Индекс устойчивости некоммерческих организаций Санкт-Петербурга в 2008 году (стр. 2 )

Оценивая правовое поле, участники экспертной группы выставляли баллы по следующим шести показателям:

·  РЕГИСТРАЦИЯ. Существует ли благоприятное законодательство о регистрации НКО? Легко ли НКО зарегистрироваться и работать?

·  ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ. Подробно ли описаны внутреннее управление НКО, масштаб разрешенной деятельности, финансовая отчетность и (или) ликвидация НКО в действующем законодательстве? Препятствует ли четкая юридическая терминология осуществлению нежелательного контроля над НКО со стороны государства? Защищены ли НКО от возможности ликвидации их государством по политическим или субъективным причинам?

·  АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРЕПОНЫ И УГРОЗЫ СО СТОРОНЫ ГОСУДАРСТВА. Могут ли НКО и их представителям свободно работать в рамках закона? Не сталкиваются ли они с угрозами со стороны центральных и местных органов власти, налоговой инспекции и полиции? Могут ли они свободно заниматься обсуждением важных вопросов общественной жизни и высказывать критические замечания?

·  МЕСТНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКО. Есть ли в городе юристы, знакомые с законодательством об НКО и имеющие подготовку в этой области права? Доступны ли для НКО юридические консультации?

·  НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ. Получают ли НКО какие-либо налоговые льготы? Получают ли доноры – частные лица и корпорации – налоговые вычеты? Приходится ли НКО платить налоги с грантов? Получают ли НКО льготы или налоговые вычеты для грантов или пожертвований, а также дохода, полученного со средств дарственного фонда?

·  ДОХОД ОТ КОММЕРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. Существует ли законодательство, позволяющее НКО получать доход от предоставления товаров или услуг? Разрешает ли закон некоммерческим организациям принимать участие в конкурсе на право заключения контрактов с местными и центральными государственными органами?

Для самопроверки экспертам предлагалось посмотреть, в какую из групп/стадий попадает выставленная ими оценка, насколько общее описание соответствует наблюдаемой ситуации.

Консолидация (1-2,9): Существующее законодательство предусматривает специальные условия для специфических потребностей НКО или предоставляет некоммерческим организациям специальные преимущества, такие как существенное сокращение налогов в случае бизнес - или частных пожертвований, существенное освобождение от налогов, открытое соревнование между НКО за оказание услуг, получающих правительственное финансирование и т. д. Усилия, направленные на изменения в законодательстве, – это, прежде всего, защита интересов местных НКО в области реформирования или корректировки нюансов налогового права, правовых норм и т. д. Есть местные эксперты и сравнительные данные, а также доступные услуги и материалы в области законодательства, связанного с деятельностью НКО.

Средне-переходная стадия (3-4,9): НКО не сталкиваются с существенными проблемами при регистрации и не страдают от притеснения со стороны государства. Они имеют возможность заниматься широким спектром различных видов деятельности, хотя условия налогообложения, правовые нормы и т. д. могут сдерживать их деятельность и развитие. Программы направлены на изменение или уточнение существующего законодательства относительно НКО, на то, чтобы позволить НКО заниматься видами деятельности, повышающими доход, и коммерческой деятельностью, на предоставление НКО – федеральными и местными властями – возможности выполнять некоторые из государственных услуг, на разрешение налоговых проблем организаций гражданского общества и т. д. Местное сообщество НКО понимает необходимость объединяться и отстаивать изменения в законодательстве, от которых выигрывает сектор НКО в целом. Ведущие местные юристы начинают специализироваться на НКО, оказывая НКО юридические услуги, консультируя их относительно тех изменений, которые нужно внести в законодательство, разрабатывая законодательные проекты и т. п.

Ранне-переходная стадия (5-7): Существующее законодательство резко ограничивает возможность регистрации и деятельности НКО, либо в силу отсутствия правовых норм, усложняющей или ограничивающей природы правовых норм (и/или их исполнения), либо враждебности и преследования НКО со стороны правительства.

Полученная оценка вновь оказалась значительно ниже прошлогодней. При этом, если в прошлом году эксперты говорили об ухудшении, обусловленном практикой правоприменения федерального закона Российской Федерации от 01.01.01 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», особенно в части, связанной с деятельностью Росрегистрации (ФРС), то в этом году речь шла об общих неблагоприятных тенденциях как в сфере правоприменения, так и в нормотворчестве.

