Основы экологического права (стр. 11 )

3. Общие принципы организации управления природопользованием

3.1. Поресурсный подход

В управлении природопользованием поресурсный подход сложился исторически. Каждому виду природных ресурсов отвечает специфическая форма хозяйственной деятельности со своей системой управления. Эти формы хозяйственной деятельности фактически выделились в специализированные отрасли экономики (сельское хозяйство, горнодобывающие отрасли, водное хозяйство, лесное хозяйство и т. д.). У каждой такой отрасли специфические особенности. Сельскохозяйственное производство - одно из самых древних. Ему присущи определенные черты фундаментальности не только потому, что оно формирует продовольственную базу человеческой цивилизации, но и потому, что теснее всего привязывает человека к природе.

Вряд ли можно спорить с тем, что пользование природой как средой обитания автоматически влечет за собой функцию ее охраны. С этих позиций управление природопользованием будет включать в себя и управление окружающей природной средой как источником (условием) жизни. И цель этого управления - охрана окружающей среды.[5] Разумихин ресурсы и их охрана. Л., 1987. С. 47.

На практике полезно различать природопользование как ресурсопотребление и пользование природной средой. В первом случае целесообразен поресурсный подход, во втором он нецелесообразен. Обосновать это несложно, если рассматривать природную среду как некоторую целостность, например как систему природных ресурсов. Эта система обладает важным свойством: она порождает, «производит» отдельные природные ресурсы и поэтому нуждается в охране именно как система. Охранять природу поресурсно - значит заранее обрекать себя на неуспех. Отсюда следует важный организационный принцип: функция охраны природы, даже если речь идет об охране, сбережении отдельных ее ресурсов, должна быть отделена от производственного процесса, включающего в себя ресурсопотребление. Именно по этой причине, скажем, лесопромышленная отрасль не включает в себя лесохозяйственную деятельность, направленную на уход за лесом, его охрану и восстановление.[6] Лесоустройство. М., 1983. С. 6. В сложившейся структуре общественного производства они и существуют как два различных ведомства, что кажется вполне оправданным. Это тем более оправданно, что лес является возобновимым ресурсом.[7] Немировский охрана лесов. М., 1987. С. 9-15.

С минерально-сырьевыми ресурсами дело обстоит иначе, поскольку они невозобновимы. Поэтому здесь нет ведомства, аналогичного лесному хозяйству. Тем не менее функция охраны недр остается. В настоящее время она закреплена за Министерством природных ресурсов. В целом в этой области проглядывается тенденция к организационной интеграции функций недропользования и охраны недр.

Но особенно сильно эта тенденция проявляется в сфере водных правоотношений. Родилась она не в России. В ряде стран (Англии, Венгрии, Чехословакии) использование и охрана водных ресурсов выделены в отдельную специализированную отрасль производства - водное хозяйство. Данная производственная сфера включает в себя всю совокупность водных ресурсов (поверхностных и подземных), объекты по контролю качества этих ресурсов и их охране, регулированию и территориальному перераспределению, транспорту. К данной сфере также относятся предприятия и организации, занимающиеся планированием, проектированием, научными исследованиями и т. д.

Концепция водного хозяйства как специализированной отрасли экономики, интегрирующей функции использования и охраны водных ресурсов, детально изложена в работе .[8] Григорьев механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

Логика дальнейшего развития управления водных ресурсов требует включения в ее структуру бассейновых водохозяйственных объединений в качестве основных производственных единиц отрасли, действующих под эгидой региональных органов управления водным хозяйством.

Как видим, речь идет не только о функциональной, но и территориальной интеграции организационных структур в сфере водопользования. Одним из примеров на сегодняшний день является Кемеровская область. В территориальной комплексной программе охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. высказывается, в частности, идея интегрированного управления водным хозяйством области.[9] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 66-67. Предлагается управление водным хозяйством Кемеровской области сосредоточить в руках специализированного органа с функциями государственного управления в использовании, воспроизводстве водных ресурсов и восстановлении водных объектов.

