Основы экологического права (стр. 8 )

Как известно, в глобальном масштабе на нашей планете учтено примерно 2,5 млн видов животных. Из них на территории РФ млекопитающих, птиц, пресмыкающихся, земноводных и рыб (другие виды не учтены) обитает свыше 1000 видов. Некоторые из них оказались под угрозой исчезновения (например амурский тигр). На сохранение данных видов и сориентирован в значительной мере Закон.

Второй целью названо устойчивое использование всех компонентов биологического разнообразия, что означает использование бережное, научно обоснованное, в допустимых пределах, с учетом интересов будущих поколений.

Третья цель регулирующего воздействия закона - создание условий для устойчивого существования животного мира, то есть таких условий, при которых можно быть уверенным, что все виды диких животных на территории РФ будут существовать длительное время и никогда не исчезнут. Это связано главным образом с сохранением благоприятной для живой природы среды обитания, рациональным распределением жизненного пространства между людьми и дикими животными.

Четвертая цель - сохранение генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды. Это означает сохранение генетического материала, содержащего функциональные единицы наследственности. Задача весьма сложная, вытекающая из международной Конвенции о сохранении биоразнообразия (1992 г.), подписана РФ наряду с еще более чем 150 государствами.

Как видим, в числе целей Закона не названо рациональное использование ресурсов животного мира.[18] Комментарий к закону РФ «О животном мире» // Законодательство и экономика. 1996. №

2.6. Объекты особой охраны

Отдельной категорией объектов охраны окружающей среды являются особо охраняемые территории и объекты. В экологическом праве им уделено повышенное внимание: они имеют особое природоохранное, научное, культурное значение, эстетическое, рекреационное, оздоровительное назначение, изымаются частично или полностью из хозяйственного использования, для них устанавливается режим специальной охраны с учетом особенностей их статуса.

На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается 95 государственных природных заповедников федерального значения общей площадью более 31 млн га, в том числе сухопутной (со внутренними водоемами) - более 26 млн га, что составляет 1,53 % всей территории России. Заповедники расположены на территории 18 республик, 4 краев, 35 областей, 6 автономных округов. Подавляющее большинство (88) государственных природных заповедников находится в непосредственном управлении Государственного комитета по охране окружающей среды, один - в системе Минобразования, четыре - в ведении Российской академии наук, один - в ведении Рослесхоза.

Государственные природные заповедники имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений, в которых трудятся около 5 тысяч штатных сотрудников. История создания общегосударственных заповедников насчитывает 80 лет, первый такой заповедник был создан еще в конце 1916 г. - это знаменитый Баргузинский заповедник на Байкале, функционирующий и в наши дни.

Национальные парки в Российской Федерации стали создавать с 1983 г., на сегодняшний день в России имеется 32 национальных парка (10,6 % всей территории страны). Практически все национальные парки находятся в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России и только 2 («Переславский» и «Лосиный Остров») находятся в ведении соответственно администрации Ярославской области и правительства г. Москвы.

Неповторимость системы заповедников и национальных парков России, их роль в сохранении природного наследия и биологического разнообразия признаны во всем мире. Восемнадцать российских заповедников имеют международный статус биосферных резерватов (им выданы соответствующие сертификаты ЮНЕСКО), пять заповедников и четыре национальных парка находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, восемь заповедников и один национальный парк подпадают под юрисдикцию Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, два заповедника имеют дипломы Совета Европы.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об особо охраняемых природных территориях» от 2 октября 1992 г. до конца 2005 г. в России планируется создать еще несколько десятков новых заповедников и национальных парков.

В большинстве государств мира, имеющих обширную систему общенациональных природных резерватов с инфраструктурой хозяйственных учреждений, для непосредственного руководства ими создаются специализированные управленческие структуры со всей полнотой административных функций. Так, в США федеральная Служба национальных парков осуществляет управление примерно 350 федеральными резерватами различного статуса. Причем финансовую политику в национальных парках США определяют именно в Службе национальных парков, а не в иных службах Министерства внутренних ресурсов, где эта Служба находится. Аналогичные службы существуют в Канаде, Австралии, Танзании.

В последние годы подобная практика находит признание и в странах СНГ. Так, несмотря на сложную социально-экономическую ситуацию, в Грузии сочли целесообразным передать государственные заповедники в подчинение самостоятельного Главка при Совете Министров. 13 марта 1995 г. постановлением Совета Министров Украины создано Главное управление по национальным паркам и заповедному делу Минэкобезопасности Украины.

