Основы экологического права (стр. 10 )

Во многих случаях величина санкций нарастает постепенно и носит предупредительный характер. Тем самым предприятиям предоставляется возможность своевременного маневра и принятия мер по предотвращению загрязнения, без подрыва их экономического потенциала. Деятельность предприятий, направленная на улучшение состояния водной среды, стимулируется льготными кредитами, снижением нормы амортизации, уменьшением налогов и т. д.

Платежи за загрязнение водных ресурсов включают в себя платежи за сброс загрязненных вод и плату в порядке возмещения услуг водоочистных сооружений. В соответствии с Водным кодексом сточными водами является вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты после ее использования или поступившая с загрязненной территории.[37] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.

Во Франции действуют оба вида платежей. Полученные средства используются для субсидирования и кредитования предприятий водоочистки, а также для финансирования органов управления качеством водных ресурсов. Таким образом, происходит перераспределение доходов от предприятий - загрязнителей к предприятиям, осуществляющим водоохранную деятельность. Функция платежей как стимулятора снижения загрязнения отходит на второй план.

В Нидерландах сделан упор на платежи за сброс сточных вод. Причем размер этих платежей существенно выше, чем во многих других странах. Высокий уровень платежей установился, однако, не сразу. Повышение размеров платы происходило постепенно. К новым предприятиям, как правило, применяются более жесткие требования, чем к уже действующим.

В США платежи за загрязнение воды сводятся к платежам за услуги предприятий водоочистки. Платежи за сброс сточных вод не применяются. Однако на это требуется разрешение, которое дается лишь в случае обеспечения стандартов чистоты.

В целом введение платежей за загрязнение водных ресурсов не дало значительного эффекта. Тем не менее, они получили большее распространение, чем платежи за загрязнение воздуха. Этот факт объясняется широкими возможностями водоочистки и необходимостью финансировать услуги водоочистных сооружений.[38] , К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.

Одним из видов платы за загрязнение окружающей среды может быть плата по возмещению ущерба природным экосистемам и здоровью человека. Механизм платы в России функционирует на принципах гражданской ответственности.

Механизм платы по возмещению ущерба природной среде и здоровью человека в связи с загрязнением действует во многих странах. Соответствующие нормативные акты предусматривают в ряде случаев довольно широкую трактовку ответственности с учетом разнообразных косвенных видов ущерба.

В частности закон может обязывать виновника загрязнения возместить не только непосредственный ущерб, причиненный природным ресурсам, недвижимости и личной собственности граждан, но и предполагаемые косвенные потери (убытки из-за невозможности использовать ресурсы, неполучение налогов или других доходов и т. д.) Предусмотрена нелимитированная ответственность в случае причинения ущерба или грубой небрежности, преднамеренной халатности и т. д.

Подобный закон был принят, например, в США 1990 г. в связи с участившимися авариями танкеров у берегов США и загрязнением прибрежных вод нефтью (более 30 аварий в год). Отметим одну немаловажную деталь в правовой защите моря от загрязнения. В законе предусматривается, что суда, перевозящие нефть, допускаются в прибрежные воды США только после удостоверения их финансовой возможности покрыть ущерб от случайного разлива нефти. Устанавливается фонд кредитования ответственности за катастрофы в 1 млрд дол. под эгидой береговой охраны США.

Исполнение закона опирается на сложную организационную структуру, включающую в себя помимо обычных элементов правового контроля и судопроизводства подразделения оперативной службы реагирования, а именно группу Национального реагирования, ударную группу береговой охраны, группы реагирования отдельных округов береговой охраны, частную Корпорацию реагирования, дублирующую деятельность государственных органов.