Чем обусловлена необходимость интегрированного управления? Нужна жесткая, принципиальная позиция управления по отношению к водопользователям. Только тогда может быть положительный результат, считают авторы программы. Однако недостатком такого рода интегрированного управления водными ресурсами является ведомственный подход к их охране и воспроизводству. Фактически он - проявление поресурсного подхода к охране природной среды, что с методологической точки зрения неверно.

3.2. Бассейновый принцип

Наиболее привлекательной стороной в программах реорганизации управления водным хозяйством является ориентация на бассейновый принцип. Речные бассейны - это относительно замкнутые экосистемы. С этой точки зрения водные ресурсы оказываются в некотором роде в привилегированном, особом положении в природных комплексах. Они представляют собой систематизирующий фактор, увязывающий в одно целое разнообразные проявления биологической жизни на территории. Бассейновый принцип тем и хорош, что он вносит в механизмы управления природопользованием территориальный аспект. Нужно ли удивляться после этого, что в мировой практике существует тенденция к объединению органов управления окружающей средой и органов управления водными ресурсами. Такие комплексные структуры созданы, например, в Венгрии (Министерство окружающей среды и водного хозяйства) и в некоторых других странах.[10] , Керженцев мониторинг: концепция, принципы организации // Региональный экологический мониторинг. М., 1983. С. 8.

О Великобритании по этому поводу следует сказать отдельно. По сравнению с другими странами организация управления здесь водным хозяйством представляется достаточно эффективной. Водное хозяйство рассматривается как одна из промышленных отраслей, обладающая приоритетом. Управление водным хозяйством осуществляется на основе бассейнового принципа и носит отчетливо выраженный региональный характер. В каждом бассейне действует Управление водным хозяйством. В целом эти управления охватывают всю территорию страны. Координация деятельности бассейновых управлений возложена на их Ассоциацию. Управления обладают значительной самостоятельностью и полностью отвечают за состояние водных ресурсов на территории бассейнов. В необходимых случаях они могут осуществлять мероприятия в рамках международного сотрудничества. Финансовое обеспечение деятельности управлений происходит главным образом за счет «продажи» услуг водохозяйственного назначения, частично за счет бюджета и иных источников финансирования.

Использование бассейнового принципа не делает, однако, региональные структуры управления полностью автономными. Вся система включает также правительственный уровень, где разрабатываются вопросы общей стратегии использования и охраны водных ресурсов.

Обращает на себя внимание тот факт, что на вершине пирамиды управления не существует специализированного органа, аналогичного нашему Министерству природных ресурсов. Не исключено, что это ситуация временная. Имеются признаки, которые это подтверждают. В 1987 г. в Великобритании был поставлен вопрос о приватизации водного хозяйства по инициативе некоторых бассейновых управлений, что потребует увеличения степени централизации управления водохозяйственной деятельностью. В частности, предполагается создать Национальное управление по водным ресурсам. Таким образом, вышеописанная структура управления водохозяйственной систематологии могла бы послужить организационной базой для формирования механизма управления экоразвитием территорий, в рамках которого регулирование качества водных ресурсов составляло бы только одну из задач.[11] Использование водных ресурсов речных бассейнов. М., 1988.

В заключение следует сказать, что если поресурсный подход адекватен задачам управления процессами ресурсопотребления, то бассейновый - качествам природной среды.

В современной системе управления ведущую роль играет отраслевой аспект (он вызван интересами производства и ресурсопотребления), но в будущем территориальные аспекты управления станут доминирующими. Это диктуется интересами воспроизводства природной среды и стремлением обеспечить устойчивое развитие. В грядущей реформе управления использование бассейнового принципа будет иметь решающее значение.

