Социальная сфера России в 1999 году (стр. 1 )

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОМИТЕТ ПО ВОПРОСАМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

КОМИТЕТ ПО НАУКЕ, КУЛЬТУРЕ, ОБРАЗОВАНИЮ, ЗДРАВООХРАНЕНИЮ И ЭКОЛОГИИ

ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Серия: Основные проблемы социального развития России - 16

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№4(92)

Социальная сфера России в 1999 году

Москва

1999

Серия: Основные проблемы социального развития России - 16

Информационно-аналитический материал

СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА РОССИИ В 1999 ГОДУ

Комитет по вопросам социальной политики, Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Информационно-аналитическое управление Аппарата Совета Федерации предлагают Вашему вниманию аналитический вестник, рассматривающий проблемы социальной сферы России в условиях принятия бюджета РФ на 1999 год.

Раздел 1 содержит официальные материалы и мнения экспертов о состоянии и проблемах финансирования социальной сферы в целом. Во второй и третий разделы Вестника включены материалы, более детально анализирующие финансирование здравоохранения и образования, находящихся сейчас в крайне сложном положении.

В связи с Обращением Совета Федерации к Президенту РФ о положении с выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, детских пособий от 01.01.01 года в Вестник включены аналитические материалы, с разных позиций освещающие эту проблему.

Над выпуском работали:

, начальник отдела социальной политики Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации,

, советник отдела, редактор и составитель вестника

, вед. специалист отдела, техническая редакция

Издание подготовлено Информационно-аналитическим управлением

Аппарата Совета Федерации

Москва, Б. Дмитровка, 24, Совет Федерации,

Информационно-аналитическое управление

Телефон: ,

Подписано в печать 08.02.99

При перепечатке и цитировании материалов

ссылка на настоящее издание обязательна

СОДЕРЖАНИЕ

ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В ЦЕЛОМ

0   

1.  , советник отдела социальной политики Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации, д. э.н., проф.
1999 год: обострение социальных проблем............................................. 5

0   

1.  , руководитель Аппарата Комитета по вопросам социальной политики Совета Федерации.
Анализ социальных расходов проекта бюджета Российской Федерации на 1999 год........................................................................................................................... 18

0   

1.  , зам. руководителя Аппарата Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы.
Проект бюджета Российской Федерации на 1999 год и социальная сфера 33

ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

2.  , консультант Комитета по охране здоровья Государственной Думы, к. э. н.; В. И Усанов, пресс-секретарь Комитета по охране здоровья Государственной Думы.
Кризис и здравоохранение (о бюджете на 1999 год)............ 40

3.  Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью..................... 44

ОБРАЗОВАНИЕ

0   

1.  , руководитель Аппарата Комитета по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Совета Федерации, член-корр. РАН; , советник Аппарата Комитета по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Совета Федерации.
Проблемы финансирования отечественной системы образования и их возможные последствия.................................................................................................... 50

2.  Рекомендации парламентских слушаний Комитета по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Совета Федерации
"О реализации конституционного права граждан Российской Федерации на образование" (второй этап, 24 декабря 1998 года) (извлечения в части финансирования образования)................................................................................................... 63


О ПОЛОЖЕНИИ С ВЫПЛАТОЙ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ РАБОТНИКАМ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ, ПЕНСИЙ, ДЕТСКИХ ПОСОБИЙ И ПРИНИМАЕМЫХ МЕРАХ ПО ПОГАШЕНИЮ ЗАДОЛЖЕННОСТИ

3.  Выступление заместителя Председателя Правительства Российской Федерации на Правительственном часе в Государственной Думе 15.01.99 г. (с сокращениями)............................................................................................... 67

4.  Выступление Председателя Профсоюза работников народного образования и науки РФ на Правительственном часе в Государственной Думе 15.01.99г.
“О ситуации с выплатой зарплаты, отпускных и дополнительных выплат работникам сферы образования" (с сокращениями)................................................... 72

0   

1.  О ситуации с бюджетной задолженностью по выплате заработной платы в регионах Российской Федерации (материалы Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации)............................................................................... 77

ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В ЦЕЛОМ

1999 год: обострение социальных проблем

Н. М.Мухетдинова, советник отдела социальной политики Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации, д. э.н., проф.

Проводимая в 90-е годы в России социальная политика не только не обеспечила выполнения в полном объеме Конституции России, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством, но, напротив, привела к дальнейшему снижению уровня жизни основной массы населения страны. Социально-экономическая ситуация резко ухудшилась после решений Правительства РФ от 01.01.01 года.

