Комментарий к федеральному закону от 01.01.01 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (стр. 7 )

Однако в настоящее время понятие общественная экологическая экспертиза определено законодательно. Подробно экологическая экспертиза, как государственная, так и общественная, регламентируется Федеральным законом от 01.01.01 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" 1995 г., согласно которому "экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы" (ст. 1 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной (ст. 4 ФЗ "Об экологической экспертизе"). В отношении общественной экологической экспертизы говорится, что она проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями) (ст. 20 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется ст. 23 ФЗ "Об экологической экспертизе". Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.

Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу государственной экологической экспертизы.

Согласно ФЗ "Об экологической экспертизе", организации, осуществляющие общественную экспертизу, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в п. 1 ст. 14 ФЗ "Об экологической экспертизе" (т. е. в том же объеме, что и органы, осуществляющие государственную экспертизу);

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы (ст. 22 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Фактически, согласно логике действующего законодательства, общественная экспертиза является механизмом общественного контроля за ходом государственной экспертизы и общественного участия в ней. К сожалению, возможности этого участия весьма ограничены. Законодательно закреплены только право на доступ к проектной документации (причем это право ограничено не только государственной, но и коммерческой тайной) и участие наблюдателей в заседаниях комиссий. Заключение общественной экспертизы не имеет прямой юридической силы - оно является лишь одним из документов, рассматриваемых в процессе государственной экспертизы.

Тем не менее не следует пренебрегать возможностью организовать общественную экологическую экспертизу.

Во-первых, как уже было сказано, она является практически единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы.

Во-вторых, при организации разного рода общественных кампаний, работе с прессой и т. п. статус "заключения общественной экспертизы, проведенной в соответствии с законом", может восприниматься как более высокий по сравнению с "мнением независимых специалистов" или "мнением общественности".

Одной из первых общественных экологических экспертиз, выполненных в новых законодательных условиях, была экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в подмосковном г. Троицке. На первых порах события развивались весьма успешно: экспертная комиссия была собрана, экспертиза органами местного самоуправления зарегистрирована. Но когда настала пора получать документацию и начинать работу, возникло неожиданное препятствие: заказчик - Фонд охраны природы при городской администрации - категорически отказался выдать исходную документацию, ссылаясь на содержащиеся в ней "ноу-хау и коммерческую тайну". Безрезультатными оказались попытки инициаторов общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком. Ситуация зашла бы в тупик, если бы не поддержка органов охраны природы, предоставивших общественности запрошенный ими том оценки воздействия на окружающую среду. Общественная экологическая экспертиза была проведена в кратчайшие сроки. Вывод экспертной комиссии о том, что строительство этого объекта по предлагаемой технологии представляется экологически опасным и экономически нецелесообразным, был поддержан городской Администрацией, отозвавшей согласованный ранее акт выбора площадки для строительства. Троицкая экспертиза стала одним из первых успешных прецедентов общественной экологической экспертизы в новых законодательных условиях <*>.

<*> См.: Хотулева экологическая экспертиза: вчера, сегодня, завтра. М.: Эколайн, 1998. С. 46.

Другой пример. В г. Костроме было запланировано строительство завода по высокотемпературной переработке твердых бытовых отходов. Несовершенная технология и малая рентабельность сочетались с явно недостаточным вниманием к природоохранным мероприятиям. Общественность города выразила чрезвычайную озабоченность перспективой строительства подобного объекта. Проведенная общественная экологическая экспертиза проекта показала экологическую и экономическую несостоятельность проекта. По решению городской администрации проект был остановлен. Однако проблема утилизации твердых бытовых отходов требовала безотлагательного решения. Поэтому общественные организации совместно с городской администрацией организовали общественные слушания, направленные на разрешение сложившейся проблемы. На слушаниях было принято решение об организации Совета по проблеме твердых бытовых отходов при городской администрации и разработке муниципальной программы управления ТБО.

В Совет вошли представители всех заинтересованных организаций, как государственных, так и общественных. В настоящее время в городе ведется разработка муниципальной программы управления твердыми бытовыми отходами. Предполагается, что утилизация отходов будет осуществляться на современном полигоне, с применением методов прессования и частичной сортировки ТБО.

Общественная экологическая экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в г. Костроме явилась прецедентом, когда результатом общественной экологической экспертизы явилась не только остановка экологически опасного проекта, но и реальное обращение к поиску альтернативных решений. Организовано сотрудничество между государственными и общественными организациями, направленное на поиск оптимального решения.

Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды является право оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды. Однако необходимо отметить, что социологические исследования показывают, что граждане не очень высоко оценивают свои возможности в деле охраны окружающей среды. В реальной жизни участие в охране окружающей среды сводится к участию в субботниках по уборке улиц и придомовых территорий, поскольку действенных механизмов привлечения общественности к выработке и принятию значимых решений нет.