3.3. Территориальный принцип

Исторически сложившийся ведомственно-отраслевой подход к природным ресурсам, по мнению ученых, совершенно не адекватен задачам территориального управления. Он годится лишь для реализации контрольно-инспекторских функций, которые целесообразнее передать низовому звену, придав ему региональный территориальный статус. Деятельность региональных органов управления природопользованием должна строиться на основе комплексного, системного подхода, ибо объект управления (природная среда) обладает целостностью.

Ряд авторов считает, что в системе территориального управления природопользованием царит организационный хаос.

В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а преимущественно исходя из интересов ведомств, политических соображений.

В октябре 1996 г. Правительством РФ были приняты Постановления «Вопросы министерства природных ресурсов Российской Федерации» и «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды», которыми до утверждения положений об этих органах было проведено разграничение некоторых их полномочий. Превысив свои полномочия, Правительство РФ постановило возложить на Госкомэкологию России осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы, управления государственными природными особо охраняемыми территориями.

Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на него возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

Помимо Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:

· государственный земельный комитет РФ;

· федеральная служба лесного хозяйства;

· государственный комитет по рыболовству РФ.

При множестве специально уполномоченных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и поэтому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимают обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативно-правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.

В законодательстве функция координации остается на данный момент урегулированной слабо, недостаточно последовательной. Так, вышеуказанным постановлением на Госкомэкологию возложена наряду с другими функциями межотраслевая координация в сфере охраны окружающей среды. Однако одновременно координация всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, постановлением Правительства РФ «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» возложена на Министерство природных ресурсов РФ. Известно, что охрана отдельных природных ресурсов есть часть охраны окружающей среды.[12] Бринчук право. М.: Юристъ, 1998. С. 235.

Опыт нашей страны за последние 70 лет, как, впрочем, и опыт других стран, почти не дает положительных примеров управления природно-ресурсным потенциалом всей территории. Для этого нужны иные организационные формы производства - территориальные кооперации. В ее рамках (идея территориальной кооперации, по сути дела, была заложена, но не реализована в полной мере в так называемых территориально-производственных комплексах) все разнообразие природных ресурсов должно рассматриваться как неотъемлемая принадлежность определенной территории земельного участка, так что управленческие операции с любыми ресурсами следовало бы осуществлять через оформление операций с земельными участками. Именно этого не было в территориально-производственных комплексах, где вопросы рационального природопользования и охраны окружающей среды были целиком и полностью подчинены экономическим интересам общества. В отличие от такого рода комплекса территориальная кооперация изначально должна быть ориентирована на экологически устойчивое развитие, воспроизводство природно-ресурсного потенциала территории.

Современные региональные комитеты по охране окружающей среды с их инспекционно-контрольными функциями следовало заменить органами управления всей системой природопользования. По мнению и , в качестве объекта управления для этого органа целесообразно взять отношения по использованию природно-ресурсного потенциала территории, основу которого составляют земельные ресурсы. Собственником земли является государство, владельцем - территориальные органы власти, распорядителем - территориальный земельный комитет. Последний действует от лица владельца и ему подотчетен. Таким образом, управление территориальными земельными ресурсами в конечном счете является функцией территориальных органов власти. Территориальный земельный комитет выступает, следовательно, как посредник - распорядитель между владельцем и пользователем, отвечая при этом за судьбу ресурса.[13] , К новому природопользованию // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 64-646.

3.4. Ответственность низового звена

В вопросах природопользования предприятия играют немаловажную роль. Именно в результате производственной деятельности формируются главные источники загрязнения природной среды. Контроль этих источников легче всего проводить силами самих предприятий. Для этих целей на предприятиях создают специальные службы, ответственные за охрану окружающей среды.

В этой области известен зарубежный опыт. В Японии создание структурных подразделений, ответственных за охрану окружающей среды, предусматривалось в законодательном порядке. Соответствующий закон был принят в 1967 г. Он предписывал иметь на каждом предприятии подразделение, ответственное за проведение различных природоохранных мероприятий, экологическое обучение персонала и прочие меры профилактического характера.

