Осуществление пенсионной реформы: практические проблемы и решения (стр. 1 )

Осуществление пенсионной реформы: практические проблемы и решения

Густаво Демарко и Рафаэл Рофман

Июль 1999 г.

Оглавление

1 Глава 1: Введение...................................................................... 5

2 Глава 2: Надзор......................................................................... 7

2.1. Роль и организационное оформление надзорного ведомства___ 8

2.2. Финансирование деятельности ведомства__________________ 9

2.3. Роль ведомства в обработке жалоб клиентов_______________ 10

2.4. Информационно-разъяснительные кампании______________ 11

2.5. Надзор за механизмами внутреннего контроля пенсионных фондов 13

2.6. Планирование надзорной деятельности. Анализ риска______ 14

3 Глава 3: Регистрация вкладчиков........................................ 16

3.1. Присвоение работающим персональных номеров___________ 16

3.2. Ведение центрального реестра клиентов пенсионных фондов 17

3.3. Процедуры принятия в фонд и смены фонда_______________ 20

3.4. Прикрепление к фонду при отсутствии выраженных пожеланий 20

4 Глава 4: Институциональные аспекты................................ 24

4.1. Процедуры и критерии лицензирования управляющих компаний 24

4.2. Требования о минимальном размере капитала_____________ 25

4.3. Издержки начального периода: учетные критерии__________ 27

4.4. Отчетность управляющих пенсионными фондами перед надзорной инстанцией: периодичность, технические аспекты_____________________ 28

4.5. Надзор за экономическими группами_____________________ 30

4.6. Процедуры отзыва лицензий и слияния фондов____________ 31

5 Глава 5: Регулирование деятельности в сфере рекламы и маркетинга 33

5.1. Роль агентов по сбыту и контроль их деятельности_________ 33

5.2. Обучение агентов по сбыту______________________________ 34

5.3. Стратегии продвижения на рынок________________________ 35

6 Глава 6: Сбор и перечисление взносов................................. 38

6.1. Схемы сбора пенсионных взносов: централизованные и децентрализованные______________________________________________________ 38

6.2. Сравнительный анализ централизованной и децентрализованной схем 43

6.2.1. Экономия от масштаба___________________________________________ 44

6.2.2. Эффективность существующих взимающих ведомств___________________ 44

6.2.3. Периодичность и быстрота перечисления средств_____________________ 45

6.2.4. Механизмы контроля____________________________________________ 45

6.2.5. Перекрестный контроль__________________________________________ 45

6.2.6. Стимулы_______________________________________________________ 46

6.2.7. Право принудительного взыскания_________________________________ 46

6.2.8. Издержки системы сбора взносов___________________________________ 47

6.2.9. Финансовые аспекты_____________________________________________ 47

6.2.10. Прозрачность__________________________________________________ 48

6.3. Взносы неустановленной принадлежности_________________ 49

6.4. Дисциплина отчислений________________________________ 51

7 Глава 7: Управление индивидуальными счетами.............. 53

7.1. Использование балансовой и реальной стоимости в качестве учетного критерия______________________________________________________ 54

7.2. Комиссии и сборы______________________________________ 54

7.3. Подотчетность членам фонда____________________________ 57

8 Глава 8: Регулирование инвестиций..................................... 61

8.1. Оценка фондов________________________________________ 61

8.2. Ранжирование рисков__________________________________ 63

8.3. Доверительное хранение________________________________ 63

8.4. Расчет прибыли________________________________________ 64

9 Глава 9: Пенсионные выплаты............................................. 66

9.1. Расчет размера пособия и выплата пенсии_________________ 66

9.2. Выбор вида пенсионного обеспечения: Маркетинг при выходе на пенсию 69

9.3. Оценка нетрудоспособности_____________________________ 69

10 Глава 10: Регулирование и надзор за страховой деятельностью 71

10.1. Страхование от нетрудоспособности и страхование жизни___ 71

10.2. Аннуитеты: единичный и множественный продукт_________ 72

10.3. Издержки фирм, предлагающих аннуитеты________________ 74

10.4. Регулирование и надзор в отношении рынков страховых услуг 75

11 Глава 11: Заключение............................................................. 77

1  Глава 1: Введение

После чилийской пенсионной реформы 1981 года ряд стран Латинской Америки радикально преобразовали свои пенсионные системы, введя в действие модели с разной степенью частного администрирования. В силу как теоретических, так и практических причин наиболее распространены модели, включающие гибкое сочетание частных и государственных пенсионных программ. Эти смешанные системы, получившие название «многоуровневых» или «многокомпонентных», постепенно завоевывают предпочтение перед традиционными государственными системами и в других странах за пределами региона.

