. Данная работа представляет собой обобщение доктринальных и институциональных шагов в национальной политике и актуальных публикаций крупных исследователей в этой области в период с 1990 по 2013 годы. В ней рассматриваются официальные документы, нормативные акты, авторефераты, монографии, сборники статей и периодические издания по вопросам межнациональных отношений.

Научная новизна предлагаемого исследования заключается в том, что автор систематизировал взгляды ведущих отечественных специалистов в области национальной политики на ее федеральную составляющую, а именно – на институциональную роль Президента РФ и профильного министерства, а также на доктринальные особенности строительства российской национальной политики в целом. В перспективе политологии были осмыслены и представлены две модели национальной политики в Российской Федерации – модель начала х гг., реализуемая , и модель гг., воплощаемая .

Основная цель данной работы - осуществление политологического анализа государственной национальной политики Российского государства, изучение актуальных проблем национальной политики на федеральном уровне. Автор не углубляется в особенности региональной политики, поскольку сосредотачивает свое внимание на изучении идеологически-доктринального и федерального компонентов, которые, как представляется, и являются показателями истинного “лица” долгосрочной государственной национальной политики.

Объект данного исследования – национальная политика Российской Федерации. Предмет исследования – изменение моделей государственной национальной политики с 1990 по 2013 год, степень ее целостности и непротиворечивости.

Гипотеза исследования – национальная политика Российской Федерации в гг. оставалась противоречивой и не до конца оформленной как на доктринальном уровне, так и на институциональном уровне.

Основная задача работы – поэтапно проследить эволюцию подходов к национальной политике Российской Федерации. В рамках ее исследования будут рассматриваться следующие временные отрезки:

1)  Начало 1990-х – 2000 – “парад суверенитетов” при президенте ;

2)  – утверждение у власти президента и начало разработки “путинской парадигмы”;

3)  – практическая реализация “путинской парадигмы”, начиная с учреждения укрупненных федеральных округов до известных событий на Манежной площади;

4)  – переоценка прошлых усилий в области национальной политики и выработка ее новой программы (“Стратегия государственной национальной политики до 2025 года”).

Методологическая база в работе “Национальная политика Российской Федерации в постсоветский период” включает диалектический метод (выявление противоречий и конфликтов как основы политических изменений), институциональный метод (изучение институтов, осуществляющих политическую деятельность, формирование и регулирование политических отношений) и сравнительный метод (сопоставление однотипных политических явлений).

Теоретическую основу данного исследования составляют программные документы (составные части нормативно-правовой базы Российской Федерации, Послания Президента РФ Федеральному Собранию, выступления первых лиц государства и т. д.), работы крупнейших российских специалистов в области национальной политики, политологов и юристов, а также бывших и действительных государственных деятелей, занимавшихся национальной политикой.

Обзор источников и литературы.

Обобщенный в работе массив источников и литературы можно разделить на несколько сегментов. Это нормативные источники, включающие российскую нормативно-правовую базу и официальные документы первых лиц государства; монографии и статьи авторов, которые участвовали в разработке национальной политики в стране; монографии и статьи независимых аналитиков; периодические издания, включающие профильные журналы и печатающие профильные материалы газеты; электронные ресурсы.

В рамках данного исследования литературу можно разделить на три большие группы: работы, написанные этнологами или этносоциологами; работы, написанные теоретиками федерализма; работы, написанные в рамках политико-юридического подхода. К первой группе принадлежат труды: , описывающего процессы этнической мобилизации и межэтнической интеграции, , сосредотачивающей свое внимание на возможностях национальной политики при демократии и особенностях выражения этнической идентичности, , отмечающего трансформацию этнонациональной политики как этнокультурного феномена; , моделирующего поведение различных российских этносов в условиях реализации проекта единой гражданской нации, проекта мультикультурализма и проекта федерализма; , рассуждающего о русской идентичности и понятии российской нации. Во второй группе работы: , рассматривающего развитие федерализма в кризисных условиях и анализирующего три варианта развития Российской Федерации (хаос и дезинтеграция, этнократическое государство одного этноса и реальная федерация); , рассуждающего об особенностях Российского государства как “федерации без федерализма”[1]; , описывающего путинский вариант федерализма; , анализирующего, чем в большей степени является российский федерализм – политическим устройством или пактом элит. К третье группе относятся работы , опирающегося на политико-юридический подход к концепции и реализации государственной национальной политики.