Введение института уполномоченных по охране природы на уровне предприятия широко распространилось и в странах Западной Европы. В Германии он рассматривается как очень эффективный инструмент в системе управления природопользованием, развивающий традицию самоконтроля на предприятии. Считается, что он себя полностью оправдал.

При управлении природопользованием на предприятии, как, впрочем, и при управлении экоразвитием территорий, необходимо соблюдать принцип ориентации на конечные результаты природоохранной деятельности, которые определяются уровнем качества окружающей среды. Роль предприятий в общей системе управления природопользованием существенно зависит от организационных форм природоохранной службы.

На современных предприятиях организованы различные самостоятельные производственные подразделения, занимающиеся исключительно природоохранной деятельностью. Это могут быть цехи, осуществляющие очистку жидких и газообразных выбросов, переработку и утилизацию твердых отходов.

На предприятиях могут создаваться и контрольно-аналитические службы, которые ведут регулярные замеры проб воздуха в производственном помещении, анализируют состав выбросов и сбросов. Эти службы, кроме того, попытаются установить причины отклонений качества окружающей среды от принятых стандартов и выработать рекомендации по предотвращению дальнейших нарушений в технологических процессах.

Лучше всего, считают ученые, на предприятии создавать самостоятельные структурные подразделения, выполняющие руководство всем комплексом природоохранных мероприятий - отделы охраны окружающей среды. Работа таких отделов (служб) оказывает помощь руководству предприятия в вопросах технологической реконструкции, оснащения очистным оборудованием, в налаживании системы контроля за загрязнением.

Природоохранная служба должна подчиняться непосредственно главному инженеру или директору предприятия. В рамках природоохранной службы формируются следующие сектора: охраны водоемов, охраны воздуха, охраны недр и земли, технологический сектор, сектор контроля. Первый сектор контролирует эффективность работы локальных систем очистки, соблюдение нормативов предельно допустимых сбросов, влияние их на качество воды в водоемах, участвует в организации систем оборотного водоснабжения. Второй сектор ведет контроль за выбросами в атмосферу и за источниками загрязнения воздуха. Третий сектор контролирует состояние земель, принимает участие в работах по рекультивации земель, очистке их от загрязнения. Технологический сектор следит за работой технологического оборудования, за соблюдением норм расхода энергоресурсов и сырья, разрабатывает программы по внедрению малоотходных технологий, участвует в решении вопросов по утилизации отходов. И, наконец, сектор лабораторного контроля осуществляет различного рода измерения параметров состояния окружающей среды на предприятии и состояния технологических систем.

Роль природоохранных служб предприятий в организации управления природопользованием могла бы быть более действенной, если бы эти службы не зависели административно от руководства предприятием. Хотим мы этого или нет, но главная сторона деятельности предприятия была и остается производственной. В данных условиях природоохранная служба неизбежно будет отходить на второй план. Она всегда уступит свои позиции в ситуации, когда природоохранное мероприятие будет создавать угрозу для экономических показателей предприятия. Можно привести множество примеров, показывающих, что корпоративные интересы обычно сильнее государственных. Одним из таких примеров может служить позиция Института экологической токсикологии в Байкальске в решении известной проблемы Байкальского ЦБК. Директор института А. Бейм вместе со своими сотрудниками много лет доказывал полную безвредность сточных вод комбината для озера.[14] Распутин // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 311. А причина такой позиции довольно проста: Институт и ЦБК были связаны корпоративными интересами, подчиняясь одному и тому же Министерству.

Учитывая исключительную важность низового звена в организационной структуре управления природопользованием было бы целесообразным, считают авторы, подчинить экологические службы региональным органам управления природоохранной деятельностью.