Граждане также вправе обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.

Органы государственной власти, органы управления, должностные лица нередко издают акты, нарушающие различные права граждан. Не является исключением грубое нарушение ими экологических прав. Законодательством предусмотрена возможность обращения с жалобой на неправомерное решение в вышестоящий орган власти, для чего установлен месячный срок для ответа на жалобу.

В круг подверженных обжалованию могут быть включены самые различные акты и действия в сфере принятия экологически значимых решений. Это, к примеру:

решения о предоставлении земельных участков для нового промышленного или жилищного строительства;

решения об изъятии земельных участков из состава земель особо охраняемых природных территорий;

решения о размещении и строительстве производственных объектов;

заключения государственной экологической экспертизы о возможности принятия хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду;

отказы в предоставлении экологической информации и т. п.

Граждане также могут обращаться в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, содержащими сведения о нарушении законов. В соответствии с Федеральным законом РФ от 01.01.01 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 01.01.01 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля 2005 г.) <*> одна из основных функций прокуратуры РФ - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными выше органами и должностными лицами, а также за тем, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами, соответствовали законам.

<*> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53. Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 40. Ст. 3825; 2004. N 35. Ст. 3607.

При этом, исходя из указанных функций прокуратуры, это могут быть как сведения о непосредственных нарушениях прав человека (в том числе, экологических), так и информация о любых других противоправных действиях (либо бездействии) различных органов, организаций, должностных лиц, влекущих за собой нарушения законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, причиняющих (или могущих причинить) вред природе и человеку.

Прокурор в установленном законодательством порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Ответ на заявление, жалобу или иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю разъясняются порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законодательством.

Однако на практике, в сфере защиты экологических прав граждан, прокуроры не всегда используют свои полномочия в полном объеме. Так, по делу о незаконном строительстве на территории особо охраняемого объекта федерального значения "Нескучный Сад" (г. Москва), которым занимается "Экоюрис", прокуратура г. Москвы обратилась в Пресненский суд с иском в защиту только интересов государства, несмотря на то, что речь шла о нарушении также права окрестных жителей и других москвичей на благоприятную окружающую среду. Выступая в судебном заседании, прокурор говорила, что иск предъявлен "в защиту интересов государства и граждан", что важное общественное значение этого процесса подтверждается присутствием и выступлением в судебном заседании большого количества жителей, прилегающих к Нескучному Саду домов и представителей общественных организаций. Но в самом исковом заявлении слов "в защиту интересов граждан" не содержалось, т. е. с формальной точки зрения иск был предъявлен только в защиту интересов государства. Поэтому производство в Пресненском суде было прекращено в связи с тем, что дела такого рода должны рассматриваться не судом общей юрисдикции, а арбитражным судом. В дальнейшем прокуратура в арбитражный суд по этому делу не обратилась, хотя участвовала в судебном процессе по жалобе жителей о признании недействительным постановления Правительства Москвы о строительстве в Нескучном Саду как нарушающего права граждан.

Прокурор, в соответствии с процессуальным законодательством, вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Прокурор или его заместитель имеют также право принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обратиться по этому поводу в суд. Кроме того, прокурор или его заместитель вправе внести представление об устранении нарушения прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

В настоящее время в значительном числе регионов РФ функционируют специализированные природоохранные прокуратуры. Одна из них, Волжская (г. Тверь), является межрегиональной и объединяет 15 межрайонных природоохранных прокуратур всего бассейна Волги. Остальные специализированные прокуратуры подчиняются соответствующим прокурорам республик, краев и областей.

В комментируемой статье закрепляется также неизвестное ранее право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, которое, как отмечает , дает уникальную возможность использования частноправовых средств защиты, доступных гражданину (и в первую очередь - обращения в суд), в целях защиты публичных экологических интересов, связанных с непричинением вреда окружающей среде. Такое право граждан вполне соответствует либеральным западным моделям и в первую очередь - американскому энвайронментальному праву. И в этом есть определенная непоследовательность обсуждаемого российского закона, сделавшего в других своих разделах и нормах ряд отступлений от ранее предоставленных гражданам позиций (например, в ст. 80 настоящего Закона граждане не называются в качестве истцов по делам о прекращении вредной деятельности, как это было ранее. Получается, что обращаться с иском о возмещении вреда окружающей среде можно, а с иском о прекращении этой вредной деятельности - нельзя?). Кроме того, предоставление гражданам права на иск о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, логично было бы сопроводить предоставлением специально уполномоченным органам (в первую очередь, органам системы Министерству природных ресурсов РФ) права на вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делу <*>.

<*> См.: Васильева закон "Об охране окружающей среды": новое содержание и старые проблемы.

