Комментарий к федеральному закону от 01.01.01 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (стр. 4 )

Структура нормативно-правовой базы должна обеспечивать права и обязанности граждан, определять систему управления и регулирования, финансирования, а также порядок осуществления и ответственность участников процесса экологического образования на основе единой государственной политики.

Кроме того, одним из важнейших условий эффективности экологического образования является разумное сочетание теоретического обучения с реальной практической деятельностью, связанной с изучением окружающей природной среды и оценкой его экологического состояния.

15. Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды комментируемым Законом предусмотрена система специальных инструментов, призванных изменить психологию хозяйствующих субъектов и способствовать экологическому воспитанию последних. Она включает в себя, в частности, государственную поддержку в форме налоговых или иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов и др.

16. Комментируемая статья также закрепляет и такой важный принцип охраны окружающей среды, как принцип сохранения биологического разнообразия. Совокупность всех видов живых организмов: от млекопитающих до микроскопических вирусов и микробов, от насекомых до цветов и деревьев, от рыб, птиц и обезьян до человека - все это составляет биологическое разнообразие планеты, которое ученые определяют одним словом - биота. Термин "биоразнообразие" обозначает богатство видов, обитающих на определенной территории в определенный период времени. Установлено, что при всем необъятном многообразии все биологические виды и все экосистемы взаимосвязаны, начиная от молекулы ДНК и кончая региональными экосистемами и планетарной биосферой в целом. Все, чем живет наша планета и что определяет деятельность человека, зависит от биологического разнообразия. Именно оно определяет основные экологические функции, такие, например, как предохранение почвы от разрушения, именно оно предоставляет человеку практически все исходное сырье для производства пищи, одежды, лекарств, строительных и иных материалов и т. д.

Важность закрепленного принципа объясняется тем, что хотя случаи вымирания отдельных видов имели место и раньше (в том числе и в доисторические времена), но никогда прежде не регистрировались такие значительные потери их, такие широкомасштабные и необратимые процессы изменения экосистем и климатических условий, как в наше время. Потребности населения в продовольствии, жилье, транспорте постоянно возрастают. Это ведет к сокращению естественных экосистем, они дробятся, преобразуются, даже исчезают. Промышленные и бытовые отходы, минеральные удобрения отравляют природу, что приводит к гибели многих видов животных, птиц, рыб, растений.

Хозяйственная деятельность человека, в сущности, является главной причиной исчезновения многих видов биоты. Особенно это связано с загрязнением окружающей среды. По мнению многих ученых-биологов, в ближайшие два-три десятилетия под угрозой исчезновения окажется каждый четвертый представитель биоты - будь то фауна или флора.

Таким образом, уменьшение биоразнообразия, т. е. сокращение числа видов, образующих фрагменты экологической сети, есть одно из проявлений деградации природной среды, в связи с этим необходимо прилагать больше усилий, чтобы сохранить биологическое разнообразие и оставшиеся зоны дикой природы.

17. Принцип запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.

Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы. Однако во всех случаях должна запрещаться деятельность, способная нанести непоправимый ущерб природе.

Именно данный принцип послужил одним из основных правовых оснований для обращения в 2004 г. 8 общественных экологических организаций в суд с требованиями о прекращении деятельности по комплексной разработке нефтяных месторождений
в Охотском море, создающей угрозу нарушения среды обитания, сокращения численности и полного исчезновения объектов животного мира, занесенных в красные книги МСОП, РФ, Сахалинской области. Экологи требовали прекратить: проведение дноуглубительных работ в период миграции и нагула серых китов в зоне их основного пастбища; сброс производственных и бытовых отходов в воды Охотского моря; строительство берегового трубопровода траншейным способом через нерестовые реки на всем протяжении его трассы.

18. Принцип соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством, является одним из основных гарантов. Нормы о праве на получение экологической информации содержатся во многих действующих российских законах. Так, в Конституции РФ (ч. 2 ст. 24) говорится об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Некоторые комментаторы считают, что это положение относится лишь к тем случаям, когда на гражданина где-то собрана информация о его частной жизни и он желает с ней ознакомиться. Думается, сфера действия данной нормы гораздо шире. Например, если возле дома гражданина на огороженной высоким забором стройплощадке начали возводить какой-то объект, то он вправе требовать информации об этом объекте именно на основании ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Данное положение корреспондируется и с ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе и экологическую).

Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с федеральным законом. Ответственность - уголовная, гражданско-правовая, административная - предусмотрена в этих случаях Уголовным, Гражданским кодексами РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В Федеральном законе от 01.01.01 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (с изм. от 01.01.01 г.) <*> среди основных направлений государственной политики в сфере информатизации названо создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан на основе государственных информационных ресурсов. Здесь имеется в виду любое обеспечение такого рода; поэтому логично утверждать, что это положение Закона относится и к экологическому информационному обеспечению. В ст. 10 указанного Закона, дифференцирующей информационные ресурсы по категориям доступа, прямо запрещено ограничивать доступ к законодательным и другим нормативным актам, устанавливающим права, свободы и обязанности граждан, к документам, содержащим экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, безопасности граждан и населения в целом. Статья 12 названного Закона гарантирует равные права на доступ к информационным ресурсам государства, причем граждане не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Такой доступ, указанный в данной статье, является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также за состоянием экологии и других сфер общественной жизни. В ст. 13 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" содержится предписание этим органам осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод, обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Наконец, ст. 24 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" гарантирует защиту прав на доступ к информации. Отказ в нем либо предоставление заведомо недостоверных данных могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе, имеют право на возмещение понесенного им ущерба. А руководители и другие служащие, виновные в незаконном ограничении доступа, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

<*> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609; 2003. N 2. Ст. 167.

Информирование населения о состоянии окружающей среды должно осуществляться посредством публикации в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти, в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также посредством проведения общественных обсуждений (опросов, слушаний, референдумов и т. п.).

19. Следующим принципом природопользования в комментируемой статье закреплен принцип ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности
за совершенное правонарушение. Юридическая ответственность представляет собой обязанность правонарушителя, совершившего нарушения экологического законодательства, претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия личного, имущественного характера, которые содержатся в нормах права и применяются в определенной процессуальной форме.

Субъектами юридической ответственности являются правонарушители. Но государство предъявляет различные требования к ним. Так, субъектом такого вида юридической ответственности, как уголовная, может быть лицо, достигшее 14 лет. Возраст наступления административной ответственности составляет 16 лет. Субъектами административной ответственности как одного из видов юридической ответственности могут быть не только граждане, достигшие 14-летнего возраста и вменяемые, но и юридические лица
. По законодательству Российской Федерации субъектами преступлений могут быть только физические лица.

Различны меры ответственности, применяемые за то или иное правонарушение. Если уголовное право предусматривает такую меру наказания, как лишение свободы на очень длительный срок или даже пожизненно, то по административному законодательству человек может быть лишен свободы на срок, как правило, не более 15 суток.

Комментируемый Закон устанавливает следующие виды юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды:

имущественная;

дисциплинарная;

административная;

уголовная.

20. Принцип участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений представляет собой их участие в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных и иных решений. Экологически значимые решения - это правовые акты (нормативного и ненормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов, комплексов, систем либо окружающей природной среды в целом. Наиболее распространенные варианты таких решений - это определение мест нового строительства, предоставление земельных участков, утверждение технико-экономических обоснований и проектов, принятие генеральных планов городов и др. Например, п. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ обязывает органы местного самоуправления информировать население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их традиционной деятельностью и традиционными промыслами, могут быть проведены сход, референдум граждан по поводу изъятия (выкупа) земельных участков. Согласно п. 4 ст. 31 Земельного кодекса РФ орган местного самоуправления информирует собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в связи с возможным изъятием их земельных участков и т. д. Однако надо иметь в виду, что экологические последствия могут возникнуть не только из-за нового строительства, но также и в результате перепрофилирования либо ликвидации некоторых специфических объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественных обсуждений <*>.

<*> См.: Васильева участие в принятии экологически значимых решений // Российское Экологическое Федеральное Информационное Агентство - РЭФИА (www. *****).