Структура работы соответствует задаче данного исследования и включает оглавление, введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы. Первая глава (“Национальная политика Российской Федерации периода годов”) содержит анализ национальной политики в Российской Федерации в годах, хронологию национальной политики, описание основных федеральных, доктринальных и институциональных шагов в этой области и особенности руководства в сфере межнациональных отношений. Вторая глава (“Национальная политика Российской Федерации годов”) содержит анализ национальной политики после 2000 года, хронологию национальной политики, описание основных федеральных, доктринальных и институциональных шагов в этой области и особенности руководства в сфере межнациональных отношений.

Основные выводы данной работы можно суммировать в следующих положениях:

1)  В современной Российской Федерации проблема национальной политики – одна из самых насущных и требующих государственного внимания;

2)  Основными проблемами в области национальной политики выступают сепаратизм и кризис идентичности;

3)  В период годов сменяли друг друга две модели: “безграничного суверенитета”, выразившегося в различных уступках региональным элитам, и “безграничного завинчивания гаек”, приведшего к намеренному ослаблению регионов и подконтрольности губернаторов Кремлю;

4)  Национальная политика Российской Федерации противоречива и непоследовательна, что подтверждает практически ежегодный пересмотр ее приоритетов в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию и чрезмерно долгая работа над “Стратегией государственной национальной политики до 2025 года”;

5)  Реализация национальной политики в России сильно отстает от того, что прописано в нормативно-правовой базе;

6)  Тенденция к централизации внутренней, в том числе, и национальной политики, была заложена в начале 1990-х годов и закреплена в Конституции РФ 1993 года. не создал эту тенденцию, а поддержал и развил ее;

7)  На данный момент федерация в России остается асимметричной, что накладывает свой отпечаток на особенности отношения между центром и регионами.

Глава 1: Национальная политика Российской Федерации периода гг.

1.1  . Советский пролог национальной политики современной России

В 1991 году – второй раз после 1917 г.[2] - произошло коренное изменение пространства функционирования этнополитических и этноконфесиональных факторов, а также полностью изменилась государственная система. Особенности этих изменений во многом заложили фундамент дальнейших преобразований на ближайшие несколько лет.

В рамках заявленной темы нам кажется важным рассмотреть переход от СССР через РСФСР к Российской Федерации, так как именно в это время происходило огромное количество событий, напрямую связанных с будущей национальной политикой строящегося Российского государства.

Обобщая преобразования советской власти на поприще этнической политики, можно сказать, что линия СССР в данной сфере была весьма хаотичной: от первоначальной задумки Ленина к последнему преобразованию Горбачева она воплощалась по принципу маятника, колеблющегося между двумя полюсами. Первая, ленинская, попытка строительства государства без титульной нации не удалась[3], следующие, чередующиеся после нее смены парадигм, от коренизации до русификации и ассимиляции[4], также не вполне смогли убедить национальные меньшинства в необходимости соседства со “старшим братом” в пределах одного государства, что выразилось в недовольстве союзных республик Центром и сильных сепаратистских тенденциях. Откровенно руссоцентристская политика советского государства в годы Второй мировой войны сильно пошатнула доверие между национальными элитами и русскими.

Как отмечалось выше, в советский период можно отчетливо проследить смену различных моделей национальной политики. В ней были стадия позитивной дискриминации[5], стадия восхваления русских как “первых среди равных”, а также стадии коренизации, русификации, руссоцентризма и ассимиляции.[6] Несмотря на то, что российская политика еще слишком молода для подобных обобщений, автор данной работы все же попробует отстоять свой тезис о двух различных моделях национальной политики в постсоветский период. Это, с одной стороны, метод реализации национальной политики как “заигрывания с элитами” и децентрализации, использовавшийся до начала 2000-х годов, и метод “закручивания гаек” и централизации, который реализуется с приходом к власти .