Правительство РФ, которое возглавил , впервые за годы реформ одним из приоритетов своей деятельности определило задачу нормализации условий жизни населения, а в дальнейшем - обеспечения социально ориентированного экономического роста. В первом программном документе “ О мерах Правительства и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране” оно определило комплекс практических действий, направленных на предотвращение угрозы голода и разрушения жизнеобеспечивающих систем страны.

Правительство внесло изменения и дополнения в утвержденную 17 июня 1998 года Программу экономии государственных расходов, направленные на улучшение положения работников бюджетной сферы и наименее защищенных слоев населения, а также на снижение социальной напряженности в стране.

Однако в целом 1998 год завершился на фоне высокого уровня социально-экономической напряженности. Реальные доходы населения снизились за год на 29 %, а реальная средняя заработная плата - на 40 % по сравнению с уровнем декабря 1997 года. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума увеличилась на 10 млн. человек и составила около 30 % всего населения России. В 1998 году бюджетные расходы на социальную сферу уменьшились на 13 % по сравнению с уровнем прошлого года.

Большинство регионов закончило год со значительными объемами невыплаченных долгов по заработной плате и социальным трансфертам. Это 18 млрд. руб. невыплаченных зарплат работникам бюджетной сферы, 24 млрд. руб. детских пособий, 30 млрд. руб. долгов по пенсиям. Совет Федерации в декабре на 41-м заседании предложил незамедлительно провести встречу Президента РФ, председателей обеих палат Федерального Собрания РФ и Председателя Правительства РФ для выработки единой позиции в вопросе о ликвидации задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы, пенсиям и пособиям на детей.

Завершившийся год, как и все десятилетие 90-х годов в целом, усилил социально-экономическую дифференциацию регионов России. Анализ социальных расходов проекта бюджета России на 1999 год свидетельствует о реальной угрозе распада единого социального пространства: никогда еще наша страна в социальном отношении не была так различна, как сейчас, и с позиций бюджетной обеспеченности (разрыв в уровне среднедушевого бюджетного обеспечения по регионам составляет 10 раз), и по главным социальным индикаторам - среднедушевым денежным доходам населения (разрыв в 15 раз), прожиточному минимуму (разрыв в 6 раз), продолжительности жизни и др.

К концу 1998 года резко ухудшилась и сложилась качественно иная ситуация на рынке труда России, требующая быстрых и адекватных решений. Нарастает дифференциация территорий по уровню регистрируемой безработицы: разрыв между максимальным и минимальным ее значениями в конце 1998 года составил 16 раз.

По детским пособиям задолженности нет только у трех субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург и Самарская область). В ряде регионов (Астраханская, Брянская, Омская, Свердловская, Читинская, Ярославская области, Красноярский край, Республика Калмыкия, Республика Бурятия, Республика Тува, Ставропольский край) сумма задолженности по пособиям превышает годовой плановый объем расходов на эти цели, а в республике Северная Осетия задолженность соответствует объему в 31 месяц.

При разработке стратегии действий на 1999 год Правительство РФ выделило комплекс задач, решение которых необходимо для стабилизации реальных доходов населения и снятия социальной напряженности:

- меры по оплате труда и доходам населения;

- в области занятости;

- в области реформирования пенсионного обеспечения;

- в области реформирования социального страхования и социальных гарантий;

- в области миграции населения.

Как и в прошлые годы, среди расходных статей бюджета Правительство РФ в качестве приоритетных выделяет ассигнования на социальную сферу, причем подчеркивается, что финансирование социальной сферы и науки будет заметно увеличено. Однако анализ данных показывает, что некоторое незначительное увеличение финансирования социальной сферы не компенсирует произошедшие с августа 1998 года ценовые сдвиги.

Крайняя жесткость расходной части проекта бюджета РФ на 1999 год в области политики оплаты труда и доходов населения проявляется в том, что главную свою задачу Правительство видит в обеспечении в полном объеме выплат текущей заработной платы работникам бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащим, других социальных трансфертов, а также выполнении графика погашения задолженности по таким группам из федерального бюджета.