Многоуровневые системы предполагают значительную диверсификацию институтов, что невозможно без создания сложной сети взаимоотношений. Это, в свою очередь, требует решения многих практических вопросов, включая разработку процедур и организационное оформление институтов.

Цель настоящей статьи – дать разъяснение некоторых практических проблем реализации, которые авторы находят актуальными, опираясь на свой опыт работы в качестве должностных лиц или консультантов в некоторых странах, проводивших пенсионные реформы в 1990-е годы. Главное внимание уделяется аспектам регулирования многоуровневых пенсионных систем.

Мы выделили тридцать семь основных тем, которые заслуживают внимания потому, что создают трудности практического характера или требуют более четких определений со стороны регулирующих органов. Мы постарались ограничить рамки обсуждения кратким изложением указанных тем, но мы намереваемся представить альтернативы, принятые на вооружение разными странами, с их достоинствами и недостатками. Однако в статье поднят целый спектр проблем, поэтому ни одна из них не подвергается строгому техническому анализу или углубленной разработке.

В целях упорядочения изложения мы распределили 37 тем по девяти главам. Деление на главы соответствует логике последовательных шагов или фаз. За предварительным освещением организационных и надзорных аспектов (глава 2) процесс рассматривается поэтапно, начиная с момента вступления в пенсионный фонд (глава 3) и до получения статуса пенсионера. (главы 9 и 10).

Пенсионные фонды находятся под управлением конкретных компаний, которые обычно специализируются на данном виде деятельности. Регулирующие нормативные акты обычно разграничивают имущество фонда и имущество управляющей компании, поэтому контроль над такой специализированной компанией и ее взаимоотношения с регулирующим органом, а также процессы, начинающиеся с выдачей лицензии и оканчивающиеся ее прекращением, также представляют собой объекты анализа (глава 4).

В большинстве систем вступление в пенсионный фонд допускается по индивидуальному выбору, но это предполагает проведение рекламных кампаний, которые должны организовать управляющие фондами. Эти рекламные кампании обычно подлежат прямому или косвенному контролю со стороны государства (глава 5).

Когда частное лицо становится членом пенсионного фонда, кто-то должен собирать его взносы. В некоторых случаях эту роль берет на себя та же самая управляющая компания, в других сбор взносов осуществляется централизованно одним государственным или частным учреждением, которое перечисляет эти средства фондам. Альтернативные организационные механизмы и некоторые связанные с ними практические проблемы анализируются в главе 6.

Вне зависимости от процентного соотношения государственного и частного компонентов, существенной чертой реформированных пенсионных систем является закрепление за каждым членом фонда индивидуального счета. Этот элемент прозрачности – пожалуй, один из самых новаторских аспектов новых пенсионных систем фондового типа, но он же оказывается источником серьезных практических проблем, о которых мы скажем в главе 7.

Таким образом, любой фонд представляет собой совокупность индивидуальных счетов. Средства фонда необходимо инвестировать, и нормы регулирования обычно предписывают вложение этих средств в те или иные инструменты или активы. Такие правила обычно строже и формулируются точнее, чем общие требования к банкам и другим финансовым учреждениям, и в них конкретизируются разрешенные или запрещенные инструменты и рынки. Правила часто бывают столь конкретны, что даже устанавливают критерии оценки и регламентируют структуру инвестиционного портфеля. Некоторые практические вопросы инвестирования освещаются в главе 8.

