Стенограмма (стр. 2 )

В завершение хочу еще раз подчеркнуть (хотя в этой аудитории это излишне), что предложенная вашему вниманию тема чрезвычайно сложна и очень многогранна. Одновременно вызывает глубокое уважение ваше неравнодушное к ней отношение. Полагаю, что заинтересованность и откровенное ее обсуждение позволят нам коллегиально выработать серьезные рекомендации и обеспечить общественный контроль за их реализацией. Большое спасибо.

Теперь переходим к обсуждению. У нас очень много выступающих. Я прошу соблюдать регламент.

Слово предоставляется Владимиру Николаевичу Южакову, президенту Исследовательского фонда – Института модернизации государственного и муниципального управления. Он руководит проектом по административной реформе Центра стратегических разработок. На наш взгляд, его выступление будет крайне интересным. Пожалуйста.

В. Н. ЮЖАКОВ

Спасибо, уважаемые коллеги.

Александр Петрович, спасибо за представление.

Наверное, в этой аудитории нет нужды доказывать, сколь актуальна тема общественного контроля вообще, в том числе по реализации законодательства о противодействии коррупции. На мой взгляд, наверное, более корректно, более предметно было бы говорить о гражданском контроле, тогда обозначаются конкретные субъекты этого контроля. Не суть важно, не в терминах в данный момент смысл. Важно, чтобы это реализовывалось. Но всем также понятно, чтобы это реализовывалось, нужны конкретные механизмы, обеспечивающие возможность такого контроля.

Я напомню, что методика антикоррупционной экспертизы, утвержденная Правительством Российской Федерации в отношении органов исполнительной власти, называет отсутствие конкретных форм и механизмов контроля за реализацией полномочий государственных и муниципальных органов и их должностных лиц одним из непосредственно коррупционных факторов, содержащихся в законах. Проблема состоит в том, чтобы их устранение, соответственно, реализация контроля были поддержаны конкретными механизмами.

Как мы уже говорили, Правительство в методике, в правилах антикоррупционной экспертизы, в изменениях в ранее принятые нормативно-правовые акты в связи с антикоррупционной экспертизой установило некие гарантии проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, точнее говоря, проектов нормативно-правовых актов.

В данном случае независимая экспертиза предполагает собственную инициативу заинтересованных лиц, заинтересованных организаций. Предполагается, что эта экспертиза проводится по их инициативе и за счет их средств. При этом государственные органы обязаны в тот же день, когда проект нормативно-правового акта направляется на правовую и юридическую экспертизу, вывешивать его на официальном сайте органа, который разработал проект этого нормативно-правового акта. Это является гарантией того, что заинтересованная организация будет иметь возможность своевременно посмотреть проект нормативно-правового акта и высказаться по нему.

Правда, когда готовились эти документы, в частности "ОПОРА РОССИИ" настаивала на том, чтобы был прописан более жесткий механизм, предполагающий обязательную рассылку информации о работе с этим проектом нормативно-правового акта тем организациям, которые заведомо находятся в сфере правового регулирования этого нормативно-правового акта. Возможно, к этому можно будет вернуться в будущем.

Я хотел бы этот сюжет с независимой экспертизой, с возможностью проведения и с некоторыми гарантиями ее проведения использовать как пример для рассмотрения возможности государственного и гражданского контроля законодательства по противодействию коррупции вообще. Если мне позволит время, я попытаюсь это сделать.

Контекст этой проблемы, то есть проблемы внедрения механизмов общественного или гражданского контроля, на мой взгляд, характеризуется прежде всего тем, что на сегодняшний момент фактически отсутствует установленная законодательно единая процедура проведения контроля, в том числе, естественно, и общественного контроля. Почему в том числе и общественного контроля? Потому что, на мой взгляд, чтобы общественный контроль был эффективный, он должен проводиться по тем же правилам, по тем же критериям, по тем же основаниям, что и государственный контроль, с тем, чтобы они могли быть сопоставимыми, с тем, чтобы они могли быть проверяемыми.