3.5. Участие общественности в сфере управления природопользованием

В решении экологических проблем общественность может играть заметную роль. В перспективе значение этой роли будет возрастать по мере развития экологического сознания. Влияние общественности на природоохранную деятельность подчас обретает неожиданные формы. Так, в Германии, как показали исследования, большая часть населения отвергает товары, услуги и даже производственные технологии, не отвечающие экологическим требованиям. Охрана окружающей среды становится фактором рынка, с которым приходится считаться. Все более жесткие требования предъявляют в связи с этим и к менеджменту на всех стадиях производственного процесса, включая использование отходов. Иными словами, общественность своими действиями на рынке стимулирует у предпринимателей повышенное чувство ответственности за производимую продукцию.

Немаловажное значение имеет предоставление гражданам возможности обращаться в суды, чтобы привлечь к ответу фирмы, виновные в загрязнении окружающей среды. В США такая возможность существует с 1970-х годов. Право частных лиц на возбуждение дел в суде по поводу загрязнения среды было закреплено конгрессом США в законодательном порядке. Раньше это было привилегией федеральных и штатных компетентных органов.

Значительную роль в системе управления природопользованием в США играют многочисленные общественные организации. Формы участия общественности в управлении весьма разнообразны: это может быть организация публичных слушаний при выдаче лицензий на строительство, создание общественных советов, комитетов при министерствах со статусом совещательного органа, участие в разработке планов природопользования и т. д. Закон обязывает Агентство по охране окружающей среды регулярно сообщать населению правдивую информацию не только об уровне загрязнения, но и о предприятиях, нарушающих природоохранное законодательство. В министерствах, ведомствах созданы специальные отделы на уровне аппарата министра, основные функции которых - переписка с гражданами по различным экологическим вопросам. Финансовую базу общественных организаций составляют членские взносы, пожертвования частных лиц, а также субсидии из федеральных штатных бюджетов. Закон предусматривает освобождение общественных организаций от налога с прибыли.

В России сложившаяся система управления природопользованием недостаточно использует общественный потенциал.[15] Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор /, , . Новосибирск, 1995. С. 14-27.

Следует отметить создание Управления по экологии и природным ресурсам постановлением Администрации города Красноярска за № 000 от 01.01.01 г.

В соответствии с Положением об Управлении по экологии и природным ресурсам оно имеет следующие задачи:

1. Формирование и реализация экологической политики в интересах населения города.

2. Осуществление контроля за выполнением экологических требований в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, вода, воздух, растительный мир и др.) на территории города.

3. Координация деятельности природоохранных служб города, предприятий - природопользователей независимо от подчиненности, ведомственной принадлежности и форм собственности.

4. Учет, оценка природных ресурсов, объемов отходов производства и потребления, сбросов и выбросов загрязнений в окружающую среду, ее состояния, участие в создании фонда информации.

5. Формирование совместно с городским комитетом по охране окружающей среды банка данных и рынка услуг природно-ресурсного и природоохранительного направления.

6. Определение условий производства изыскательских работ и условий предоставления в пользование природных ресурсов на территории города.

7. Согласование лицензий, условий пользования природными ресурсами в черте города.

8. Внесение предложений об установлении льгот природопользователям, исходя из социально - экономических интересов города.

9. Участие в разработке перечня природных объектов (земельные участки, недра и др.), которые могут использоваться в интересах города.

10. Организация в соответствии с решениями государственных контролирующих органов и органов местного самоуправления особо охраняемых природных объектов.

11. Организация разработки и реализации городских экологических программ.

12. Участие в формировании и распределении средств внебюджетного экологического фонда города в соответствии с целевым назначением.

13. Информирование населения об экологической обстановке и принятие мер по обеспечению безопасности населения.

В пределах определенной законодательством компетенции управление имеет право:

1. Контролировать соблюдение правил и условий пользования природными ресурсами.

2. Выдавать природопользователям в соответствии с нормативными законодательными актами предписания, распоряжения, направленные на рациональное использование природных ресурсов, и контролировать их исполнение.

3. На заседаниях, совещаниях заслушивать руководителей предприятий - природопользователей по вопросам, отнесенным к компетенции управления.