Следующие две главы, как уже упоминалось, посвящены пенсионным выплатам. Темы главы 9 – отдельные аспекты обладания пенсионными правами и порядок получения пенсионных выплат; в главе 10 рассматриваются некоторые конкретные проблемы, возникающие в связи с договорами смежного страхования. Как мы далее увидим, система регулирования в интегрированном виде должна охватывать как компании по управлению пенсионными фондами, так и компании в сфере смежного страхования. Тенденция к их разделению может затруднить координацию и ограничить эффективность контроля системы в целом.

2  Глава 2: Надзор

Страны, осуществившие реформу пенсионной системы с включением в нее фондового компонента, избирали один из двух подходов к созданию надзорной инстанции. Некоторые из них (Чили, Аргентина, Перу, Мексика, Сальвадор и Польша) учредили независимую государственную «Инспекцию по надзору за пенсионными фондами» или аналогичную структуру. В других странах (Уругвай, Коста-Рика) надзор за деятельностью пенсионных фондов определяется как одна из функций центрального финансового учреждения (Центрального банка). С точки зрения организационной модели оба варианта можно считать одинаково приемлемыми, однако они бывают связаны с разным пониманием роли надзорного ведомства, а чаще выбор диктуется практическими соображениями.

Хотя модель, основанная на принципе "специализации надзора по специализации деятельности", дала хорошие результаты, отделив органы регулирования от всех ранее существовавших государственных ведомств, опыт указывает на серьезные проблемы координации между ведомствами, регулирующими сферы банковской деятельности, ценных бумаг, страхования, государственные и частные пенсионные программы.

Выбор между совместным и раздельным надзором за пенсионными программами и другими финансовыми услугами - вопрос практической целесообразности. На сегодняшний день для большинства стран самой приемлемой альтернативой представляется смешанная модель, сочетающая "специализацию" с "координацией", однако координация порой связана с такими трудностями, что возникает потребность в создании центрального ведомства или комитета, наделенного формальными полномочиями.

2.1.  Роль и организационное оформление надзорного ведомства

Первоочередная практическая задача при организации надзорного ведомства заключается в том, чтобы четко определить, что будет объектом надзора. Страны, предпринявшие пенсионные реформы, избрали разные подходы, по-разному определив для этих ведомств сферу контроля.

Все ведомства по надзору за пенсионными фондами должны иметь полномочия в следующих областях - во всяком случае, в течение первых нескольких лет: а) инвестиции; б) лицензирование; в) маркетинг; г) информирование членов фонда. Первое важное различие между альтернативными моделями надзора состоит в том, включаются или не включаются пенсионные программы и программы страхования в одну и ту же сферу надзора. Как будет показано далее в главе 9, это различие проистекает из принципиально разного понимания сути пенсионных фондов - как финансовых учреждений или как учреждений социальной защиты.

Как правило, страны, где компаниям по управлению пенсионными фондами предоставлена возможность предлагать пенсионные программы (по этому пути пошли Аргентина, Чили и Перу) в форме "изъятий по графику" или других аналогичных схем, включают надзор за пенсионными программами в рамках общих регулятивных функций ведомства по надзору за фондами. Однако, как станет ясно из дальнейшего, во всех трех случаях остается "пограничная" область надзора за аннуитетами, где регулирование осуществляет специальная Инспекция по страховому надзору, следующее иному своду правил. Это может порождать асиметричность мер контроля - ситуацию, которой следует избегать.

В организационном оформлении Инспекции по надзору за пенсионными фондами должно быть предусмотрено четкое разграничение основной сферы деятельности по конкретным направлениям и одной (или более) вспомогательных структур. К основным направлениям относятся, как правило: а) учет членства в фондах; б) контроль пенсионных выплат; в) контроль институтов; г) контроль инвестиций. Если у Инспекции также имеются возможности для надзора за программами смежного страхования, эта функция может быть оформлена в самостоятельное подразделение или интегрирована в одно из вышеупомянутых четырех (контроль выплат или контроль институтов, в зависимости от специфики контрольных функций).