Разработка эколого-правового механизма, а тем более включающего в себя различного рода расчетные методики, требует практической апробации. Например, платежи за загрязнение в виде возмещения ущерба не всегда удается включить в систему управления природопользованием и охраной окружающей среды в силу того, что расчет ущерба, особенно с учетом косвенных потерь, является исключительно сложным. Мы не имеем пока достаточно обоснованных и в то же время практически удобных методик расчета ущерба. В арбитражной практике предъявляемый причинителю вреда иск часто оспаривается и весь эколого-правовой механизм платы, таким образом, «пробуксовывает».

В этих условиях платежи за загрязнение, основанные на использовании утвержденных нормативов и стандартов качества окружающей среды, остаются, чуть ли не единственным средством применения к источнику загрязнения экономических санкций. Во всяком случае, как считают американские специалисты, система прямых платежей за загрязнение, основанная на стандартах качества окружающей природной среды, действует более эффективно, чем экологические налоги.[39] Транин окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48. В отличие от налогов прямые платежи взимаются лишь в том случае, когда превышается некоторый установленный уровень. Поэтому предприятия оказываются более чувствительными именно к этому виду платежей. В Японии такая система платежей применяется с 1973 г.

В России опыт использования прямых платежей за загрязнение начинается фактически с 1990 г., в связи с чем стала актуальной задача анализа эффективности, действенности нового экономического механизма.

В начале 1992 г. в МТУ им. (на кафедре экономики и природопользования) провели анкетирование некоторых предприятий, применивших платежи за выбросы. Вопрос анкеты о влиянии платежей на усиление природоохранной деятельности предприятий получил положительный ответ в 12 случаях из 16. В целом это подтверждает целесообразность использования платы за загрязнение атмосферы. Например, выяснился тот факт, что половина из опрошенных предприятий ускорила темпы ввода в эксплуатацию пылегазоочистного оборудования. Началась технологическая реконструкция с целью улучшения экологических характеристик производства (также в половине случаев). Вместе с тем большинство предприятий не торопилось оснастить производственные мощности контрольно-измерительной аппаратурой. Их вполне устраивала приблизительная оценка выбросов.

Нашлось одно предприятие (ЗИЛ), где взимание платежей не повлияло на проведение каких-либо природоохранных мероприятий. Возможно, это произошло потому, что размеры платежей оказались слишком малы по сравнению с прибылью этого предприятия.

На предприятиях, где проводили природоохранные мероприятия, источники их финансирования оказались различными. Но чаще всего использовалась прибыль.[40] , Соловьева использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. С. 71.

Повышенный тариф платежей за сверхнормативные выбросы оказывается обременительным для предприятий. Замечено, что в подобных случаях предприятия использовали для платежей фонд развития производства, науки и техники и старались не трогать фонд материального поощрения.

Исследования показывают, что стимулирующее воздействие платежей имеет место тогда, когда величина платежей не превышает 10 % от величины чистой прибыли предприятия. Далее начинают затрагиваться жизненно важные показатели предприятия: уровень оплаты труда работников предприятия, мероприятия в социальной сфере, финансовое обеспечение производственного процесса и т. п. Соответственно наступает негативное отношение трудового коллектива к взимаемым платежам.

Оценивали и нижний порог чувствительности предприятий к плате за загрязнение. Он составил около 0,5 % от чистой прибыли. На платежи ниже этого уровня предприятия не реагируют, поскольку без труда компенсируют путем увеличения прибыли.

Кроме того, следует иметь в виду, что предприятие - сложный механизм, чтобы реакцию на платежи описывать простой зависимостью. Многое зависит от характера производственной деятельности, особенностей организации управления, конкретных возможностей проведения различных видов природоохранных мероприятий и т. д. На одну и ту же ставку платы, на один и тот же размер платежа разные предприятия будут реагировать по-разному.

1. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
2. Бринчук право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414.
3. Бринчук . соч. С. 424.
4. Там же.
5. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 г.» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.
6. См.: База данных по законодательству «Эталон» для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997.
7. См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.
8. , Ронкин среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
9. Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48.
10. Гофман оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.
11. , , Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.
12. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55.
13. , Ронкин среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
14. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.
15. О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.
16. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
17. Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.
18. Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993.
19. , К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
20. Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.
21. Григорьев механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
22. Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.
23. Григорьев механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
24. , , Судачков лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264.
25. Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.
26. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
27. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.
С. 12.
28. , , Шилкина вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.
29. , Рябчиков природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90.
30. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.
31. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
32. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
33. Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / , , . Новосибирск, 1995. С.39.
34. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726.
35. Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190.
36. Григорьев механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
37. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.
38. , К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
39. Транин окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48.
40. , Соловьева использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. С. 71.

Тема № 7. Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды

1. Понятие и виды управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды

Институт управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды не характерен для экологического права, как и ряд других правовых институтов. Он позаимствован из административного права, в соответствии с которым в широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо).[1] , Козлов право Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 1995.

рассматривает управление в сфере взаимодействия общества и природы в качестве совокупности предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли, считает автор, речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний.[2] Шемшученко проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. С. 129. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не относится к самостоятельному виду управления в рассматриваемой сфере.

Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием, по мнению , проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными организациями и гражданами. Участие общественных организаций и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. К ним относится, в первую очередь, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», где ст. 13 определяет их правовой статус, Федеральный закон «Об общественных объединениях», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».

Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экспертизы, экологического контроля.

Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему эколого-правовых требований. Эти задачи с учетом специфики предприятия могут быть связаны с обеспечением рационального использования природных объектов, обращением с производственными отходами. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются учет вредных воздействий, планирование, координация природоохранительной деятельности, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера-механика, техника, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавали природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагают на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами непосредственно предприятия, с учетом его специфики.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу. В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принципы разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за соблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимают способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований экологического законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т. п.).

2. Принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды

Существуют разные мнения по поводу принципов вообще и принципов государственного управления в частности. Одни считают наличие принципов в законе его недостатком, проявлением многословия, показателем «расплывчатости», сами принципы - декларациями, не несущими смысловой нагрузки. Другие не согласны с такой точкой зрения: принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к его содержанию, концепции, целям и задачам.

В науке принципы играют огромную роль, недаром существует понятие принципиального подхода к решению тех или иных, прежде всего научных, проблем. Тем более, будучи закрепленными в законе, они становятся «законными», «законодательными», «обязательными».

Как известно, различные понятия и термины закона нуждаются в толковании. Они могут быть истолкованы с позиции доктрины, науки, следовательно, в определенной мере, субъективно. Когда же понятийный аппарат присутствует в законе (в его преамбуле или статьях), они (и соответственно их толкование) приобретают значение официальных. По такому пути идет в последнее время законодательство РФ: в законах даются перечни терминов, их раскрытие и толкование. Тем существеннее это для принципов. Принципы государственного управления подобны «каркасу, на котором строится все здание» закона и осуществляется вся многогранная деятельность в соответствующей области, в частности природоресурсовых отношений.

Отраслевым законодательством закреплены различные принципы управления. Мы остановимся на основных трех, характерных для всех природных объектов. Первый принцип - принцип устойчивого развития, приобретает сегодня все большее значение. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 000 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» утверждена Правительством РФ концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения данной концепции, разработать и внести на рассмотрение Президента РФ проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации.

В концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и потенциала природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяют создать экономические условия, обеспечивающие деловую активность. При этом повышается роль государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы. Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально-экономической системы, способной осуществить переход к устойчивому развитию. При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации; добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления; ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго - и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:

· создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

· разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности ее экологических результатов, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;

· оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем, определение допустимого на них антропогенного воздействия;

· формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создания соответствующей системы воспитания и обучения;

· обеспечение прав и свобод граждан.

Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят непоправимый ущерб окружающей среде или влекут за собой экологические последствия, которые недостаточно изучены. Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предоставляет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.

Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности, формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду; выполнение природоохранных мероприятий на селитебных незастроенных землях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство; осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения; реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.

Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации. Программы и прогнозы федерального уровня должны служить ориентиром и при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.

На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство. При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызванного ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

Роль России в решении планетарных природно-ресурсных и экологических проблем определяется обладанием большими по площади территориями, прежде всего лесными практически не затронутыми либо мало затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом. Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны окружающей среды, в том числе по сохранению биоразнообразия, защите озонового слоя от истощения; предотвращению антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановления; борьбе с опустыниванием; развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий; обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия и др.

Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться потребностями людей - рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей - совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно.

Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность. Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.

На следующем этапе должны происходить основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения. В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой приходится значительная часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из качественных ролей. Движение человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания человека, живущего в гармонии с окружающей средой.[3] Боголюбов законодательство и правовая реформа в экологии // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 47-58.

Следующим основным принципом управления в сфере взаимодействия общества и природы является принцип рационального, многоцелевого, непрерывного, неистощительного природопользования.

Рассмотрим его на примере лесопользования. Обязательным условием организации рационального лесопользования, наряду с требованиями охраны окружающей среды, является в настоящее время учет конъюнктуры рынка сбыта лесных ресурсов.

Непрерывное неистощительное пользование лесом, то есть определенный в течение длительного времени размер пользования лесными ресурсами, который не приводит к их последующему уменьшению или ухудшению качества, обусловлено чрезвычайно большой длительностью цикла воспроизводства лесных ресурсов. В связи с этим государственное управление использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов должно непременно учитывать необходимость согласования по срокам и объемам использования лесных ресурсов с их воспроизводством. Ведение лесного хозяйства должно обеспечивать постоянное сохранение и умножение всех полезных свойств леса, повышение качества и продуктивности лесов, охрану их от пожара, защиту от вредителей и болезней, рациональное использование земель лесного фонда.

Принцип непрерывного, неистощительного лесопользования включает в себя все основные направления лесохозяйственной деятельности и обеспечивается нормированием изъятия лесных ресурсов и соблюдением необходимых лесоводственных требований при рубках леса и других видах лесохозяйственной деятельности.

Совокупность лесохозяйственных, технологических и экологических мероприятий, согласованных с зонально-типологическими и экономическими условиями, называется региональными системами ведения лесного хозяйства. Системы разрабатываются научными и проектными организациями для различных регионов и призваны практически обеспечивать сбалансированное изъятие и воспроизводство лесных ресурсов или непрерывное неистощительное лесопользование в неизменных либо относительно равномерных объемах. Нарушение сбалансированности изъятия и воспроизводства того или иного ресурса приводит к нарушениям требований непрерывного и неистощительного лесопользования и спаду объемов данного ресурса с отрицательными экономическими, а иногда экологическими последствиями.

Принцип несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки древесины, полученной при этом, означает для государственных органов управления лесным хозяйством всех уровней, включая и лесхозы, запрет заниматься рубками главного пользования, иллюстрирует третий основополагающий принцип государственного управления в сфере взаимодействия общества и природы. Сущность данного принципа заключается в разграничении функций государственного управления в области охраны и использования природных ресурсов и функции их хозяйственного использования.

Что касается лесопользования, то основные усилия государственных органов управления лесным хозяйством должны быть направлены на организацию лесопользования на основе аренды и продажи древесины на корню. По мнению, , в настоящее время, в условиях резкого спада лесопромышленного производства, развала лесозаготовительной промышленности, использования расчетной лесосеки по хвойному хозяйству на 25 % и мягколиственному на 20 %, сохранения принципа запрета на главное пользование в районах с низким качеством древесных ресурсов может отрицательно сказаться на состоянии лесов. Более целесообразно, считает автор, установить ограничения, аналогичные принятым для рубок промежуточного пользования, и при отсутствии лесопользователей разрешить вести рубки главного пользования всем организациям без ограничений.[4] Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма-Инфра, 1997. С. 122.