В истории заповедного дела в России были и иные времена. С 1934 г. по 1951 г. в стране функционировал Комитет по заповедникам при Правительстве РСФСР (до 1936 г. - при Президиуме ВЦИК). Возглавляемый авторитетными государственными деятелями, имея в составе центрального аппарата профессионалов заповедного дела, этот Комитет осуществлял государственное управление системой заповедников. Сеть их непрерывно развивалась, укреплялась материальная база, в самих заповедниках трудились многие основоположники отечественной полевой экологии. Комитет издавал собственный бюллетень. Комитет был ликвидирован в ходе трагического разгрома заповедной системы страны в 1951 г., преодолеть негативные последствия которого отечественное заповедное дело не может до сих пор.

Особо охраняемые территории относятся к объектам общенационального достояния. Регулирование их охраны осуществляется на основании Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г. С учетом специфики режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохраняемых учреждений различают следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение; они являются соответственно федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, собственностью субъектов Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации; собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.

Закон Республики Тыва «Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва» предусматривает, в частности, организацию таких особо охраняемых природных территорий, как этноприродные парки, государственные природные микрозаповедники и охраняемые водно-болотные угодья. Закон Республики Хакасия «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакасия» - эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны. Закон Республики Саха (Якутия) «Об особо охраняемых природных территориях» - национальные природные резерваты и охраняемые ландшафты. Закон Красноярского края «Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае» - государственные природные микрозаповедники, государственные природные микрозаказники, охраняемые водно-болотные угодья, биологические станции (учебно-научные стационары).[19] Закон Красноярского края «Об особо охраняемых природных территориях Красноярского края» // Красноярский рабочий. 19октября.

Опыт создания специальных категорий особо охраняемых природных территорий на местном муниципальном уровне пока незначителен. Из наиболее удачных примеров следует отметить экологический парк «Черное озеро» в Засвияжском районе г. Ульяновска, созданный постановлением мэра г. Ульяновска «О создании экологического парка «Черное озеро» от 01.01.01 г.[20] Боголюбов право. М.: Норма-Инфра, 1998.

С. 346.

1. Закон «Об охране окружающей природной среды» от 19.04.91г. // Ведомости. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 28. Ст. 1111.
2. Положение о порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: утверждено постановлением Правительства РФ от 8 мая. 1996 г. № 000 // Собрание законодательства. 1996. № 20. Ст. 2353.
3. База данных по законодательству «Эталон» для ПЭВМ НИПИ при Минюсте РФ. Экологическое право России: Сб. нормативных правовых актов и документов. М.: БЕК, 1997.
4. Справочная система «Гарант» НПП «Гарант-Сервис».
5. Положение о межведомственной комиссии по охране озонового слоя // Российская газета. 1997. 6 июня.
6. Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий // Российская газета. 19октября.
7. Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» // Российская газета. 19октября.
8. Боголюбов право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 240.
9. Чмыхало проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель // Государство и право. 1998. № 4. С. 51.
10. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27.10.93 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; 1993. № 52. Ст. 5082.
11. Чмыхало . соч. // Государство и право. 1998. № 4. С. 51.
12. Боголюбов право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 240.
13. Бринчук в экологическое право. М., 1996. С. 13.
14. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом «Юстицинформ», 1997. С. 22.
15. Боголюбов право. М.: Норма-Инфра, 1998. С. 302.
16. Комментарий к Лесному кодексу РФ. М.: Норма-Инфра, 1997.
С. 22.
17. Бринчук прав. М.: Юристъ, 1998. С. 548.
18. Комментарий к закону РФ «О животном мире» // Законодательство и экономика. 1996. №
19. Закон Красноярского края «Об особо охраняемых природных территориях Красноярского края» // Красноярский рабочий. 19октября.
20. Боголюбов право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 346.

Тема № 6. Экономический механизм экологического права

1. Сущность экономического механизма экологического права

Механизм реализации закона имеет две стороны: статическую и динамическую. Статическая фиксируется в нормах Закона. Динамическая отражает движение этих норм в жизнь. Особенности построения механизма реализации данного Закона в том, что он сочетает в себе экономические методы хозяйствования с административно-правовыми мерами обеспечения качества окружающей природной среды. Такое сочетание соответствует международным стандартам.