Выездное инспектирование также может быть выделено в качестве самостоятельной функции либо объединено с существующими функциями контроля. В Аргентине этим занимался соответствующий отдел в Департаменте контроля институтов, теперь - самостоятельное подразделение "вспомогательного контроля". Это означает, что выездные инспекции рассматриваются как одно из направлений специального контроля, но их основная задача - снабжать остальные подразделения информацией, получаемой с помощью мер прямого контроля на местах.

К вспомогательным функциональным структурам относятся: юридический отдел, административный отдел, отдел статистики и исследований, а также идентификационный отдел. В отношении последнего необходимо определиться с тем, будет ли его деятельность ограничиваться техническим содействием в разработке систем и внедрении в практику информационных технологий, либо отдел будет также оказывать поддержку в области ревизии систем.

2.2.  Финансирование деятельности ведомства

В первом приближении модель финансирования Инспекции по надзору за пенсионными фондами определяется статусом этого ведомства в рамках государственного сектора. Если Инспекция создается как придаток государственного сектора, ее деятельность будет зависеть от ассигнований из государственного бюджета, а это, в свою очередь, ограничивает возможности гибкого управления ресурсами.

Некоторые страны – в частности, Уругвай и Коста-Рика – пошли на крайний вариант и учредили Инспекции пенсионных фондов в составе уже существующих государственных ведомств (в обоих случаях это был Центральный банк). Это приводит не только к искажениям в реализации надзорных программ, но и накладывает на ведомство серьезные ограничения как по общему объему ресурсов, так и по конкретным видам физических и людских ресурсов. В обоих случаях Инспекциям были обязаны использовать существующие ресурсы и гарантировать стабильную занятость.

2.3.  Роль ведомства в обработке жалоб клиентов

В странах с традиционно сильными и щедрыми системами социальной защиты реформы, сопровождающиеся введением частного управления пенсионными фондами, порождают большое количество жалоб на частные управляющие компании, особенно в связи с коммерческими процессами во время массового принятия новых членов. Ниже в качестве примера из Аргентины приведены количество и динамика жалоб, вызванных разными причинами.

Во избежание скопления трудноразрешимых жалоб целесообразно отделять жалобы, которым легко найти объективное подтверждение, от тех, которые требуют углубленного расследования – например, в случаях грубого обращения или обмана. Хотя в некоторых странах (например, в Уругвае) подобные жалобы принимаются в рамках административного процесса, рекомендуется этого избегать, чтобы не Инспекция не превратилась в судебную инстанцию. Естественно, члены фондов, заявляющие о том, что были обмануты, могут предпринимать правовые действия против управляющего фондом, но делаться это должно через судебную систему.

Если мы сосредоточим внимание лишь на «объективных жалобах» (например, по поводу подделки подписи или личных удостоверений, доказанных случаев продажи «побочных продуктов» или предъявления незаконных требований), остаются две альтернативы: а) прием жалоб непосредственно Инспекцией и б) переадресование жалоб в управляющие компании и надзор за принятием мер по жалобам.

В силу причин, о которых уже упоминалось, естественно было бы предпочесть вариант, когда Инспекция осуществляет регулирование от имени государства как нейтральная инстанция. Но, как показал опыт, ее прямое вмешательство неэкономично и излишне затягивает процесс. В Аргентине имеется опыт внедрения другой альтернативы: жалобы направляются управляющим пенсионными фондами, причем последние обязаны следовать стандартной "процедуре принятия решений по жалобам", которая должна завершаться "мерами по урегулированию". По всей содержательной стороне этой процедуры (включая решения по жалобе и принятые меры) управляющая компания отчитывается перед Инспекцией, которая имеет полномочия отслеживать весь процесс, дабы убедиться, что заявленные меры действительно приняты. Инспекция имеет право не утвердить выводы управляющей компании и обязать ее предпринять иные действия, нежели предложены в отчете.

Основное возражение против этой процедуры - стремление Инспекции действовать напрямую в случаях, когда могут быть затронуты интересы клиентов фонда. Однако, как мы уже отмечали, большинство проблем, с которыми обращаются клиенты, связано с процессом вступления в фонд, и их последствия обычно устраняются переходом в другой фонд.