Среди существенных событий на правовом поле экспертами отмечались следующие:

В 2008 году вводились методики оценки деятельности органов исполнительной власти и органов МСУ. Указом Президента РФ от 01.01.01 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В этом перечне некоммерческие организации упоминаются лишь в одном показателе: «Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района)».Так же не содержат показателей характеризующих развитость НГО-НКО сектора методики расчета значений целевых ориентиров Программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга на годы и Методики расчета значений индикаторов выполнения задач социально-экономического развития Санкт-Петербурга на годы, утвержденные распоряжением Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга от 01.01.2001 N 99-р и другие аналогичные нормативные документы.

По мнению некоторых экспертов, отсутствие таких показателей приводит к тому, что функционеры органов исполнительной власти и местного самоуправления, не заинтересованы в развитии НКО.

Система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления не стимулирует чиновника к содействию НКО, созданию благоприятных условий для их развития. Более того показатель, предусмотренный президентским указом, может спровоцировать у чиновников завистливое желание придушить НКО.

Игорь Карлинский

Федеральным законом от 01.01.2001 N 310-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" в бюджетный кодекс внесены изменения предоставляющие органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления субсидировать некоммерческие организации.

Эту норму эксперты оценивали неоднозначно. В частности, отмечалось, что власть упорно не желает предоставлять налоговые льготы жертвователям, предпочитая заниматься перераспределением собранных налогов собственноручно.

Власть предпочитает собирать с бизнеса налоги полной мерой, а затем, уподобившись Сороке-Вороне, сама решать, кому кашку дать, а кому нет. Про то, что Сорока еще и воровка сказ отдельный.

Игорь Карлинский

Кроме того отмечалось, что замена понятия гранта для общественной организации – на субсидию подразумевает более неблагоприятный для НКО, порядок финансирования, так как грант дается «авансом», а субсидия, по сути, является возмещением уже сделанных расходов.

В Федеральный закон от 01.01.01 года «О защите конкуренции» была введена статья 17.1, определяющая особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества. Данная новелла[10] предполагает, что заключение договоров аренды, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, за некоторыми оговоренными законом исключениями, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. НКО в число этих исключений не входят.

Эксперты отмечали, что в вопросах аренды нежилых помещений подавляющее большинство неправительственных НКО не смогут конкурировать с коммерческими организациями на условиях, предусмотренных ст. 17.1. Федерального закона от 01.01.01 года «О защите конкуренции».

По мнению ряда экспертов, эта статья включена властями в арсенал средств, используемых для дальнейшего удушения независимого негосударственного НКО-сектора.

Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 724 от 01.01.2001 Министерству юстиции Российской Федерации переданы функции Федеральной регистрационной службы по регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений и политических партий.

По мнению экспертов особых содержательных изменений от этого не проистечет, хотя было отмечено, что вторую половину года, во время передачи дел, чиновники, занимавшиеся регистрацией НКО в Санкт-Петербурге, вели себя более либерально, чем обычно.

Кроме вышеперечисленных изменений, экспертами упоминались дальнейшее сокращение перечня международных организаций, гранты которых не облагаются налогом, а также общую нестабильность нормативной базы.

Передача полномочий по определению чего угодно с уровня Правительства на уровень федеральных органов исполнительной власти (отдельных министерств и ведомств) создает предпосылки для еще большей нормативной чехарды - чем ниже уровень регулирования, тем выше нормотворческая активность, тем выше скорость производства указивок (меньше согласований и т. п.). Кроме того, у НКО появляется новое «развлечение» следить, какой федеральный орган исполнительной власти сегодня уполномочен на то или иное благодеяние в отношение подданных, кому мудрым указом Президента перекинули ту или иную функцию, и гадать какая «Новая метла» начнет завтра мести по нашей поляне.

Игорь Карлинский

Принятие новых нормативных актов отнимает от НКО кучу времени на их изучение и переваривание. Правовая база – как палуба. Когда она устойчивая, то это одна ситуация, а когда правовая база меняется 10 раз в год, когда закон принимается, и тут же, буквально, в течение нескольких месяцев к нему принимаются поправки, работать становится практически невозможно, потому что ты все время занят тем, что изучаешь, какие изменения произошли.

Игорь Карлинский

Организационные возможности: 4,4

Для сравнения:

Значение баллов	Баллы	Петербург-2008	Петербург-2007	Россия-2007	Польша-2007	Беларусь-2007
увеличивает устойчивость НКО	1
	2				2,6
	3
среднее значение	4	4,4	4,4	4,1
	5					5,0
	6
препятствует устойчивости и развитию НКО	7

В этом направлении эксперты оценивали следующие пять показателей:

·  РАБОТА С КЛИЕНТАМИ. Активно ли стремятся НКО привлечь клиентов, население к реализации своих инициатив?