Этим определяется сложность внедрения общественного контроля сегодня, этим определяется то, что не очень понятно, что должно быть результатом общественного контроля, как должны учитываться результаты общественного контроля. Отсюда, по-моему, общепризнанный скепсис в отношении возможности такого общественного контроля. По крайне мере мы до сих пор можем говорить только о некоторых ростках такого общественного контроля, но не о состоявшемся факте.

Для того чтобы общественный контроль стал реальностью, нужно учитывать прежде всего его объективную сложность, сложность его содержания. Его нельзя ввести в действие простым призывом или простой нормой нормативно-правового акта, что эти полномочия должны подвергаться контролю. Например, в сфере законодательства противодействия коррупции необходимо осуществлять контроль за его соблюдением.

Контроль – это как минимум, если говорить о гражданском контроле, принятие жалоб на предмет, который регулируется законодательством, в данном случае законодательством по противодействию коррупции, и жалоб по процедуре по результатам реализации законодательства противодействия коррупции. Если говорить о государственном контроле в этом контексте, то это анализ этих жалоб с точки зрения выявления общих проблем и с точки зрения выработки рекомендаций по их устранению.

Следующие обязательные компоненты контроля – это проверка по предмету и реализации законодательства (в данном случае антикоррупционного), это также анализ и экспертиза по предмету и реализации законодательства, это решение и действия по результатам рассмотрения жалоб, проверок, анализа, экспертизы законодательства (в данном случае антикоррупционного), это мониторинг результатов решений, действий, динамики по предмету их реализации, это, наконец, собственно решение и действия по результатам этого мониторинга. Весь этот перечень на меня наводит некоторый ужас, потому что все это вместе проводить – это сложная и большая работа. Но все это вместе и есть контроль за соблюдением законодательства, и без этих компонентов каждый из них поврозь оказывается нереализуемым.

Плюс к этому нужно, на мой взгляд, учитывать следующие условия и требования, которые необходимы для организации общественного контроля. Первое из них – это заинтересованность, если говорить об общественном контроле, и обязательность, если говорить о государственном контроле. Мы начали с того, что предусматриваемая постановлением Правительства независимая экспертиза на коррупциогенность нормативно-правовых актов происходит по инициативе заинтересованных лиц. Но откуда эта заинтересованность появляется? Ее мало, и, честно говоря, опять же возникает определенный скепсис, кто и зачем будет это делать.

Видимо, понимая этот скепсис, Правительство в постановлении об изменениях в действующие нормативно-правовые акты, регулирующие правовую экспертизу и порядок разработки нормативно-правовых актов, ввело норму, что орган, разрабатывающий нормативно-правовые акты, в обязательном порядке проводит независимую экспертизу на коррупциогенность. Возникает некоторое существенное противоречие. Независимая экспертиза проводится по инициативе заинтересованных лиц, но в обязательном порядке со стороны органов, то есть органы будут искать аффилированные организации, которые найдут возможность провести эту экспертизу, несмотря на отсутствие, может быть, собственного интереса или, наоборот, заинтересованы в том, чтобы дать лояльный отзыв для государственного органа.

Что в случае антикоррупционной экспертизы может быть реальным интересом для организаций бизнеса, организаций потребителей, самых различных институтов защиты прав человека и для институтов гражданского общества в целом? Здесь есть совершенно конкретный интерес, и отдельные случаи его проявления показывают, что он может быть активизирован. Этот интерес состоит, во-первых, в том, что есть не только те, кто выигрывает от коррупции в силу своей аффилированности с теми государственными органами и должностными лицами, которые идут на коррупционные сделки, но и те, кто проигрывает от этой коррупции, кто страдает своим карманом напрямую, будучи побуждаем к платежам, ко взяткам, или, что, по-моему, является еще более массовым и не до конца понятным, попадает в ситуацию недобросовестной конкуренции. То есть именно в силу коррупционных сделок, возможности коррупции, создаваемой коррупционными факторами в законодательстве, в нормативно-правовых актах, появляется возможность преференций, оказания необоснованных предпочтений конкурентам на рынке. Строго говоря, тот, кто страдает от этих необоснованных предпочтений, кто страдает от этой недобросовестной конкуренции – это и есть потенциально те, кто заинтересован в проведении независимой экспертизы. Небольшой опыт, который есть в этом направлении, показывает, что да, если показать это бизнесу, институтам гражданского общества, показать эту связь, показать их собственный интерес, то они начинают в это вовлекаться. Но для того, чтобы это сделать, нужна действительно довольно большая работа по разъяснению этого интереса.