В целях смягчения последствий падения реальной заработной платы и исходя из имеющихся финансовых возможностей в 1999 году предусматривается осуществить индексацию заработной платы работников бюджетной сферы, оплачиваемых по Единой тарифной сетке (ЕТС) и денежного довольствия военнослужащих. Общий объем средств на указанные цели оценивается в 27,2 млрд. руб., из них 12,2 млрд. руб. - средства, расходуемые на индексацию 1 разряда ЕТС работников бюджетной сферы и 15 млрд. руб. - на повышение должностных окладов денежного содержания военнослужащим. Однако обращает на себя внимание то, что в самом проекте бюджета РФ на 1999 год расходы на индексацию в явном виде не отражены.

Последняя индексация заработной платы работников бюджетной сферы, как известно, была проведена в сентябре 1995 года. К концу 1998 года размер тарифной ставки 1 разряда ETC (с учетом доплаты) составил 14 процентов от величины прожиточного минимума для трудоспособного населения (644 рубля). При этом ставка наивысшего - 18 разряда ETC - оказалась ниже величины прожиточного минимума.

Решения об индексации тарифных ставок (окладов) ETC для работников организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов должны приниматься соответствующими органами исполнительной власти и местного самоуправления самостоятельно, исходя из имеющихся финансовых ресурсов. Ряд сильных в финансовом отношении регионов уже принял решение об индексации заработной платы бюджетникам с 1 января 1999 года.

В условиях финансового кризиса крайне осложнилось положение большинства пенсионеров. В проекте бюджета на 1999 год предусмотрена индексация пенсий к концу года в 1,29 раза, в том числе с 1 апреля - в 1,12 раза и с 1 октября - в 1,15 раза. Дополнительные расходы на ее проведение составят 20,5 млрд. рублей.

В связи с накопленной задолженностью по социальным выплатам, уровень которых зависит от законодательно установленного минимума заработной платы, в особенности по детским пособиям, выплачиваемых за счет средств субъектов Российской Федерации, индексация минимального размера оплаты труда не предусматривается.

В целях социальной защиты населения представляется важным законодательное обеспечение автоматической индексации доходов в случае превышения оговоренных значений инфляции. В настоящее время такой механизм отсутствует, хотя были попытки его создания в ходе обсуждения проекта федерального бюджета на 1998 год.

Расходы в области социально-культурной сферы определены в проекте федерального бюджета на 1999 год в сумме 76,7 млрд. руб., что составляет 13 % от всех расходов бюджета (это соответствует уровню утвержденного, но не исполненного бюджета 1998 года), или 1,9 % к ВВП (данные приводятся по состоянию к первому чтению проекта бюджета в Государственной Думе).

Расходы на образование составят 20,9 млрд. руб. или на 21 % больше. чем по ожидаемой оценке в 1998 году ( 12,4 млрд. руб.). Доля расходов на образование в ВВП составит 0,52 % против 0,46 % в 1998 году.

Расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу составят в 1999 году 11,4 млрд. руб. и увеличатся в 2,1 раза по сравнению с ожидаемой оценкой исполнения бюджета в 1998 году. Необходимо отметить, что финансирование фундаментальных исследований в 1998 году осуществлялось на самом низком уровне по сравнению с другими отраслями социокультурной сферы.

Расходы на культуру, искусство и кинематографию предусмотрены в размере 2,9 млрд. руб. Необходимо отметить, что часть расходов по разделу "Культура, искус­ство и кинематография" "ляжет" на бюджеты субъектов Российской Федера­ции, в связи с предполагаемой передачей в ведение субъектов Российской Федерации учреждений и организаций культуры и искусства федерального подчинения.

Расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт составят 9,7 млрд. руб. с ростом в 1,03 раза к уровню утвержденного бюджета 1998 года ( 9,4 млрд. руб.). Однако по отношению к ВВП доля расходов на здравоохранение сокращается с 0,33% до 0,24%. Кроме того, необходимо отметить, что 10% расходов на здра­воохранение составляют затраты на покупку лекарств по выросшему курсу доллара США по отношению к рублю. Совет Федерации в Постановлении “О состоянии медицинского обслуживания и обеспечения лекарственными средствами населения Российской Федерации” от 01.01.01 года подчеркнул необходимость принятия неотложных мер по усилению роли государства в регулировании объема и качества медицинской помощи населению, однако в рамках выделяемых в бюджете средств переломить критическую ситуацию в здравоохранении крайне сложно.

Расходы на социальную политику запланированы в размере 41,4 млрд. руб. или на 6.4 млрд. руб. больше, чем в утвержденном (но не выполненном) бюджете 1998 года. Однако по отношению к ВВП доля расходов на социальную политику снижается с 1,23% до 1,04%.