Гражданская активность населения является мощным стимулом к соблюдению законодательства и установлению в обществе режима экологической законности. Несмотря на постоянные экономические трудности, все же прослеживается тенденция к экологизации общественного сознания. Происходит также определенное правоосознание - понимание населением ценности своих конституционных прав на экологически безопасные условия жизни. На современном этапе наиболее продуктивными обещают быть такие формы общественной активности, как гражданское участие, привлечение населения, общественных объединений и отдельных граждан к решению вопросов, имеющих экологическое значение. Опыт показал несомненную полезность общественного мнения: при активности граждан и неправительственных организаций были предотвращены либо скорректированы многие экологически необоснованные и даже ущербные проекты. С методологических же позиций значение общественного участия состоит в том, что оно способствует нашему продвижению к правовому государству. По степени реальности общественного участия можно судить о демократичности государства, а наличие развитых публичных институтов, влиятельного негосударственного сектора есть важнейшая составляющая гражданского общества. Эколого-ориентированная часть населения получила широкие возможности для выражения и распространения своих взглядов именно в условиях демократизации общественной жизни, становления правового государства и гражданского общества.

Примером формы участия граждан в принятии экологически значимых решений может служить проводившийся под эгидой "Гринпис" сбор подписей, необходимых для проведения референдума по вопросу о недопустимости ввоза в страну ядерных отходов и воссоздании Госкомэкологии РФ. На референдум планировалось вынести следующие вопросы:

вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных отходов на хранение, захоронение и переработку?

вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?

вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?

По закону, чтобы вынести вопрос на референдум, достаточно двух миллионов подписей. Известно, что Центральная избирательная комиссия РФ вынесла постановление об отказе в назначении референдума Российской Федерации на основании того, что число действительных подписей не соответствует требуемому федеральным конституционным законом.

21. По своему характеру воздействия на общество и по своим последствиям для него проблема охраны окружающей среды - это проблема комплексная, и как комплексная проблема она требует комплексного подхода к своему решению, требует использования всех знаний, накопленных человечеством, и всех средств, имеющихся в его распоряжении. Сейчас уже стало очевидным главное: от того, каким образом и для каких целей будет использоваться тот или иной природный ресурс, зависит качество окружающей среды на местном, региональном и даже национальном уровне, зависит решение или возникновение многих социальных проблем, благосостояние населения на значительных территориях.

Поиск путей объединения усилий государств и народов для успешного решения проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должен осуществляться на базе и в строгом соответствии с общепризнанным международно-правовым принципом сотрудничества, который в международном экологическом праве означает юридическую обязанность
государств, независимо от их общественного и государственного строя, сотрудничать друг с другом по вопросам поддержания мира и международной (в том числе экологической) безопасности, а также способствовать совершенствованию международного экологического правопорядка.

Принцип международного сотрудничества в настоящее время является одним из основополагающих в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды. На нем основываются практически все действующие и разрабатываемые в данной области международно-правовые акты. Принцип международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды также является основополагающим в нашем законодательстве.

Международное сотрудничество развивается в рамках международных организаций, многосторонних конвенций и соглашений, а также двусторонних договоров и соглашений со странами СНГ, ближнего и дальнего зарубежья. В 2003 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием. Подготовлен и подписан ряд межправительственных и межведомственных соглашений в области природопользования и охраны окружающей среды со странами СНГ и дальнего зарубежья, в том числе: Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря; Межправительственное соглашение с КНР о сотрудничестве в области изучения и освоения Мирового океана. Сотрудничество с Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) осуществлялось в рамках проектов третьей фазы программы Глобального экологического фонда по следующим ключевым направлениям: стойкие органические загрязняющие вещества (СОЗ), деградация земель, биоразнообразие и биобезопасность, международные воды.

На встрече министров окружающей среды стран "восьмерки" (25, 27 апреля 2003 г., Париж, Франция) принято совместное коммюнике по ряду вопросов: о практических мерах, направленных на решение проблем Африки; об обеспечении безопасности судоходства; об усилении взаимодействия в рамках глобальных и региональных природоохранных конвенций и соглашений. На саммите стран "восьмерки" (31 мая - 3 июня 2003 г., Эвиан, Франция) разработаны и приняты План действий по воде, нацеленный на комплексное управление и эффективное использование водных ресурсов; План действий по науке и технологиям в целях устойчивого развития, направленный на сохранение биоразнообразия и устойчивое управление лесами.