"ОПОРА РОССИИ" является хорошим примером, впрочем, и Торгово-промышленная палата тоже: они стараются своим организациям показать их заинтересованность. И коль скоро это будет получаться, то у нас будет реальный, живой, заинтересованный субъект гражданского контроля именно в этой конкретной сфере – в отношении предпосылок возникновения коррупции в нормативно-правовых актах. Если мы эту заинтересованность не создадим, то и общественного контроля реально не будет. Это будет общественный контроль неких назначенных для исполнения общественного контроля организаций. Вряд ли мы с вами этого ожидаем и вряд ли это может обеспечить массовость такого контроля. Это первое условие.

Второе условие – это идентичность условий и требований гражданского и государственного контроля, в том числе (и это прежде всего) определенность параметров контроля, то есть определенность того, что именно мы контролируем в ходе этого процесса.

Антикоррупционная экспертиза и независимая антикоррупционная экспертиза в этом отношении дают хороший пример. Здесь четко определено, что является предметом экспертизы и, как следствие, более широкого мониторинга и контроля в этой сфере. Это коррупционные факторы, или, по-другому говоря, соблюдение антикоррупционных стандартов, нарушения которых являются коррупционными факторами. Их нужно обнаруживать, их сохранение нужно выявлять, последствия их сохранения нужно отслеживать и по результатам этого отслеживания предлагать и принимать решения.

Здесь все понятно, но если обратиться в целом к законодательству о противодействии коррупции, то здесь возникают, на мой взгляд, большие вопросы, которые нужно урегулировать, наверное, общими усилиями и государственных органов, и негосударственных организаций. Здесь такой ясности в том, что именно является контролируемыми параметрами этого законодательства, нет, кроме общего положения, что мы контролируем соблюдение законодательства.

Например, в Национальном плане противодействия коррупции и, соответственно, в Федеральном законе "О противодействии коррупции" говорится о том, что политика противодействия коррупции должна обеспечить устранение причин и условий коррупции, а о том, что является причинами и условиями коррупции, ни там, ни там конкретно не говорится. А это очень важный момент.

Думается, развивая дальше эту тему, в том числе и тему контроля реализации законодательства о противодействии коррупции, нужно все-таки четко ответить на вопрос, против чего мы боремся, то есть какие именно причины и условия коррупции мы устраняем. Одни, скажем, нам известны – коррупционные факторы, другие понятны – конфликты интересов, но они остаются в обобщенной форме и большинство людей не очень понимает, какие конкретные конфликты интересов возможны, что и как должно устраняться.

Я так понимаю, время меня уже поджимает.

Другой компонент идентичности гражданского и государственного контроля – это правила анализа, экспертизы, проверок, учета и мониторинга. Они должны быть одинаковы и там, и там, чтобы можно было их сопоставлять, так же, как в рамках антикоррупционной экспертизы предполагается, что установлены единые правила ее проведения для официальной и независимой экспертизы, и по единым правилам появляется возможность перепроверки результатов работы друг друга, то есть, собственно говоря, возможность контроля.

Еще один принципиально важный вопрос – обеспечение прозрачности и доступности всей информации о предмете и реализации законодательства в рамках независимой антикоррупционной экспертизы. Мы уже говорили, что это означает публикацию проектов законов для общего доступа.