Рекомендуется с самого начала четко определить роль Инспекции в системе. Хорошо налаженная система отслеживания жалоб позволит устранить излишние бюрократические проволочки, однако это требует создания эффективной информационной системы для мониторинга всего процесса и проверки мер, принимаемых управляющими компаниями.

2.4.  Информационно-разъяснительные кампании

Одно из первых решений в отношении информации касается видов и степени полноты информации, которую государство желает распространять от своего имени через Инспекцию или посредством иных информационных кампаний. Очень важно определиться с этим на самых ранних этапах существования системы.

Если государство стремиться избегать каких-либо рекламных кампаний, которые могли бы перейти в плоскость политической борьбы, в качестве «нейтральной» альтернативы оно могло бы делегировать эту функцию компаниям по управлению пенсионными фондами, однако в этом случае необходим более тщательный контроль предоставляемой информации.

Информационные кампании на начальном этапе должны строиться на основе следующих основных задач и принципов:

а) разъяснять населению преимущества и недостатки реформированной системы;

б) предоставлять информацию, необходимую клиентам для принятия решений (в случае, если система предусматривает выбор между государственной и частной системой, выбор одной управляющей компании и т. д.);

в) установить ограничения на использование прогнозов, основанных на вероятных вариантах развития событий, особенно если они представляются слишком оптимистичными;

г) избегать чрезмерного акцента на отдельных аспектах в деятельности пенсионных фондов за счет игнорирования или недооценки других, не менее важных обстоятельств[1].

Независимо от того, будет ли государство проводить официальную информационную кампанию, управляющие пенсионными фондами будут заниматься рекламой, и часть информации – во всяком случае, на первом этапе развития системы – будет касаться самой системы. Надзорное ведомство может избрать одну из следующих альтернатив (или некоторую их комбинацию): а) установить общие требования к информации, которую управляющие компании обязаны сообщать своим клиентам; б) подготовить содержание централизованных информационных сообщений или буклетов, которые будут передаваться управляющим компаниям для размножения или распространения; в) подготовить кампанию по информированию населения и действовать напрямую.

Одна из смежных проблем - степень контроля рекламных мероприятий со стороны Инспекции. Хотя на первых этапах предварительный контроль рекламных материалов представляется целесообразным, он может иметь неожиданные последствия, когда слишком много ресурсов выделяется на осуществление мер контроля. Кроме того, такой контроль нередко оказывается чрезмерно жестким, поскольку вся ответственность лежит на государственном ведомстве; в результате информация может носить ограниченный характер.

Модель контроля рекламной деятельности, принятая в Аргентине, обязывает компании, управляющие пенсионными фондами, высылать каждый рекламный материал в Инспекцию для проверки, но нет требования о предварительном утверждении материалов. Если Инспекция возражает против какого-либо материала, он должен быть отозван.

2.5.  Надзор за механизмами внутреннего контроля пенсионных фондов

Многие отступления от закона или правил обусловлены тем, как строятся административные процедуры управляющих компаний и их внутренние системы контроля. Если это происходит в рамках процессов, разработанных регулирующим ведомством, Инспекция может налагать штрафы или принимать иные меры воздействия для исправления недостатков в процедурах компаний и (или) механизмах внутреннего контроля.

Однако существует немало процессов, не предусмотренных официальными правилами. В подобных случаях ответственность за их разработку в соответствии с требованиями государственного регулирования лежит на самих управляющих компаниях.

Ошибки в построении процессов или элементов внутреннего контроля обычно приводят к большому числу незначительных, но часто повторяющихся нарушений. Инспекция, как правило, не налагает штрафных санкций в подобных случаях, но необходимо принимать профилактические меры, чтобы избежать повторений.

В Мексике и Аргентине нормативные документы требуют назначения специального должностного лица - инспектора, контролирующего исполнение правил и норм (в Мексике эта должность называется "контролер по нормативам", в Аргентине - "внутренний контролер". Этот инспектор отвечает за исполнение законодательства, однако в Мексике его деятельность не регулируется Инспекцией (CONSAR).