В состав экономического механизма охраны окружающей природной среды Закон включает две категории факторов - позитивные и негативные. У них общая цель - обеспечить высокий экономический интерес природопользователя к экологии. Но достигается эта цель разными способами. Одни из них имеют дело с позитивными факторами воздействия (финансирование, кредитование, льготы при внедрении экологически чистых технологий, при начислении налогов). Они создают прямые экономические стимулы в охране окружающей природной среды. Негативные факторы, наоборот, влияют на экономический интерес через изъятие части денежного дохода в качестве платы за пользование ресурсами, налога за экологически вредную продукцию или продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий.

Определяя сущность экономического механизма, следует заметить, что его понятие можно найти только у . Другие же авторы (, ) ограничиваются перечислением правовых институтов, его составляющих.

Под экономическим механизмом природоохраны понимаем, по мнению , совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Таким образом, в отличие от правового механизма экономический механизм реализует нормы экологического права посредством материальной заинтересованности природопользователя в их соблюдении. Для этого Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» предусматривает ряд правовых институтов, таких как:

а) планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

б) установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов;

в) установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей природной среды;

г) предоставление природопользователям налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии.

Наряду с названными мерами охраны окружающей среды в разделе об экономическом механизме предусмотрено ведение кадастров природных ресурсов, заключение договоров и предоставление лицензий, экологическое страхование. Однако, считает , здесь есть основания усомниться в обоснованности включения в экономический механизм названных инструментов административного управления в рассматриваемой сфере. Весьма дискуссионным можно признать, по мнению автора, также включение в экономический механизм охраны окружающей среды планирования природоохранных мероприятий. С одной стороны, планирование выступает в качестве функции управления охраной окружающей среды. И соответственно правовые основы планирования нужно рассматривать применительно к управлению. Но с другой стороны, планирование является, по сути, экономической мерой охраны природной среды, поэтому мы его все-таки рассматриваем в разделе об экономическом механизме.

В качестве пятого элемента экономического механизма Бринчук указывает возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека. В данном случае автор полагает недопустимым относить возмещение вреда к элементам экономического механизма природоохранной деятельности, так как данный правовой институт действует в рамках имущественной ответственности.

С вышеуказанным положением трудно не согласиться, но здесь следует обратить внимание на тот факт, что так называемые «элементы» экологического механизма согласно ст. 15 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» являются его задачами, а правовые институты, данный механизм составляющие, призваны их решать. Именно поэтому, на наш взгляд, раздел III Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» не содержит конкретных норм по возмещению вреда, но достигает решения данной задачи опосредованно - через институты экономических фондов, экологического страхования и платности природопользования.

Роль экономического механизма определяется выполненными им функциями в данной сфере. Прежде всего он направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических мер, включенных в экономический механизм. Следующая важнейшая функция экономического механизма - стимулирующая. Она создает условия экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, а лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть: а) платежи за пользование и загрязнение природных объектов; б) налоговые и кредитные льготы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование.

При характеристике роли экономических мер в обеспечении природопользования и охраны окружающей природной среды нужно отметить, что экономические и административные методы управления природоохранительной деятельностью не являются альтернативными. Наоборот, они дополняют друг друга.

Планирование природопользования и охраны окружающей среды

Планирование рассматривает проф. Бринчук как традиционную меру регулирования природопользования.

В общей форме требования к планированию на современном этапе определены ст. 17 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию, порядок их разработки определены Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 01.01.01 г. Под государственным прогнозированием понимают систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы содержат анализ ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатывают в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Сделанные на вариантной основе прогнозы социально-экономическое развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывают на период от трех до пяти лет и ежемесячно корректируют. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.

Данные вышеуказанных прогнозов подлежат опубликованию.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывают ежегодно. В ежегодном же послании Президента к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.

В соответствии с Законом одновременно с представлением проекта федерального бюджета Правительство России представляет Государственной Думе документы, касающиеся итогов социально-экономического развития России за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства в наступающем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.

Представление этих документов вместе с бюджетом важно для комплексного обсуждения бюджета и принятия Думой решения по нему. Государственная Дума имеет, таким образом, возможность осуществлять своеобразный контроль за деятельностью Правительства.