Сотрудничество по линии Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) осуществлялось в рамках процесса "Окружающая среда для Европы". На Общеевропейской конференции министров окружающей среды "Окружающая среда для Европы" (20, 23 мая 2003 г., Киев, Украина) приняты министерская Декларация, рамочный документ по экологической стратегии для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, а также базовые элементы стратегии образования в целях устойчивого развития.

Приведенный перечень принципов не является ни исчерпывающим, ни полным. Процесс формирования принципов экологического права продолжается параллельно с совершенствованием и дальнейшим развитием российского экологического законодательства. Доказательством этого может служить увеличение числа отраслевых принципов российского законодательства с шести (по ранее действовавшему Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.) до двадцати трех (по комментируемому Закону).

Статья 4. Объекты охраны окружающей среды

Комментарий к статье 4

1. Компонентами окружающей природной среды являются природные объекты, находящиеся в состоянии естественной взаимосвязи, - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Природный объект - это условная правовая категория, использование которой дает возможность с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды, с тем чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования. Поэтому объектом природы право может признавать землю, атмосферный воздух, недра, реку, озеро, участок леса, животное и т. п. Природный объект - это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства (ст. 1 комментируемого Закона).

В научных кругах отмечается, что вопрос о соотношении таких категорий как земля, недра и почвы, относится к числу дискуссионных (см. комментарий ст. 1 Закона).

Земля в качестве природного объекта подлежит охране, являясь составной частью природы. Как природный ресурс, она выполняет две важнейшие функции: выступает как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и как пространственно-территориальный базис - место размещения зданий, строений и сооружений. Земля понимается как "твердь земная", поверхность, почвенный покров. В сельском хозяйстве он является основным и незаменимым средством производства, поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием. Понятие и состав земель даются в Земельном кодексе РФ от 01.01.01 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 01.01.01 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.).

В преамбуле Закона РФ от 01.01.01 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. и доп. от 01.01.01 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) <*> юридическое понятие "недра" представляет собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

<*> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711.

Недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов РФ. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Почва - один из важнейших природных ресурсов, основным свойством которой является плодородие.

Вода - это химическое соединение водорода и кислорода, существующая в жидком, твердом и газообразном состояниях. Воды - это вся вода, находящаяся в водных объектах. Понятие "водный объект" дано в ст. 1 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ), под которым понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

Согласно ВК РФ поверхностные воды - воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных водных объектах; подземные воды - воды, в том числе минеральные, находящиеся в подземных водных объектах (ст. 1 ВК РФ). Воды, с одной стороны, играют климаторегулирующую роль, а с другой - это экономический природный ресурс.

Точного юридического определения понятия "лес" в лесном законодательстве нет. Однако в преамбуле к Лесному кодексу РФ (далее - ЛК РФ) говорится, что регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Как объект природы леса - это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса - важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют "легкими планеты". Небольшие группы деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии).

Статья 7 ЛК РФ предусматривает, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Не все леса, которые произрастают в нашей стране, включаются в состав лесного фонда, а лишь часть их. В лесном законодательстве используется также термин "леса, не входящие в лесной фонд". Леса, расположенные на землях обороны, и городские леса на землях городских поселений в лесной фонд не включаются (ст. 10 ЛК РФ).

К древесно-кустарниковой растительности относится растительность, произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий (ст. 11 ЛК РФ). Древесно-кустарниковая растительность не включается в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд. К ней относятся, например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы.

Наконец, объектами, подлежащими охране, Закон признает животные и другие организмы и их генетический фонд. Федеральный закон от 01.01.01 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (с изм. от 01.01.01 г., 2 ноября, 29 декабря 2004 г.) <*> определяет животный мир как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Объект животного мира - это организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. N 17. Ст. 1462; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 25.