·  СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ. Есть ли у большинства НКО четко сформулированная миссия? Использует ли большинство НКО приемы стратегического планирования в процессе принятия решений?

·  ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ. Существует ли, как правило, четко определенная внутренняя структура управления в НКО, в том числе осознанное распределение обязанностей между правлением и сотрудниками? Делается ли это разграничение ведущими НКО в разных секторах? Является ли работа правления открытой и прозрачной, могут ли доноры и помощники организации проверять, надлежащим ли образом расходуются средства?

·  ШТАТ НКО. Есть ли в ведущих НКО штат постоянных оплачиваемых сотрудников? В достаточной ли степени привлекаются к работе потенциальные добровольцы?

·  РАЗВИТИЕ ТЕХНИЧЕСКИХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ. Позволяют ли в целом имеющиеся у НКО ресурсы модернизировать основное оборудование офиса (иметь относительно новые компьютеры и программное обеспечение, работающие факсы, доступ в Интернет и пр.)?

Описание стадий для самопроверки формулировалось следующим образом:

Консолидация (1-2,9): Несколько прозрачно работающих и умело управляемых НКО действуют на всем пространстве различных секторов (с различными секторами). Большинство организаций имеют четкую формулировку своих миссий, и многие НКО используют техники стратегического планирования. Реально работают правления, имеется четкое разграничение между обязанностями членов правления и персонала. В НКО работают постоянные, хорошо обученные сотрудники и широко используется труд волонтеров. Большинство НКО имеют относительно современное оборудование, которое позволяет им работать эффективно. Ведущие НКО успешно создают сильные группы поддержки на местном уровне.

Средне-переходная стадия (3-4,9): Отдельные НКО демонстрируют высокую способность управлять своей работой и организовывать ее. Некоторые НКО имеют штат постоянных, полностью занятых сотрудников и четкое разделение труда между правлением и персоналом. НКО имеют доступ к основному офисному оборудованию, включая компьютеры и факсы. Ведущие НКО понимают необходимость развития местных групп поддержки и предпринимают усилия в этом направлении, хотя эта работа еще не приносит результатов.

Ранне-переходная стадия (5-7): НКО представляют собой, по большей части, «театры одного актера», полностью зависящие от личности одной или двух основных фигур. Они часто расколоты на группы из-за личностных разногласий. НКО недостает четко определенной миссии. На этой стадии НКО обнаруживают слабое понимание стратегического планирования или формулирования программы или полное отсутствие подобного понимания. Организации редко имеют правление, штат постоянных сотрудников или значительное число активных членов. НКО не осознают, что для работы им необходимо развивать местные группы поддержки.

Результат – 4,4 – совпадающий с прошлогодним, формально означает, что никаких существенных подвижек ни положительного, ни отрицательного характера в секторе не произошло. В то же время были высказаны мнения об амбивалентном характере, наблюдающихся тенденций.

Принципиальным отличием от прошлогоднего обсуждения величины данного показателя явилось то, что из одного и того же постулата о сугубой неоднородности некоммерческого сектора, в прошлом году проистекло достаточно горячее обсуждение разных слоев и сегментов, а в этом году большинство экспертов, базируясь на этом же тезисе, заявляло о невозможности дать релевантную общую оценку организационных возможностей сектора.

Тем не менее, ряд экспертов согласился с утверждением, что ужесточение запросов внешней среды, в определенном смысле оказывает положительное влияние на некоммерческий сектор, в смысле более серьезного отношения к организационным вопросам.

Часто движение вперед бывает результатом хорошего пинка сзади. У меня такое ощущение, что те негативы, о которых мы говорили при обсуждении предыдущей части, привели к тому, что ряд организаций все-таки задумался о своей организационной структуре, отчетности, о планировании, обо всем остальном. Многих самым непосредственным образом подстегнули проверки Росрегистрации.

Александр Кострикин

В среднем организационные возможности становятся лучше, потому что выживают только те, у кого они на достаточно высоком уровне. Другие – просто перестают существовать.

Анна Хмырова

Не было счастья – несчастье помогло: наконец-то организации начали читать свои уставы, сверять структуру управления, писать протоколы собраний и так далее.

Александр Кострикин

Однако прозвучали серьезные опасения, что начавшийся в конце года финансовый кризис очень серьезно скажется именно на организационных возможностях некоммерческих организаций.

Финансовая жизнеспособность: 5,0

Для сравнения:

Значение баллов	Баллы	Петербург-2008	Петербург-2007	Россия-2007	Польша-2007	Беларусь-2007
увеличивает устойчивость НКО	1
	2				2,7
	3
Среднее значение	4		4,9	4,4
	5	5,0
	6					6,6
препятствует устойчивости и развитию НКО	7