Размеры финансирования социальной сферы в проекте бюджета явно недостаточны для решения задач, поставленных Правительством: они не только не компенсируют последствий ее хронического недофинансирования, но и означают дальнейшее значительное падение уровня жизни. На фоне произошедшего снижения реальных доходов на 1999 год предусмотрено их дальнейшее снижение, как минимум, еще на 7-8 %. При анализе социальных расходов проекта федерального бюджета на 1999 год также необходимо учесть, что в них не включены средства на погашение задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы регионального уровня и детских пособий, средства на финансирование расходов по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в гг. субъектам РФ. Эти позиции позволяют сделать вывод о том, что в целом проектом федерального бюджета на 1999 год предполагается перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской Федерации при максимальном сокращении расходов федерального бюджета.

Нерешение этих, а также ряда других принципиальных проблем вызвало отрицательную реакцию на проект бюджета уже на стадии его внесения Правительством РФ в Государственную Думу со стороны членов Совета Федерации, на протяжении всего 1998 года постоянно испытывающих социальный протест населения в своих регионах. Совет Федерации выступил с единодушным требованием к Правительству учесть интересы регионов, что в определенной мере было реализовано в процессе доработки проекта бюджета. На заседании Трехсторонней комиссии по совершенствованию межбюджетных отношений (с участием представителей Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства) достигнута договоренность о внесении в Программу реформирования налоговой системы изменений, учитывающих интересы субъектов РФ.

Для компенсации выпадающих доходов регионам дана возможность введения налога с продаж по ставке 10 % на подакцизные товары и до 5 % с продаж по всем остальным товарам. Эти же цели преследует введение налога на вмененный доход для малого бизнеса, поступающего в бюджеты субъектов Федерации.

По расчетам Минфина РФ, дополнительные бюджетные доходы от введения налога на вмененный доход могут составить в целом за год 23,2 млрд. руб., но эти доходы реально могут поступить в бюджетную систему только во второй половине 1999 года. Уже проявляются ситуации, когда местные власти не идут на пополнение своих дефицитных бюджетов любой ценой. Так, например, в декабре 1998 года Законодательная дума Хабаровского края на внеочередном заседании внесла принципиальные изменения в Закон о едином налоге на временный доход, снизив ставки налога по многим видам предпринимательства в 3-4 раза. Предприниматели Приамурья "в штыки" встретили этот закон, который вступает в действие с 1 января, прежде всего из-за фантастически высоких коэффициентов при расчетах базовой доходности и, соответственно, ставок налогов.

В ходе поездки правительственной делегации в Чувашию в январе 1999 года вице-премьер по социальным вопросам подчеркнула, что необходимо учитывать опыт регионов при разработке общей концепции реформы социальной сферы в Российской Федерации. Руководители российских регионов предпринимают значительные усилия по стабилизации социально-экономической ситуации. Главной задачей социальной политики они считают возможное сохранение уровня социальной защищенности людей. Так, Правительство Москвы утвердило Комплексную программу социальной защиты населения города на 1999 год, на которую предполагается потратить 30,1 млрд рублей, из них 26,8 млрд. выделяется из бюджета города, а остальные средства ожидается получить из внебюджетных социальных фондов.

В Санкт-Петербурге впервые в России заключено трехстороннее соглашение о социальном партнерстве между властью, профсоюзами и работодателями сроком на три года, начиная с 1999 года. Ежегодно документ будет дополняться конкретизирующими рамочное соглашение обязательствами сторон. Оно содержит индикаторы уровня жизни населения, по которым в конце каждого года можно будет судить о выполнении заключенных договоренностей.

В условиях недостаточности средств на социальные проблемы на федеральном уровне Правительство России настаивает на необходимости принятия исчерпывающих мер по улучшению финансирования социальной сферы со стороны местных властей. Позиция Центра состоит в том, что при условии выделения 40 % доходов региональных бюджетов на эти цели и получении соответствующих трансфертов из Центра вполне возможно не только обеспечить выплату текущей заработной платы бюджетникам, но и погасить долги перед ними.