Возвращаясь к советской национальной политике, следует отметить, что протестный потенциал национальных движений за всю историю СССР был чрезвычайно высок (особенно в 1917, , и 1980-е гг.) На территории государства фиксировались активные сепаратистские настроения, которые начинали позднее трансформироваться в требования отделения от СССР или бунт против присоединения к нему. Многие советские народы противоборствовали центру в попытках наладить их жизнь в единой стране, поэтому в период Второй мировой войны среди коллаборационистов доля представителей этнических меньшинств составляла около 78%.[7]

Главная заслуга СССР в области национальной политики, по мнению большинства исследователей,[8] заключалась в том, что он дал представителям различных национальностей возможность осознания себя как отдельных общностей. Во многом именно благодаря политике коренизации, русификации, руссоцентризма и ассимиляции в национальных сообществах зародилось понимание себя и стремление “отстроить” собственную идентичность, отталкиваясь от “другого”. Помимо этого советское государство при всех совершенных промахах и перегибах в области национальной политики, иногда принимавших форму террора и депортации, сильно помогло этническим меньшинствам в восстановлении культур, традиций и языков. Немалое значение для развития национального самосознания имел и национально-территориальный принцип разделения страны. Как отмечает : “Социалистические страны создали прекрасный материал для сепаратизма, положив с саморазрушительной декларативностью этнический фактор в основу внутреннего государственного устройства и вложив огромные ресурсы в образование и культурное развитие меньшинств”.[9] Исходя из этого, можно утверждать, что советский период помог национальным меньшинствам осознать себя и свои потребности и в дальнейшем действовать согласно собственным целям и убеждениям, зачастую стремясь к отделению и суверенитету.

Таким образом, за все время существования СССР партийной номенклатурой не был выработан и реализован общий проект национальной политики, который можно было бы претворить в жизнь в столь большом союзном государстве. После 1991 года руководством Российской Федерации для сохранения территориальной целостности и поддержания хороших отношений между центром и республиками, оставшимися в составе уменьшившейся в размерах страны, заново стали предприниматься попытки строительства национальной политики.

1.2. Сепаратизм, кризис идентичности и поддержка автономий

Чрезвычайно важными для понимания национальной политики 1990-х гг. являются две связанные друг с другом тенденции – сепаратизм[10] и кризис идентичности[11]. Источником первого в свое время выступала национальная элита, чье поведение отчасти определялось собственными чаяниями, отчасти – запросами коренного населения этнических регионов, что зачастую в дальнейшем приводило к требованию суверенитета.[12] Кризис идентичности, в свою очередь выразился в том, что после распада СССР у жителей постсоветского пространства пропала возможность определять свою идентичность как советскую, а новая идентичность к тому моменту не сформировалась. Таким образом, идентичность поначалу стала весьма разрозненной[13], а затем с трудом менялась на слабую двойственную (гражданин Российской Федерации и вместе с тем представитель какой-либо нации),[14] или тройственную – этническая идентичность, республиканская идентичность и российская идентичность.[15]

Помимо двух указанных важных явлений – сепаратизма и кризиса идентичности, - следует также отметить, что начало 1990-х годов было уникальным моментом разрушения старой политики и выстраивания новой, в котором присутствовали одновременно и существенная свобода принятия решений и сильные риски в плане сохранения целостности государства. В этот период в Российской Федерации произошло первое внедрение в жизнь различных “моделей” государственной национальной политики, которые послужили теоретической и практической основой для попыток формирования новой национальной доктрины и межнациональных отношений.[16]

Как пишет в “Вызовах мобилизованной этничности” , до 1990 г. Российская Федерация по своей сути была более похожа на административно-территориальное подразделение СССР, чем на настоящее федеративное государство. Ее состав включал 6 краев, 49 областей, 2 города республиканского значения (Москва и Ленинград), 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.[17] Союзный центр был достаточно силен и контролировал всю полноту власти в стране, в то время как региональные элиты имели весьма ограниченный набор властных полномочий. Данное положение дел изменилось в апреле 1990 года с принятием Верховным Советом СССР двух новых законов. Первым из них стал закон “Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик”[18], в котором утверждались принципы федерализма, экономической самостоятельности и взаимной ответственности Союза ССР, союзных и автономных республик и разграничивались полномочия Союза ССР и республик в экономической сфере. Вторым законом стал закон “О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации”[19], в котором говорится о полномочиях СССР, его автономных и соседствующих союзных республик.