Перечень прав граждан в области охраны окружающей среды не является исчерпывающим и в комментируемом Законе закрепляется, что граждане вправе осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Таким образом, мы видим, что экологические права граждан провозглашены на высшем законодательном уровне. Важнейшими условиями успешности внедрения юридических новаций являются мировоззренческие, экономические и политические факторы. Нельзя преуменьшать и значимость собственно юридической инфраструктуры реализации экологических прав граждан, в которой первостепенное значение имеют развитость и совершенство соответствующих норм объективного права, а также уровень профессионализма и ответственности лиц, причастных к процессу, в первую очередь работников правоохранительных, природоохранных органов, и активность самого населения в отстаивании своих законных интересов.

3. Как известно, предоставлению прав всегда сопутствует возложение на граждан определенных обязанностей, в связи с чем в ч. 3 комментируемой статьи к последним отнесены:

сохранять природу и окружающую среду;

бережно относиться к природе и природным богатствам;

соблюдать иные требования законодательства.

Статья 12. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 12

1. Как уже отмечалось, граждане вправе отстаивать свои экологические интересы и реализовывать закрепленные законом права как самостоятельно, так и сообща, посредством различных общественных объединений. Комментируемый Закон наделяет равными правами некоммерческие объединения и общественные объединения (понятия общественного объединения и некоммерческой организации см. комментарий к ст. 11), причем данные права распространяются на те некоммерческие организации, которые имеют в уставах положение об охране окружающей среды как об основном (одном из основных) направлении своей деятельности и реально осуществляют эту деятельность. Учитывая, что другие формы некоммерческих организаций (в отличие от общественных объединений, которые образуются только гражданами) могут создаваться с участием юридических лиц или только юридическими лицами
, такое решение законодателя можно рассматривать как вовлечение широких структур гражданского общества в дело охраны окружающей среды.

Согласно комментируемому Закону, общественные и иные некоммерческие объединения могут защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды. Это право может быть использовано общественными объединениями при возбуждении искового производства, например о прекращении деятельности, наносящей экологический вред населению, или производства по жалобе - при оспаривании незаконных актов органов государственной власти, принятых с нарушением прав граждан. Процессуальная сторона не зависит от количества лиц, обратившихся за защитой своего интереса. Формально по делам, имеющим масштабное экологическое значение (на уровне города, региона и всей страны) в процесс могут вступать единицы или десятки истцов, заявляющих о нарушении своих собственных прав, или от их имени (по доверенности) общественные объединения. Так было в широко известных процессах по обжалованию актов Правительства РФ об изъятии земель, занимаемых лесами первой группы, указов Президента РФ о строительстве высокоскоростной магистрали и др.

Необходимо отметить, что общественным и иным некоммерческим объединениям в некоторых случаях предоставляются более широкие права, нежели гражданам. Так, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. Как это видно, только общественным и иным некоммерческим объединениям предоставлено право получать информацию об экологических аспектах деятельности конкретных хозяйствующих субъектов.

Участие общественных и иных некоммерческих объединений в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, а также организация и проведение в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, являются необходимыми и важными составными частями обеспечения гражданами своего права на благоприятную среду жизнеобитания.

Формами общественного участия в принятии таких решений могут быть: посещение группами граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия, обращение к ним с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов и пикетов в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий, выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением лиц, выполняющих решение, и лиц, срывающих его.

Практически всегда для размещения объектов предполагается использование земель в качестве территории. Поэтому эколого-значимые решения одновременно являются решениями градостроительными и/или земельно-правовыми.

Земельный кодекс РФ установил в числе основных принципов земельного законодательства (ст. 1):

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Названные принципы получили развитие в той части ЗК РФ, которая регулирует порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. ст.По общему правилу предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование.

Процедура же общественного участия предусмотрена только для порядка предоставления с предварительным согласованием. В ч. 4 ст. 30 ЗК РФ установлен порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, в котором не предусматривается этап выбора земельного участка. Этот этап установлен только в рамках процедуры предварительного согласования, и именно в нем заложены основы общественного участия.

Выбор земельных участков для строительства регулируется ст. 31 ЗК РФ. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Акт утверждается решением органа исполнительной государственной власти или органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта. По смыслу процедуры в акте о выборе и должны быть отражены результаты общественного участия.

Согласно ч. 9 ст. 31 ЗК РФ, решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. Под "заинтересованными лицами" надо понимать также и общественность - граждан, общественные объединения и органы территориального общественного самоуправления.

Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (ч. 11 ст. 30 ЗК РФ).

Таким образом, ЗК РФ допускает общественное участие в принятии решений о предоставлении земель далеко не во всех случаях такого предоставления и не определяет порядок и формы общественного участия и учета общественного мнения. Во-первых, общественное участие ограничивается по критерию целевого назначения предоставляемых земельных участков - только строительство (размещение объекта). Не предусмотрена такая процедура в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства. Во-вторых, процедура общественного участия распространяется не на все случаи предоставления земельного участка для строительства. Исключения:

предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов на торгах (конкурсах, аукционах);

размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий);

предоставление участка гражданину для индивидуального жилищного строительства.