В Аргентине инспектор подотчетен непосредственно совету директоров компании, в его обязанности входит представление ежегодного плана мероприятий внутреннего контроля. План должен содержать описание механизмов внутреннего контроля по пяти "критическим процессам": принятие в члены фонда и переход клиентов в другие фонды (из других фондов); индивидуальные счета; инвестиции; информирование клиентов; выплата пенсий. Мероприятия контроля должны быть четко описаны, с указанием времени их проведения и должностных лиц, ответственных за каждый из "промежуточных процессов" внутреннего контроля.

Инспекция проверяет план, но лишь с точки зрения его полноты и логического единства. Обязанность контролировать фактическое исполнение плана возлагается на одно из функциональных подразделений Инспекции.

2.6.  Планирование надзорной деятельности. Анализ риска

Программы и процедуры надзора по необходимости опираются на явные или неявные критерии распределения ресурсов.

По всей вероятности, на самых первых этапах существования новой системы выбора не будет: основную часть ресурсов придется направлять в следующие критически важные области: а) получение правомочий и экономическое обоснование; б) маркетинговые мероприятия (включая рекламу и пропаганду новшества); в) процедуры членства в фондах; г) вложение средств фондов; д) минимальный капитал и резервы.

По мере развития системы она все более усложняется, и отпадает надобность в некоторых «драконовских» мерах прямого контроля, поскольку правила игры уже усвоены участниками. С другой стороны, для определения относительной значимости тех или иных процедур контроля могут быть использованы некоторые показатели, имеющие отношение к предыдущему опыту и степени развития рынка.

3  Глава 3: Регистрация вкладчиков

Традиционные пенсионные системы распределительного типа (система «солидарности поколений») действуют на основе фиксированного размера выплат. В этом случае сбор и регистрация индивидуальных данных не имеют принципиального значения: система вполне может работать, принимая отчисления от работодателей и работников и выплачивая пенсионные пособия тем лицам, которые за ними обращаются и чьи личные данные удовлетворяют условиям предоставления пенсии. Такой подход может быть неэффективен, он может создавать серьезные проблемы с собираемостью взносов (отчислений), контролем предоставления пенсий и т. д., однако он возможен и применяется во многих странах. Если же в рамках пенсионной системы действует принцип персональных счетов с установленным размером отчислений, то такой системе необходим качественный механизм индивидуальной регистрации.

Пенсионные системы такого типа уже действуют во многих странах, тогда как в других рассматриваются предложения по их созданию или совершенствованию. В этой главе затрагиваются проблемы, связанные с созданием систем; ведением централизованного реестра (ставится вопрос о том, какие категории информации необходимо централизовать); закреплением за фондами новых членов; выбором фонда при отсутствии выраженных пожеланий клиента; применением поправочных критериев.

3.1.  Присвоение работающим персональных номеров

В большинстве стран мира граждане имеют как минимум три независимых идентификационных номера: один для общей идентификации личности (паспорт, регистрация избирателя, регистрация при призыве на военную службу, личное дело в полицейских архивах и т. п.), один для целей налогообложения (главным образом, для плательщиков подоходного налога) и один для пенсионных программ. Во многих случаях в каждой из этих трех областей существует несколько идентификационных номеров. Например, нередко бывает, что у граждан не совпадают номера в паспорте, в избирательных документах и в полицейских досье. Обычной является и ситуация, когда в стране действуют несколько независимых пенсионных систем, и работники имеют столько персональных номеров, в скольких фондах состоят.

Пенсионная система, основанная на персональных счетах, требует наличия единого и универсального личного номера. Такие номера должны быть присвоены всем жителям страны, независимо от того, работают ли они в данный момент, поскольку возможно, что гражданин делал отчисления в пенсионный фонд в прошлом или может стать вкладчиком фонда в будущем. Такие номера введены в ряде стран, причем в качестве единого был принят номер в системе регистрации избирателей, а для тех, кто не имеет избирательных прав, предусмотрены некие дополнительные критерии. По этому пути пошла Аргентина, где ранее частные лица имели множество персональных номеров - личный номер избирателя (для граждан, родившихся до 1956 г. нумерация велась отдельно для мужчин и женщин, что приводило к дублированию номеров), полицейский регистрационный номер (тот же номер ставился в паспорте), несколько номеров налогоплательщика, отдельно по разным видам налогов, и несколько пенсионных номеров. В 1992 г. введена единая нумерация налогоплательщиков и клиентов системы социального обеспечения; за основу взят индивидуальный номер избирателя.