Разновидностью животного мира являются микроорганизмы. Это тоже природный объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных (от них надо охранять природные объекты, животных, человека) есть микроорганизмы, которые помогают лечить почву, деревья, животных и человека (например, производимые из обычной плесени).

Одним из природных объектов, нуждающихся в защите и охране, в том числе правовой, является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видам, подвидам) растительного и животного мира. Генетические ресурсы животного мира определяются ФЗ "О животном мире" как часть биологических ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности. Деградация природной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов, т. е. особей с несвойственными генетическими признаками.

Атмосферный воздух является неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (с изм. от 01.01.01 г., 9 мая 2005 г.) определяет атмосферный воздух как жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. Определение понятия "озоновый слой Земли" дает Венская конвенция об охране озонового слоя, которая была подписана 22 марта 1985 г. В соответствии со ст. 1 названной Конвенции озоновый слой представляет собой слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. "Утоньшение" этого слоя, происходящее в последние годы (так называемые озоновые дыры), может привести планету к необратимым катастрофическим последствиям.

Надо сказать, что антропогенные воздействия, связанные с влиянием деятельности человека на погоду, климат и в более широкой постановке на окружающую природную среду, в ряде случаев становятся сейчас сопоставимыми с планетарными масштабами естественных природных процессов. Идет постепенное загрязнение Мирового океана, нарушается естественный влагооборот, происходят, хотя пока и незначительные, изменения в составе атмосферы и т. п. Все это дает основание говорить о том, что космическое пространство постепенно становится своеобразной частью среды обитания и деятельности человека, происходит расширение содержания понятия "окружающая природная среда" с включением в это понятие околоземного космического пространства, которое в целом представляет собой весьма динамичную и нестабильную систему, которая под влиянием внешних воздействий может переходить в неустойчивое состояние. Таким образом, сейчас идет процесс экологизации космоса, под которым понимается "расширение сферы обитания человека, его взаимодействия с природой до космических масштабов, выход сферы взаимодействия общества и природы за пределы планеты, процесс освоения, "социализации" Вселенной". С другой стороны, сама космическая техника способна также вызывать определенные возмущения в окружающей космической среде. Это происходит за счет поступления продуктов сгорания ракетного топлива в атмосферу при запусках космических аппаратов, за счет выбросов различных газообразных, жидких и твердых веществ с космических аппаратов при их функционировании на орбитах и при перемещении в космическом пространстве и т. д. Имеющиеся данные показывают, что в настоящее время суммарное воздействие на атмосферу, связанное с космической деятельностью человека, значительно меньше влияния, обусловленного его хозяйственной деятельностью на Земле, однако чрезвычайно актуальной задачей остается обеспечение охраны околоземного космического пространства от электромагнитного и иных видов загрязнения.

2. В ч. 2 комментируемой статьи особо подчеркивается, что в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, юридические понятия которых даются в ст. 1 комментируемого Закона.

Естественная экологическая система - это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом вещество и энергией. К ним относятся, например, киты и другой животный мир в определенных частях Мирового океана, морские акватории и лежбища моржей. Такие участки, как правило, объявляются заповедниками. Многие другие заповедники, по существу, также представляют собой экосистемы.

Природный комплекс - это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками.

Природный ландшафт - это территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях. Главная черта природного ландшафта - рельеф местности. Поэтому различают такие типы ландшафтов, или "типичные ландшафты": горные, гористые, предгорья, низменности с переходом к гористости, равнинные, холмистые, с ущельями, с различными природными отложениями - камнями, валунами, скалами, водопадами, горными речками, озерами, характерными извилинами рек и водоемов (например, плес на Волге, извилистость Оки вокруг Рязани). Эти и другие типичные ландшафты интересуют человека, общество, государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно-оздоровительных, туристических объектов и сооружений (для горнолыжного спорта, подвесных дорог, посадки декоративных растений).

3. К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся также объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия: государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания. Понятия перечисленных природных объектов будут раскрываться в комментариях к последующим статьям.

Глава II. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ

ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Комментарий к статье 5

В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Основой осуществления полномочий РФ в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства.

Рассмотрим отдельные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.