Данные законы вызвали недовольство союзным центром со стороны региональных элит.

Фактически национальные республики стали субъектами Федерации в составе Российской Федерации с особыми политическими правами. При этом повысился статус автономных образований, в результате чего автономные области становились республиками. На рубеже годов провозгласили статус республики и выделились из краев многие бывшие автономные области России: Карачаево-Черкесская, Адыгейская, Горно-Алтайская, Хакасская. Республиками пытались провозгласить себя Красноярский край, Иркутская, Кемеровская и другие области.

Помимо этого, повышение статуса и односторонний выход из краев и областей заявляло в тот момент руководство Ненецкого, Корякского и Таймырского автономных округов. Коми-Пермяцкий и Эвенкийский округа тоже провозглашали себя автономными областями. Центр не обращал на эти заявления особого внимания, однако каким-то образом Чукотский автономный округ в 1993 году формально вышел из состава Магаданской области, в то время как остальным “бунтарям” повезло меньше, и они остались в прежнем статусе. Эти и другие сходные процессы, “закипая” в различных регионах страны примерно в одно и то же время, волновали российское руководство.

Следует отметить, что период начала 1990-х годов определяется исследователями как весьма сложный этап становления России. Отношения между федеральным центром и регионами и между субъектами федерации оставляли желать лучшего и практически все споры шли вокруг неравного статуса субъектов федерации. Это подмечает : “Межэтническую напряженность в России вызывают неравный статус граждан разной этнической принадлежности и неодинаковые условия для развития культур в обществе, где доминирующие позиции принадлежат этническому большинству среди русских на общероссийском уровне, а в большинстве республик – так называемым титульным национальностям”.[20]

При этом, как отмечает , при распаде Советского Союза РСФСР “была обречена на деструктивную децентрализацию”, так как исчезновение Союза не могло не отразиться на одном из его ведущих субъектов, устроенных полуфедеративно.[21] В ходе децентрализации возникли две противоборствующие силы: группа старого руководства СССР и группа . Советская группа, стремясь удержать власть, попыталась прибегнуть к помощи автономий, возбудив своей поддержкой их желание суверенитета.[22] В итоге действия союзного руководства привели к диаметрально противоположному результату, а на волне поддержки автономий пришел к лидерству.

1.3. Закон “О репрессированных народах”

26 апреля 1991 года был подписан “Закон о репрессированных народах”, в котором народы (и иные исторически сложившиеся культурно-этнические общности людей), которые пострадали от негативной государственной политики по национальному признаку и потеряли свои государственно-национальные образования или были насильственно переселены, реабилитировали.[23] В соответствии с этим законом утратили свою силу все акты союзных, республиканских и местных органов и должностных лиц, которые ущемляли права репрессированных лиц.

Закон задевает сложную область национальных взаимоотношений и регулирует их весьма двойственным способом: с одной стороны, реабилитация репрессированных народов – нужный и важный шаг на пути к демократии и федерализму, но, с другой стороны, территориальная реабилитация по очевидным причинам невозможна, так как она нарушает сложившиеся за десятилетия условия проживания других народов. По замечанию , вместо территориальной реабилитации репрессированных народов стоило бы реабилитировать репрессированных граждан, так как репрессии, применяемые к народам когда-то, теперь часто касаются образовавшихся спорных территорий: “Исторический опыт XX столетия свидетельствует, что любая попытка принудительного изменения территории проживания этноса в ущерб другому (или его части) закладывает мину замедленного действия там, где проведено искусственное разграничение”.[24]

Вполне закономерно, что этот закон, в частности, его статьи 3 и 6, помимо ожидаемой положительной оценки со стороны отдельных представителей различных национальностей, породил огромное количество волнений как со стороны когда-то репрессированных, так и со стороны народов, ныне занимающих территории реабилитированных. Любые попытки федерального центра решать вопросы территориальной реабилитации силовым образом, естественно, вызывали противодействие региональных властей. Из-за создавшихся трудностей в рамках реализации Закона предполагалось временное “замораживание” наиболее спорных его положений. В процессе решения национально-территориальных проблем допускалось создание национально-административных единиц и органов национально-культурной автономии. Однако и эти “мягкие” воздействия имели негативные последствия. Так, в конце октября 1991 года получил обращение от представителей Саратовской, Астраханской, Ростовской областей, Дагестанской и Северо-Осетинской АССР. Обращение содержало информацию о “патовой” ситуации на территории Юга России и Центральном Поволжье и о многочисленных конфликтах в связи с началом реализации закона о реабилитации.[25]