В некоторых других странах - в частности, в США - уже существует единая нумерация в общенациональной системе социального обеспечения (во многих случаях удостоверение с этим номером служит удостоверением личности), там нет необходимости создавать новые номера. В Венгрии ситуация была иной: там единая нумерация существовала, но при формировании новой пенсионной системы персональных счетов Конституционный суд постановил, что ни номер удостоверения личности, ни номер налогоплательщика не могут быть использованы для идентификации этих счетов. В результате создана новая система номеров.

3.2.  Ведение центрального реестра клиентов пенсионных фондов

Выдача идентификационных номеров - лишь первый этап в развитии эффективной системы ведения персональных счетов. Для осуществления основной деятельности и надзора необходим центральный реестр, где содержатся и регулярно обновляются основные данные по каждому работнику.

В отношении реестра страны избирали разные подходы. Некоторые из них - например, Аргентина, Уругвай, Мексика и Польша - предпочли централизовать всю информацию о клиентах пенсионных фондов. Этот выбор был следствием централизованного сбора пенсионных взносов, который требует наличия в ведомстве, ответственном за сбор этих взносов, постоянно обновляемой информации о клиентах, чтобы поступающие средства могли перечисляться различным пенсионным фондам. В других случаях (например, в Чили) центральный реестр представляет собой лишь второй уровень в структуре надзора, поскольку каждая компания, управляющая пенсионным фондом, самостоятельно собирает пенсионные взносы и для осуществления своей деятельности не нуждается в централизованной базе данных. Интересен пример Перу - там вообще нет центрального реестра: управляющие компании обрабатывают заявления о вступлении в фонд, сами осуществляют сбор взносов и представляют в надзорное ведомство лишь обобщенные данные.

Централизация основной информации о работающих и о произведенных ими отчислениях - важный инструмент, позволяющий повысить собираемость взносов. При полной децентрализации данных (ситуация в Перу) обеспечение собираемости взносов зависит от воли и эффективности каждой из компаний, управляющих пенсионными фондами. Разумеется, даже если данные хранятся в централизованном виде, успех будет зависеть от воли и от эффективности работы центрального ведомства, но задачи надзора при этом упрощаются.

Очевидно, что создание централизованного реестра сопряжено с некоторыми сложностями. С одной стороны, необходимо принять целый ряд решений: кто будет вести этот реестр, какая информация будет в нем храниться, как эта информация будет попадать в реестр и как будет обеспечиваться конфиденциальность персональных данных. К решению первого из этих вопросов страны подходили по-разному. В странах с централизованной системой сбора взносов функция ведения реестра естественным образом ложилась на ведомство, собирающее взносы. Так, в Аргентине национальное налоговое ведомство (AFIP) отвечает как за реестр, так и за сбор пенсионных взносов. В Уругвае эта задача возложена на Национальное управление социального обеспечения (Banco de Prevision Social). Аналогичный выбор был сделан в Польше и Мексике, где реестр ведет частная компания (Procesar). В Чили этим занимается инспекция по надзору за пенсионными фондами, которая играет роль "клиринговой палаты" для клиентов, переходящих из одного фонда в другой, и использует реестр для целей надзора; похожая схема будет вскоре принята в Венгрии.

Интересным представляется вопрос о том, какой объем информации должен быть накоплен в центральном реестре. Хотя во всех случаях реестры содержат основные социально-демографические данные клиентов (персональный номер, имя, дату рождения, пол и т. д.), есть расхождения в составе финансовой информации. Сбор индивидуальной информации финансового характера осложняется двумя проблемами: необходимостью регулярного обновления постоянно меняющихся данных и обязательствами по соблюдению конфиденциальности. В странах, где учреждение, ведущее реестр, отвечает также и за сбор взносов, нередко ведется и архив взносов - хотя и в отдельной базе данных, во избежание несанкционированного раскрытия. Ведение такого архива обходится относительно недорого, так как ведомство в любом случае должно обрабатывать информацию. В других странах эта информация не регистрируется в центральном реестре, а хранится только в системе управляющей компании.