Гарантией соблюдения прав граждан, общественных объединений и органов ТОС служит ч. 3 ст. 72 ЗК РФ: общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные Земельным кодексом РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Общественный земельный контроль имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Активная деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель. Открытое и активное выражение мнения может рассматриваться: во-первых, как способ и принцип осуществления любого взаимодействия общественности и органов государственной власти; во-вторых, как самостоятельная форма участия в принятии экологически значимых решений. Комплекс полномочий в этой области базируется на конституционных правах граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), проводить публичные мероприятия (ст. 31 Конституции РФ) и т. д.

Необходимо иметь в виду, что правовая система обладает набором юридических воздействий на правонарушителя, которым также может пользоваться общественность, в том числе постановкой вопроса перед уполномоченными органами, обжалованием, при необходимости, их решений, созданием вокруг них атмосферы постоянной требовательности.

Также общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Иными словами, организациям предоставлена возможность пресекать возникновение экологически негативных последствий и минимизировать их путем подачи иска об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности, причиняющей реальный вред, а также требовать отмены решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Это очень существенный инструмент защиты общественных экологических интересов, и хорошо, что комментируемый Закон сохранил его. Благодаря этой норме, в спорах, возникающих по основаниям ст. 80 ("Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды"), общественные объединения могут выступать истцами несмотря на то, что в самой ст. 80 нет никакого перечня потенциальных истцов.

Возможность обжалования решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих основывается на конституционной обязанности государства признавать, защищать и соблюдать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека (ст. 45 Конституции РФ). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).

Возможность приостановления, прекращения или запрещения деятельности, создающей угрозу причинения вреда, появилась с принятием части второй ГК РФ. В п. 1 ст. 1065 ГК РФ впервые было введено понятие "опасности причинения вреда в будущем", которая может явиться фактическим основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения или иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика приостановить или прекратить экологически вредную деятельность (ч. 2 ст. 1065 ГК РФ).

К сожалению, данная статья помещена в раздел об обязательствах вследствие причинения вреда, где речь идет о вреде личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица. Хотя в самой статье прямо не говорится, кто может быть истцом по искам о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, логика и практический опыт подсказывают, что суды будут признавать надлежащими истцами только потерпевших. Предъявлять иск в защиту общественных интересов по ст. 1065 ГК РФ проблематично.

Решение суда, арбитражного суда о прекращении экологически вредной деятельности, как и любое другое судебное решение, обязательно для исполнения не только ответчиком, но и любыми другими лицами, в том числе банковскими учреждениями.

Выбор требований об ограничении, приостановлении или прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, зависит от конкретных обстоятельств. Нередко препятствием для обращения в суд с иском о прекращении экологически вредной деятельности является то обстоятельство, что люди, страдающие от деятельности предприятия-загрязнителя, сами на нем работают. Поэтому у них существуют опасения, что в случае закрытия предприятия, они и их семьи могут остаться без средств к существованию. В действительности, далеко не всегда нужно ставить вопрос о полном закрытии предприятия. Это является крайней мерой, когда ущерб окружающей природной среде и здоровью людей является столь значимым, что угрожает самому их существованию.

Во многих случаях при предъявлении иска о прекращении экологически вредной деятельности нужно ставить вопрос о том, чтобы суд обязал ответчика осуществить конкретные природоохранные мероприятия, вследствие которых может значительно уменьшиться вредное воздействие на окружающую среду и здоровье людей, например, установить или отремонтировать очистные сооружения, модернизировать оборудование и пр.

Необходимо заметить, что официальной статистики обращений общественности в суды с жалобами на незаконные решения и действия органов власти, нарушающие экологические права, нет. По некоторым оценкам, порядок счета измеряется десятками дел по всей стране, что, конечно же, никак не соответствует реальным масштабам таких нарушений. Основная причина низкой востребованности этого способа защиты экологических прав связана не с нормативными недостатками института обжалования, и даже не с длительностью процессов, обусловленной перегруженностью судов общей юрисдикции (по неофициальным данным, в производстве судей одновременно может находиться количество дел, превышающее нормы в несколько раз), а с отсутствием должной гражданской активности самого населения, что, в свою очередь, является и весьма значимой причиной, и следствием слабости (отсутствия) гражданского общества в России. Но надо признать, что в сравнении с другими способами судебной защиты экологических прав обжалование распространено все же в значительно большей степени. Там, где граждане (действующие чаще не индивидуально, а через общественные объединения) проявляют заинтересованность и настойчивость в защите своих интересов, нередко удается именно посредством судебного обжалования пресечь нарушения законности.