Правительство Свердловской области, признав ситуацию с выплатой заработной платы в области критической, предполагает в 1999 году на 20 % снизить расходы на социальные цели, а также изыскивает внутренние резервы. Одной из причин бюджетного кризиса названы многочисленные нарушения, допускаемые местными властями. Так, главы городов и районов необоснованно предоставляют предприятиям льготы по налогам, тем самым резко уменьшая доходную часть бюджетов. Сумма таких неоправданных занижений, по расчетам министерства финансов области, составляет не менее 600 млн. рублей. Если бы эти нарушения удалось своевременно предотвратить, долг по зарплате сейчас был бы в четыре раза меньше.

Регионы, со своей стороны, настаивают на том, чтобы трансферты рассчитывались на основе минимальных социальных стандартов, позволяющих обеспечить одинаковый уровень удовлетворения социальных потребностей российских граждан на всех территории страны.

Сейчас социальные нормативы готовы на 35 % расходов субъектов РФ, они фактически существуют на услуги жилищно-коммунального хозяйства, транспортные перевозки, но еще не разработаны на услуги здравоохранения, образования и др. Минэкономики РФ совместно с социальными ведомствами предполагает завершить их разработку в 1999 году, чтобы к 2000 году полностью рассчитать трансферты регионам на основе минимальных социальных стандартов и избежать традиционных упреков со стороны регионов в субъективизме.

Таким образом, важно более пропорционально распределить не только бремя ответственности по финансированию расходов, но и учесть предложения регионов по повышению их бюджетных доходов, чтобы избежать дальнейшей дифференциации в их положении. Необходимо также изыскать дополнительные возможности финансирования социальной сферы, чтобы избежать еще большего роста социальной напряженности в стране.

При оценке возможной ситуации в социальной сфере России в 1999 году вследствие намеченного в проекте бюджета низкого уровня ее финансирования надо учесть и косвенное влияние на дальнейшее снижение уровня жизни населения предлагаемых изменений в налоговой системе, а именно:

- повышение отчислений в Пенсионный фонд РФ из зарплаты работников с 1 % до 4,5 %, а также введение взносов из заработной платы работников в Государственный фонд занятости населения в размере 0, 5 %;

- увеличение на 20-25 % акцизов по отдельным видам подакцизных товаров народного потребления;

- повышение налога на имущество физических лиц с 0,1 до 0,5 % при одновременной индексации стоимости имущества в 2 раза.

В настоящее время предметом острых разногласий является внесенный Правительством РФ в Государственную Думу в целях стимулирования производства законопроект “О взносах в государственные социальные внебюджетные фонды”, предусматривающий перенос выплат в государственные внебюджетные фонды с работодателя на работника с соответствующим увеличением размера начисляемой заработной платы. Он уже отклонен Государственной Думой в первом чтении в феврале 1999 года, но, по всей видимости, его основные положения не сняты Правительством с повестки дня.

Cуществующая в настоящее время чрезмерная налоговая нагрузка на фонд оплаты труда не вызывает сомнений. Действующие тарифы взносов в социаль­ные внебюджетные фонды делают практически невозможным серьезное повыше­ние заработной платы, стимулируют сокрытие реальных выплат предприятий сво­им работникам, а это, в свою очередь, влечет за собой сокращение поступлений в Пенсионный фонд РФ и другие внебюджетные фонды, осложняя ситуацию с выплатой пенсий и соци­альных платежей. Однако при этом не учитывается, что за последние годы рост задолженности по выплате заработной платы принял хронический характер, и продолжается падение уровня жизни основной массы населения.

При анализе социальных последствий этого предложения следует также учитывать, что в условиях сокращения социальных расходов федерального бюджета внебюджетные фонды обеспечивают основную нагрузку по социальным выплатам населению. Так, в 1998 году доходы всех федеральных внебюджетных фондов (на основе их еще не утвержденных до настоящего времени бюджетов) составляют 237,8 млрд. руб., а расходы - 242,4 млрд. руб., что почти в 4 раза превышает утвержденные, но не исполненные расходы федерального бюджета за этот год. В то же время возрастает недобор доходной части их бюджетов, поэтому предлагаемая мера должна быть тщательно просчитана, чтобы не усилить их дефициты. На конец 1998 года долги Фонда социального страхования РФ составили 1,7 млрд. руб., Государственного фонда занятости населения - 3,6 млрд. руб., Пенсионного фонда РФ - 30 млрд. руб.

Не менее важным является то, что общая идеология законопроекта фактически ликвидирует систему социального страхования в Российской Федерации, перенося её в сферу налоговых правоотношений. В концептуальном плане она реализует поэтапный переход к введению с 2000 года единого социального налога, предусмотренного в части второй Налогового кодекса Российской Федерации, не принятой в настоящее время Государственной Думой. Об этом свидетельствует расширение базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды.