Следует заметить, что из Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[1] Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871. нельзя определить, как соотносятся между собой государственные прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Принципиальным является также вопрос о юридической силе программ социально-экономического развития для предприятий и предпринимателей негосударственного сектора экономики. Ответа на него в этом Законе нет.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов установлены в соответствующих ресурсовых актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Разрабатываются схемы в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Они содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Обязанности по разработке схем возложены на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

Схемы комплексного использования и охраны ресурсов, а также водохозяйственные балансы, данные государственного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы - федеральные, бассейновые и территориальные - разрабатывают для планирования и осуществления рационального использования и охраны водных ресурсов.

Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Федерации, федеральные - специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону «О животном мире» (ст. 18) планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусмотрено в форме государственных программ. Закон требует, чтобы такие программы, разрабатываемые на федеральном, территориальном и местном уровнях, содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания.

Разрабатывают такие программы специально уполномоченные органы по охране и использованию объектов животного мира. Федеральные программы утверждаются Правительством России.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле - и лесоустройства.

Земле - и лесоустройство как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Землеустройство проводится по решениям представительных органов, по инициативе Роскомзема и его органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Осуществляется землеустройство государственными проектными организациями по землеустройству за счет федерального государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления может проводиться также по инициативе владельцев земельных участков за их счет и другими землеустроительными организациями.

В процессе лесоустройства для владельцев лесного фонда составляют лесоустроительные проекты, в которых дают комплексную оценку ведения лесного хозяйства за прошедший период, разрабатывают основные положения организации и ведения лесного хозяйства.

Проводят лесоустройство государственные лесоустроительные организации федерального органа управления лесным хозяйством по единой системе в порядке, установленном федеральным органом управления лесным хозяйством.

Лесной кодекс запрещает ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства[2] Бринчук право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414..

Финансирование охраны окружающей среды

Перечень основных источников финансирования природоохранительной деятельности содержит соответствующий параграф учебника .

Мы же рассмотрим, как на практике осуществляется подобное финансирование.

В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. Так, в 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6 %, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5 %, в 1997 г. - 0,4 %. Государственные ассигнования на природоохранные мероприятия сократились в 1997 г. на 20 %. Другими словами, по оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств, содержание особо охраняемых природных территорий, природоохранных органов, обновление материальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранительной деятельности.

В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах, обоснован вывод о том, что им не обеспечивают экономического механизма соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду. Для сравнения - в США при 15 % бюджета, расходуемых на военные нужды, на решение экологических проблем отпускается 3%. У нас в 1997 г. на охрану окружающей среды предполагалось израсходовать 0,4 % при 20-23 % на оборону.[3] Бринчук . соч. С. 424.

По мнению , для постепенного решения задачи по обеспечению соблюдения права каждого на благоприятную окружающую природную среду на законодательном уровне должна быть определена некая оптимальная величина расходной части бюджета на охрану окружающей среды, ниже которой правительство не вправе планировать бюджет.

Основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере оставались средства предприятий и организаций всех форм собственности, хотя и они были незначительны.

В литературе публиковали мнения, о том, что затраты на охрану природы не окупаются и потому предприятия в них не заинтересованы. Мировая же практика, наоборот, свидетельствует о высокой эффективности вложений в природоохранные проекты, дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10-15 раз превышающий эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультивация земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником доходной части бюджета.[4] Там же.

Российские предприятия стараются сэкономить на природоохранных затратах. К руководителям еще не пришло осознание того, что экологические затраты влекут за собой повышение экологической эффективности предприятия в целом. Так, после прорыва трубопровода под Ханты-Мансийском и сброса в реку 3 тыс. т нефти очистные мероприятия обошлись АО «Юкос» (предприятию, эксплуатирующему нефтепровод) в 96 млрд руб. 36 млрд руб. составили штрафные санкции местного комитета по охране окружающей среды. Стоимость же станка горизонтального бурения, с помощью которого нефтепровод прокладывается под дном реки и становится безопасным, - 37 млрд руб.

В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являются внебюджетные экологические фонды. Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Система внебюджетных государственных экологических фондов объединяет федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.

Но федеральными законами «О федеральном бюджете на 1995 г.», «О федеральном бюджете на 1996 г.» и соответственно «О федеральном бюджете на 1997 г.» статус целевых внебюджетных фондов был в некоторой степени изменен - они были консолидированы (включены) в федеральный бюджет. Таким образом, на данный момент операции со средствами указанных фондов производятся только через отделения Центрального банка Российской Федерации и Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ.[5] Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 г.» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.