Есть альтернативный подход, обсуждавшийся в ряде стран, но пока не реализованный: центральное ведомство отвечает и за ведение реестра, и за ведение персональных счетов. В этом случае в реестр заносятся не только основные социодемографические данные и сведения о взносах, но и текущий баланс персональных счетов. Это требует более сложной информационно-технологической системы, но создает некоторую экономию от масштаба, особенно если деятельность управляющей компании ограничена инвестированием средств фонда, без доступа к персональным данным. Эта модель аналогична организационной модели многих пенсионных фондов в США, где управляющие пенсионными фондами ведут персональные счета, а управляющие внешними активами занимаются вложением средств фонда, не имея информации о том, средства каких счетов задействованы в той или иной операции.

3.3.  Процедуры принятия в фонд и смены фонда

При введении централизованной регистрации должны быть определены процедуры обновления данных с учетом новых клиентов и тех, кто переходит из одного фонда в другой. Это означает, что должен быть определен момент вступления новых членов фонда в свои права, установлена периодичность обновления реестра (это может делаться в режиме реального времени, ежедневно или через определенные промежутки времени) и выбрана структура, ответственная за обновление информации. Если взносы поступают в пенсионный фонд один раз в месяц, целесообразно привязать и систему данных к месячному периоду. Например, статус члена фонда может присваиваться вновь вступившему клиенту в начале месяца, то же касается и случаев перехода в другой фонд. При этом центральный реестр также обновляется ежемесячно. Разумеется, возможность смены фонда должна быть ограничена условием пребывания в новом фонде не меньше одного месяца, в противном случае смена фонда не будет иметь практических последствий.

Обновления должны производиться теми, кто отвечает за прием заявлений о вступлении в фонд или смене фонда. Если эта обязанность возложена на управляющих пенсионными фондами, то именно они должны регулярно посылать в центральное регистрирующее ведомство отчеты с обновлениями. Прежде, чем вносить изменения в центральный реестр, это ведомство должно проверять целостность данных (то есть соответствие имен клиентов их идентификационным номерам), однако на него не должна возлагаться ответственность за проверку подлинности заявлений от клиентов – эта задача входит в сферу компетенции инспекции по надзору.

3.4.  Прикрепление к фонду при отсутствии выраженных пожеланий

В тех случаях, когда участие в пенсионной системе, основанной на индивидуальных накопительных счетах, является обязательным для всего работающего населения или для его части, очень важно определить критерии, которые будут применяться в отношении работников, не вступивших ни в один из новых пенсионных фондов. Необходима определенность по нескольким аспектам. Прежде всего: будут ли такие работники принудительно закрепляться за пенсионными фондами, или их взносы будут поступать на специальный временный счет вплоть до выбора ими фонда, или они должны быть включены в распределительную систему - если она еще существует.

Первый из перечисленных вариантов наиболее типичен для Латинской Америки. Это относительно простое решение, поскольку во многих случаях работникам все равно придется выбирать пенсионный фонд. При условии, что работник, приписанный к фонду, сможет затем сменить его на другой, данный подход представляется разумным. Накопление взносов на временном счете целесообразно, если рассчитано на короткий период, так как работники при этом имеют достаточно времени для выбора фонда и завершения процедуры вступления. Однако этот период следует ограничить несколькими месяцами, чтобы избежать накопления больших сумм. Кроме того, такой вариант возможен лишь при централизованном сборе пенсионных взносов; там, где каждый фонд самостоятельно собирает взносы клиентов, процедура чрезмерно осложняется, так как требует назначения управляющего временным счетом и организации перечислений сумм с этого счета. Третий вариант (включение неопределившихся работников в традиционную распределительную систему) возможен, если распределительная система сохранена и доступ в нее новых работников остается открытым.