Запланированные в 1999 году объемы расходов федерального бюджета на финансирование образования, науки, культуры и искусства не соответствуют нормативам, установленным федеральным законодательством. Более того, в настоящее время стоит вопрос о приостановлении действия этих нормативов в соответствии с проектом федерального закона “Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации, внесенным правительством РФ в Государственную Думу в пакете документов с проектом федерального закона “О федеральном бюджете на 1999 год”.

В рассматриваемый проект федерального закона включены нормативные акты по социальным вопросам, требующие выделения средств на оплату индивидуальных льгот различным категориям населения.

В ряде законодательных актов предлагаются к приостановлению, отмене статьи в части определения доли того или иного вида расходов (на образование, здравоохранение, культуру, науку) в общем объеме расходов федерального бюджета, национального дохода, средств республиканского бюджета. Правительство исходит из того, что при существующих сегодня финансовых ограничениях расчет средств на финансирование любого вида расходов должен производиться на основе фактической потребности в этих средствах и реальных возможностей, а не в фиксированной доле.

В законопроект включены также некоторые положения пенсионного законодательства, требующие дополнительных расходов из федерального бюджета в сумме 22,2 млрд. рублей, или 3,8% к общей сумме расходов по проекту федерального бюджета на 1999 год.

В целом финансовая оценка объема средств, требующихся для реализации предлагаемых к приостановлению (отмене) законодательных актов, по оценке Правительства составляет 303,1 млрд. руб. или 64 % доходной части проекта бюджета на 1999 год.

Безусловно, в существующих в настоящее время кризисных условиях реализация в полном объеме социальных гарантий, законодательно оформленных в 90-е годы, является тяжелым бременем для бюджета. Однако на исходе ХХ века, когда большинство стран мира (притом не только промышленно развитых, но и развивающихся), увеличивают социальные расходы в целом, инвестиции в важнейший ресурс развития - человеческий фактор, необходимо отказаться на государственном уровне от политики экономии бюджетных средств за счет образования, культуры, здравоохранения, чтобы не потерять стратегических ориентиров развития.

Анализ социальных расходов проекта бюджета Российской Федерации на 1999 год

, руководитель Аппарата Комитета по вопросам социальной политики Совета Федерации.

Анализ внесенного Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 1999 год” и прилагаемых к нему материалов, с учетом поправок, внесенных при втором чтении, позволяет сделать следующие основные выводы.

Целью государственной экономической политики в 1999 году является преодоление последствий финансового кризиса путем проведения бюджетной и налоговой политики, обеспечивающей смягчение воздействия кризисных явлений на уровень жизни населения и реальный сектор экономики. При этом поддержание уровня жизни населения продекларировано при полном выполнении принимаемых государством обязательств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Основные показатели проекта федерального бюджета направлены на существенное сокращение бюджетных расходов, жесткую экономию бюджетных средств по всем направлениям, включая социальную политику. Увеличение доходной части бюджета в основном достигнуто за счет увеличения налогооблагаемой базы и собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на товаропроизводителей и перенесения налогового бремени на потребительский сектор (население).

Совокупный объем расходов федерального бюджета составит в 1999 году 575,0 млрд. рублей против 411 млрд. рублей в 1998 году (ожидаемая величина исполнения) или возрастет на 163,6 млрд. рублей (1,4 раза), что связано в основном с ростом инфляционной составляющей бюджета. На этом фоне несколько иначе выглядит динамика расходов на социальные нужды.

В целом по разделу федерального бюджета “Социальная политика” предусмотрены расходы в объеме 41870,7 млн. рублей, что на 6804,7 млн. рублей, или на 19% больше, чем в федеральном бюджете на 1998 год. Однако в реальном исчислении, исходя из прогнозируемого роста цен на 1999 год, указанные расходы составят 80-90% от уровня 1998 года.

Детальный анализ проекта федерального бюджета на 1999 год показывает заметный разрыв между декларацией о социальной направленности бюджета и его показателями, а, по сути, социальные расходы по конкретным направлениям становятся более жесткими.

Принимая во внимание масштабы дефицита федерального бюджета, тем не менее приходится констатировать, что финансирование социальной сферы по сравнению с предыдущим годом относительно (а в отдельных случаях и абсолютно) сокращаются. Формальное увеличение расходов на социальную политику связано с изменением состава показателей, включенных в данный раздел, а отнюдь не свидетельствует о какой бы то ни было растущей социализации расходной политики государства.