4. Участвовать в формировании размеров платы за пользование природными ресурсами.

5. Готовить предложения о приостановке проектирования, строительства, эксплуатации предприятий и объектов, выполняемых и эксплуатируемых с нарушениями природоохранного законодательства.

6. Представлять администрацию города на семинарах, конференциях, совещаниях и т. п., проводимых по тематике, затрагивающей компетенцию управления.

7. Участвовать в разработке Генерального плана развития города, другой градостроительной документации для решения вопросов рационального природопользования и строительства с минимальным воздействием на природную среду.

8. Координировать планы социально - экономического развития предприятий, организаций в соответствии с требованиями экологической безопасности.

9. Получать объективную информацию по материально - техническим и природным ресурсам, сырью, сбросам и выбросам в окружающую среду, выпускаемой продукции на предприятиях - природопользователях.

10. Вносить предложения по совершенствованию деятельности городских служб, предприятий, организаций, осуществляющих контроль в области природопользования, получать от них соответствующую информацию.

11. Выходить с предложениями в органы местного самоуправления о передаче (приобретении) в муниципальную собственность природных объектов, имеющих важное значение в жизнеобеспечении города.

12. Получать от государственных контролирующих органов нормативные и методические материалы по вопросам, затрагивающим сферу деятельности управления.

13. Организовывать производство экологической экспертизы проектной документации объектов и предприятий, расположенных на территории города.

14. Осуществлять пропаганду экологических знаний, вопросов рационального использования природных ресурсов, их охраны в учебных заведениях, среди населения, в средствах массовой информации.

15. Решения управления по вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для всех юридических лиц.

1. , Козлов право Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 1995.
2. Шемшученко проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. С. 129.
3. Боголюбов законодательство и правовая реформа в экологии // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 47-58.
4. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма-Инфра, 1997. С. 122.
5. Разумихин ресурсы и их охрана. Л., 1987. С. 47.
6. Лесоустройство. М., 1983. С. 6.
7. Немировский охрана лесов. М., 1987. С. 9-15.
8. Григорьев механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
9. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 66-67.
10. , Керженцев мониторинг: концепция, принципы организации // Региональный экологический мониторинг. М., 1983. С. 8.
11. Использование водных ресурсов речных бассейнов. М., 1988.
12. Бринчук право. М.: Юристъ, 1998. С. 235.
13. , К новому природопользованию // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 64-646.
14. Распутин // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 311.
15. Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор /, , . Новосибирск, 1995. С. 14-27.

Тема № 8. Эколого-правовой статус человека

§ 1. Право граждан на благоприятную окружающую среду

Российское законодательство не определяет понятие «благоприятная окружающая среда», хотя в данном контексте оно имеет юридически значимые критерии. Прежде всего они выражены системой нормативов охраны окружающей среды и лимитов природопользования. Система таких нормативов и лимитов, а также общие требования к их разработке определены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Данные нормативы выражают качественные характеристики состояния окружающей природной среды и направлены преимущественно на обеспечение ее чистоты, что является лишь одной характеристикой благоприятного состояния окружающей среды.

Другая его важнейшая характеристика касается ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств. Учет экологических требований при регулировании использования природных ресурсов с целью удовлетворения экономических интересов и потребностей человека обеспечивается в соответствии с названным Законом путем лимитирования природопользования. Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов (ст. 19). Конкретные предельные нормы использования регулируются нормами природно-ресурсного законодательства.

Благоприятная окружающая среда означает также способность удовлетворять эстетические и другие потребности человека, сохранять видовое разнообразие. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды с целью удовлетворения этих потребностей и сохранения способностей природы обеспечивается созданием и регулированием режима особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и т. п.

Таким образом, по мнению профессора , окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве об окружающей среде критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости видового разнообразия и эстетического богатства.[1] Бринчук право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 143.