Для решения проблемы в июне 1992 года на рассмотрение Комиссии Совета Национальностей Верховного Совета РФ по репрессированным народам был внесен законопроект “Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации”. В нем объявлялся мораторий, как на новые территориальные переделы, так и на территориальную реабилитацию в Российской Федерации. Уже 3 июля закон был утвержден Верховным Советом РФ.

Закон “О реабилитации репрессированных народов” косвенно поддержал уже существовавшие тенденции к сепаратизму, послужив в дальнейшем предтечей “парада суверенитетов”. Видя растерянность центра и возможности для самоопределения и суверенитета, некоторые национальные лидеры начали активные действия по попыткам отделения или получения преференций в национальной политике. Все описанные выше события привели к тому, что весной 1992 года был заключен Федеративный договор.

1.4. Суть и значение Федеративного договора

Для закрепления нового устройства государства и его территориальной целостности после распада СССР стал разрабатываться Федеративный договор. Он включал три основные части: Договор федерации и суверенных республик, Договор федерации и краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга, Договор федерации и автономной области, автономных округов.

В подписании договора, так или иначе, участвовали практически все субъекты Российской Федерации. В авангарде не желающих мириться с его условиями встали имеющие собственное представление о развитии своих регионов властные структуры Чечни, Татарстана и Башкортостана, которые, опираясь на всплеск националистических настроений, принимали собственные суверенные конституции и даже порой намекали на желание отделиться от создающейся Российской Федерации. В дальнейшем отношения между ними и центром стали основываться на подобии конфедеративной системы, дававшей этим республикам существенную свободу во внутренней политике. [26]

Еще до 31 марта стало известно, что Татарстан и Чечня отказались ставить под Федеративным договором свои подписи. Подписанию договора противился также Башкортостан, однако договоренности с ним удалось добиться, подписав специальное приложение к договору, учитывающее все требования башкирской стороны.[27] Таким образом, получается, что Чечня и Татарстан юридически не вошли в состав России после подписания Федеративного договора. Однако в 1994 году Республика Татарстан после подписания отдельного договора, который сделал ее субъектом международного права, “вернулась” в Российскую Федерацию в качестве субъекта.

Итогом подписания Федеративного договора стало неравноправное положение субъектов Федерации, или так называемая “асимметричная федерация”. В то время, как республики получили статус суверенных государств со многими их существенными атрибутами (конституции, распоряжение бюджетной политикой, гимн, герб, флаг), областям, краям и другим субъектам федерации повезло значительно меньше.[28]

Несмотря на все изменения, некоторая угроза сепаратизма все же оставалась. Ее главным носителем выступала национальная бюрократия, зачастую отстаивавшая этнократические идеи. Особенности поведения тех или иных национальных элит диктовались активностью коренной нации и ростом ее национального самосознания, которые зависели от ее русифицированности, доли “титульной нации” в общей численности населения, экономического потенциала республики. Свой отпечаток накладывали и традиции коренной государственности и особенности взаимоотношений с Россией.[29]

Все описанные события, именуемые в современной российской истории “парадом суверенитетов”, стали следствиями заключения Федеративного договора и создали серьезную проблему в правовом регулировании отношений между центром и регионами. Подписанные в апреле 1992 года три “федеративных договора” с тремя типами субъектов стали первыми документальными попытками определения федеративной природы новой России. Они закрепили в федерации асимметричные отношения.[30]

Следует отметить, что конфликтные отношения центра и регионов сложилась из-за неразвитости федеративных отношений, закрепившейся еще в советское время. Вертикаль власти “оброчную” бюджетную политику для управления регионами, что привело к тому, что самостоятельность местных властей в хозяйственной деятельности была ограниченна отсутствием юридической базы для ее реализации.[31] Впрочем, позднее просьбы регионов о создании “свободных экономических зон” были услышаны и в некоторой части реализованы, что предотвратило расширение недовольства регионов центром.