Законодательную базу образования экологических фондов составляют: Постановление Правительства РФ «О федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондов на территории Российской Федерации» от 01.01.01 г. за № 000 и Положения «О федеральном экологическом фонде Российской Федерации»,[6] См.: База данных по законодательству «Эталон» для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997. а также Закон Красноярского края от 01.01.01 г. «О Красноярском краевом государственном экологическом фонде».[7] См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.

Формирование нормативной базы об экологических фондах продолжается, исходя из практики последних лет. Разрабатывается концепция федерального закона «Об экологических фондах». Краевой комитет по охране окружающей среды представил в администрацию края ряд предложений.

В первую очередь Краевой комитет отмечает необходимость определения правового статуса экологического фонда на федеральном законодательном уровне, закрепив возможность взаимодействия экологических фондов с благотворительными природоохранными организациями в России и других государствах.

Практическая деятельность экологических фондов, по убеждению краевого комитета по охране окружающей среды, показывает, что следует остановиться на структуре фондов, состоящей из федерального и субъектов Федерации. Так как дальнейшее распыление средств сокращает возможности финансирования первостепенных природоохранных программ и проектов, а главное - контроля за их осуществлением.

Исходя из современной ситуации, основные направления расходования средств, считает комитет, необходимо расширить, включив мероприятия по формированию материально-технической базы органов государственного экологического контроля, экологическое воспитание населения, а также материальное стимулирование в установленном порядке юридических лиц и граждан, активно участвующих в природоохранной деятельности.

Важно также предусмотреть единый порядок направления всеми специально уполномоченными государственными органами средств для пополнения фондов. Все средства в субъекте Федерации должны поступать на один счет, с которого осуществляется их распределение.

Назрела необходимость определить государственный орган, ответственный за поступление в фонды платежей за загрязнение окружающей среды и нарушение природоохранного законодательства, а также механизм принудительного взыскания с природопользователей задолженности, в том числе штрафные санкции за несвоевременное их перечисление.

Красноярский краевой государственный экологический фонд образовывают для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь и компенсации вреда, причиненного окружающей среде, здоровью и имуществу граждан загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую среду.

Организационно-правовую форму фонда закон определяет в виде государственного учреждения с правами юридического лица. Самостоятельность обеспечивается отдельным балансом, расчетными, валютными и иными счетами. Учредителем фонда является Администрация края.

Целевой характер средств обеспечивается прямым запрещением в Законе (п. 2 ст. 4 Закона «О Красноярском краевом государственном экологическом фонде») расходования средств на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. В качестве санкций Закон предусматривает возможность приостановления финансирования в случае выявления нарушений целевого использования указанных средств. Управление фондом осуществляют Администрация края и правление.

Контроль за исполнением бюджета Фонда осуществляют Законодательное Собрание края и Счетная палата Красноярского края, за целевым использованием средств - Администрация края и специально уполномоченные на то государственные органы.

Порядок расчета и внесения в Фонд сумм платежей устанавливается нормативными актами Российской Федерации Администрации края. Во исполнение данного положения краевого Закона направление средств в экологический фонд производится в соответствии с установленным Министерством Финансов РФ и Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов от 01.01.01 г. Порядком направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды.

Данный Порядок устанавливает критерии, определения размера налагаемого штрафа. Конкретный размер штрафа определяет орган, налагающий штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда.

Конкретные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов устанавливают в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров».

Для санитарно-гигиенических мероприятий, обновления основных фондов природоохранного назначения предприятия имеют право создавать специальные экологические фонды за счет:

а) амортизационных отчислений по сооружениям и объектам природоохранного назначения;

б) кредитов, субсидий банков и городского фонда охраны природы;

в) доходов от хранения в банке средств экологического фонда;

г) экономии платежей за загрязнение окружающей среды, получаемой от снижения выбросов (сбросов) на предприятии;

д) отчислений от прибыли предприятия.

Все эти средства предприятий перечисляются на специальные банковские счета и расходуются в целевом порядке.

Наиболее существенной частью экологических фондов предприятий являются суммы амортизационных отчислений по природоохранным объектам. Средства эти могут быть еще более значительными, если разрешить ускоренную амортизацию природоохранных объектов. Вместе с тем введенная волевым решением ускоренная амортизация часто не отражает объективной потребности в обновлении природоохранных объектов и с этой точки зрения ученым представляется малообоснованной, в некотором роде фиктивной. Не лучше ли просто давать предприятиям плановые субсидии на проведение соответствующей технологической реконструкции?