Следует заметить, что реализация данного права затруднена на сегодняшний день тем, что Россия, как и цивилизация в целом, переживает системный кризис, выход из которого - в пересмотре системы ценностей, определяющей поведение национальных и международных структур власти, природопользователей и населения.

Причины кризиса, с одной стороны, в ослаблении способности биосферы обеспечивать приемлемое состояние окружающей среды (исчерпании возможностей как дальнейшего роста потребления природных ресурсов человеком, так и нейтрализации отходов его деятельности биосферой), с другой - в невозможности разрешения социальных противоречий и конфликтов - этнических, экономических, межконфессиональных и многих других традиционными, в первую очередь силовыми, средствами. Человечество достигло пределов роста, преодолеть которые без кардинальной смены способа существования не представляется возможным.

Россия, как ни парадоксально это для столь огромной страны, также достигла пределов емкости природной среды, и дальнейшее следование курсом экстенсивного природопользования только усугубляет кризис.

Один из главных недостатков современной экономической системы коренится в том, что плата за ущерб, наносимый и производителями, и потребителями окружающей природной среде и здоровью граждан, многократно меньше затрат, необходимых для его ликвидации или компенсации. Такая экономика в принципе не способна заставить экономить ресурсы и снижать уровень загрязнения.

Выход из создавшегося положения ученым видится в концепции перехода России к устойчивому развитию, подразумевающему переход к экономике, в которой производитель и потребитель полностью оплачивает ущерб, нанесенный ими окружающей природной среде и здоровью людей, а полученные таким образом средства действительно идут на решение социальных, культурных и природоохранных проблем. Только переход к такой экономике способен создать механизмы оздоровления окружающей среды, подъема культуры и улучшения здоровья людей, а также изменить парадоксальную ситуацию раздвоенности, когда права человека на здоровье и полноценные условия существования нарушаются самим человеком в процессе производства благ и товаров народного потребления.[2] Материалы Первой конференции общественных экологических организаций России: Резолюции // Зеленый мир. 1995. № 21.

На основе вышеуказанных резолюций была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. за № 000 концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в рамках которой предлагалось разработать критерии принятия решений и показатели устойчивого развития.

Для управления процессом перехода к устойчивому развитию и оценки эффективности используемых средств следует устанавливать целевые ориентиры и ограничения с обеспечением процедуры контроля за их соблюдением.

Целевые ориентиры могут быть выражены в показателях, характеризующих качество жизни, уровень экономического развития и экологического благополучия. Эти показатели должны отражать те уровни, при которых обеспечивается безопасное развитие России в экономическом, социальном, экологическом, оборонном и других аспектах.

К основным показателям качества жизни относятся: продолжительность жизни человека (ожидаемая при рождении и фактическая); состояние его здоровья; отклонение состояния окружающей среды от нормативов; уровень знания или образовательных навыков; доход, измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения; уровень занятости; степень реализации прав человека.

Показателями, определяющими степень природоемкости хозяйства, служит система критериев, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информационными являются аналогичные показатели на душу населения, а также макрохарактеристики, выражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами).

В качестве целевых и лимитирующих показателей устойчивого развития в экономической сфере могут устанавливаться уровни удельного (на душу населения и единицу валового внутреннего продукта) потребления энергии и других ресурсов, а также производства отходов. Контролю подлежат производство и использование всех опасных веществ, применяемых в экономике.

В состав целевых параметров устойчивого развития необходимо включить характеристики состояния окружающей среды, экосистем и охраняемых территорий. В этой группе контролируемых параметров - показатели качества атмосферы, вод, территорий, находящихся в естественном и измененном состоянии, лесов с учетом их продуктивности и степени сохранности, количества биологических видов, находящихся под угрозой исчезновения.

Аналогичные системы показателей могут использоваться при решении проблем перехода к устойчивому развитию для каждого субъекта Российской Федерации.[3] Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ Президента РФ от 01.04.96 г. № 000 // Собрание законодательства. 1996. № 15. Ст. 1572.