Исследователи отмечают, что в целом роль Федеративного договора, при всей его неоднозначности, была позитивной, так как он сохранил модель этнической государственности, а также единство и целостность территорий при самоопределении нации. Однако, документ не смог разрешить остававшиеся между центром и республиками противоречия, к которым привели неразвитость федеральных отношений, неэффективность централизма в региональном управлении, однобокая бюджетная политика и проблемы, связанные с фактической самостоятельностью местных властей в хозяйственной деятельности.

Фактически, Федеративный договор закрепил два важных положения: разделение на федерально-конституционном уровне государственной власти и закрепление суверенности субъектов Российской Федерации в составе государства. Он приостановил и смягчил серьезную угрозу сецессии многих субъектов[32], существовавшую в Российской Федерации в начале 1990-х годов. Однако проблема сепаратизма, заложенная еще в прошлой советской политике, все же осталась актуальной вплоть до сегодняшнего дня.[33] В целом годы ушли на преодоление сецессии и сепаратизма (в частности, в Чечне) и характеризовались значительными уступками федеральной власти местным элитам.[34]

Преодолевать последствия “мягкой” региональной политики Российской Федерации приходилось долго, а ее отголоски актуальны и сегодня: “Вплоть до конца 1990-х гг. федеральный центр неэффективно регулировал федеративные отношения с помощью бюджетных отчислений и фактически оказался заложником собственной трансфертной системы”.[35] Основной недостаток Федеративного договора для Центра в том, что федеральной власти пришлось дать регионам большие полномочия и пообещать значительные преференции, побуждая их к подписанию этого важного для нее документа. Для регионов подписание Федеративного договора имело исключительно положительное значение, закрепив их стремление к самостоятельности на местах.

Во многом подписание договора и попытки выстроить отношения с субъектами федерации в начале 1990-х годов стали стартовой точкой и ориентиром для дальнейшего развития национальной политики Российской Федерации. Уступки, на которые пошла федеральная власть, заложили способ взаимодействия между центром и регионами, реализовавшийся вплоть до начала 2000-х годов.

1.5. Значение Конституции Российской Федерации для строительства национальной политики

12 декабря 1993 года состоялся референдум по Конституции Российской Федерации, в результате которого был одобрен проект, вступивший в силу 25 декабря. По новой Конституции, Российская Федерация включала 89 субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, 2 города, 1 автономную область и 10 автономных округов.[36]

Стоит отметить, что во время конституционного совещания 1993 г. обострились споры о разных статусах субъектов федерации. Республики, получив довольно широкие полномочий, в целом были довольны положением дел, в то время как области и края требовали равных с ними прав. В рамках этих переговоров десять республик выработали общую позицию и предложили уравнять права всех субъектов любопытным способом: не уменьшая республиканские полномочия, а увеличивая права остальных субъектов.[37] Это предложение было рассмотрено, но не было одобрено.

Принятая и вступившая в силу Конституция Российской Федерации, в противовес “мягкому” Федеративному договору, начала сдвиг к централизации власти. Это выразилось, в частности, в своеобразном “откате” в плане уступок, выданных прежде республикам: так, в разделе втором, в заключительных и переходных положениях отмечалось, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного Договора (и его составляющих) действуют положения Конституции Российской Федерации.[38] Однако между Конституцией и Федеративным договором оставались существенные противоречия: например, в 5 статье Конституции в пункте 3 говорится, что “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти”, хотя при этом в той же статье в пункте 2 написано: “Республика (государство) имеют свою конституцию и законодательство”. Сказанное означает, что фактически республика имеет право на самоопределение и суверенитет, а это, в свою очередь, отрицает положения конституции.[39] Если же опираться на Федеративный договор, то республики имеют статус суверенных государств[40]

В сфере национальной политики Конституция признавала многонациональную структуру общества, закрепляла федеративное устройство, определяла статусы субъектов, гарантировала права всех граждан Российской Федерации независимо от национальности.

Координатором реализации положений Конституции 1993 г., относящихся к национальной политике, стало Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике. Позднее, в 2002 году, координаторами стали министр и правительственные комиссии (комиссия по федеративной реформе, Консультативный Совет федеральных национально-культурных автономий при Правительстве РФ, комиссия по миграционным вопросам и т. д.).