В проекте федерального бюджета на 1999 год по сравнению с утвержденным бюджетом 1998 года запланирован рост расходов на финансирование здравоохранения и социальной политики.

Однако по отношению к ВВП доля расходов на здравоохранение сокращается с 0,33% до 0,24%, на социальную политику - с 1,23% до 1,04%.

Важно подчеркнуть, что наибольшая часть социально-культурных расходов приходится на бюджеты территорий и будет зависеть от их доходов. Недостаточность фонда финансовой поддержки регионов означает консервацию состояния недофинансирования региональных бюджетов, ослабление финансовой базы социальной политики на местах. Особенно будет увеличиваться задолженность в тех субъектах, где имеется наибольшая социальная напряженность.

В этой связи обращает внимание отмена финансирования расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления.

Не решены проблемы сохранения основных параметров благосостояния населения на уровне 1998 года. Налоговые выигрыши для населения от введения “социально ориентированной шкалы подоходного налога” перекрываются потерями от роста цен, увеличения пенсионных взносов, введением акцизов и налога с продаж.

Реальные доходы населения снижаются на 11%, логично предположить, что у беднейших слоев населения опережающими темпами, поскольку темпы роста цен по набору основных продуктов питания, входящих в потребительскую корзину, и тарифов на жилищно-коммунальные услуги значительно превышают рост цен на непродовольственные товары.

Не предусматривается в 1999 году и компенсация обесценившихся вкладов граждан, помещенных в Сбербанк России до 1992 года. В структуру внутреннего долга включено 30 млрд. рублей на исполнение долговых обязательств, однако в расходной части федерального бюджета средства на эти цели не предусмотрены.

Анализ проекта федерального бюджета на 1999 год и материалов к нему, а также представленных одновременно с ним законопроектов по бюджетам государственных внебюджетных фондов показывает, что основная концепция федерального бюджета в области социальной политики основана на обеспечении текущих обязательств, перенесении задолженности прошлых лет на будущие периоды, при определенном сокращении бюджетных расходов в соответствии с Программой Правительства Российской Федерации по экономии государственных расходов. В то же время сокращение расходов федерального бюджета обеспечивается в том числе и за счет неисполнения обязательств перед Фондами по текущим выплатам пенсий, пособий, других социальных выплат.

Так, в проекте федерального бюджета на 1999 год предусмотрено возмещение Пенсионному фонду Российской Федерации текущих расходов на выплату государственных пенсий и пособий, выплачиваемых в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, в объеме 17,7 млрд. рублей, против 15,4 млрд. рублей, предусмотренных в 1998 году.

Одновременно статьей 71 законопроекта предлагается признать утратившим силу Федеральный закон “О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых по законодательству Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального бюджета” от 28.10.98 г. , предусматривающий оплату расходов по доставке и пересылке трудовых пенсий и пособий за счет средств федерального бюджета. Тем самым предлагается расходы по доставке трудовых пенсий и пособий в сумме 2,8 млрд. рублей, ранее осуществляемых за счет федерального бюджета, исполнять за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

В предусмотренных законопроектом расходах не учтены суммы, связанные с обслуживанием временно привлеченных кредитов коммерческих банков, в размере 1,0 млрд. рублей.

Таким образом, обязательства федерального бюджета на текущее финансирование государственных пенсий и пособий, а также доставку всех пенсий и пособий в 1999 году реально составляет 21,5 млрд. рублей, вместо 17,7 млрд. рублей, предусмотренных законопроектом, что означает недофинансирование по обязательствам 1999 года в сумме 3,8 млрд. рублей.

Кроме того, в доходной части проекта федерального закона
“О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год”, внесенном одновременно с федеральным бюджетом, в качестве доходов Фонда, предусмотрены другие доходы в объеме 30,5 млрд. рублей, которые предполагается направить на погашение задолженности по выплате пенсий за 1998 год. Неясен источник этих доходов, поскольку в федеральном бюджете на 1999 год указанная сумма не предусмотрена, а другие законные источники поступлений, кроме страховых взносов и отчислений из федерального бюджета, у Фонда отсутствуют. Необеспеченность гарантированных источников поступлений доходов в Пенсионный фонд фактически означает скрытый дефицит бюджета Фонда в 1999 году.