Следующий момент, который обязателен здесь, – это сравнимость и проверяемость всех процедур и всех результатов контроля, анализа, экспертизы, мониторинга реализации антикоррупционного законодательства, в данном случае результатов антикоррупционной экспертизы.

И, наконец, последнее и принципиально важное – публичность и общедоступность информации о результатах процедур контроля сохраняющихся разногласий в реализации законодательства о противодействии коррупции.

Не достаточно того, чтобы обеспечивалась полная информация, полная прозрачность о предмете и результатах реализации законодательства о противодействии коррупции. Важна также публичность итогов работы с этими результатами. Например, в антикоррупционной экспертизе и в независимой антикоррупционной экспертизе принципиально важными являются публикация заключений по результатам антикоррупционной экспертизы, возможность сопоставления этих заключений по результатам антикоррупционной экспертизы, обязательная публикация разногласий, которые возникают между официальной антикоррупционной экспертизой и независимой антикоррупционной экспертизой. Так вот, этот момент, к сожалению, из постановления Правительства об антикоррупционной экспертизе исчез. Без этого обеспечить контроль за результатами экспертизы невозможно, мониторинг организовать невозможно и, наконец, невозможно установить ответственность.

Этот пример с антикоррупционной экспертизой, параллель с контролем в целом говорит о том, что даже там, где мы наиболее продвинулись в разработке механизмов контроля за реализацией антикоррупционного законодательства, есть еще много пробелов. То, о чем я сказал, – последний вопрос, один из наиболее важных.

В завершение я хотел бы сказать о задачах, которые, на мой взгляд, сегодня необходимо было бы выполнить в рамках развития механизмов общественного контроля.

Первая из них – установление единой процедуры гражданского и государственного контроля законодательства о противодействии коррупции. Это вполне можно было бы сделать в рамках Федерального закона "О противодействии коррупции", хотя это и сложная задача, но она все же реализуемая. Тогда мы в отношении всех компонентов, всех направлений в реализации законодательства о противодействии коррупции, а не только в отношении отдельных, как например, антикоррупционная экспертиза, будем иметь проработанный механизм, единый механизм обеспечения гражданского или общественного контроля.

Вторая задача – установление системы контролируемых параметров реализации законодательства о противодействии коррупции, о чем мы говорили, начиная с причин и условий, которые мы должны устранить.

Третья задача – установление специальных процедур контроля, анализа, экспертизы по отдельным видам этих контролируемых параметров. Например, наиболее разработанным основанием для этого была бы антикоррупционная экспертиза, и здесь был бы очень полезен закон об антикоррупционных стандартах, антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов, поскольку постановление Правительства на эту тему касается только проектов нормативно-правовых актов и не затрагивает действующих нормативно-правовых актов, касается только работы органов исполнительной власти, но не касается деятельности иных субъектов права законодательной инициативы в этих вопросах.

И, наконец, последний момент. Было бы очень полезно уже сейчас в рамках развития общественного контроля разработать и принять некую единую методику (единую для всех участников государственных и негосударственных), методику мониторинга реализации законодательства о противодействии коррупции как по предмету, то есть изменению состояния коррупции, так и по процедурам реализации федерального законодательства по этому вопросу.

Без этого мониторинга мы, собственно говоря, не сможем отслеживать, насколько наш контроль будет полезен и эффективен.

Прошу прощения, что я, может быть, слишком бегло по этим вопросам высказался: к сожалению, каждый из них – это отдельная проблема.

Спасибо.

Спасибо большое, Владимир Николаевич. Очень интересное выступление. Я думаю, мы будем дальше взаимодействовать с вашим институтом. Вам от нашего экспертного совета (я думаю мы еще встретимся)… Те предложения, которые Вы сегодня высказали, мы обязательно учтем и обобщим.

Я бы хотел предоставить слово Эльвире Владимировне Талапиной, старшему научному сотруднику Института государства и права Российской академии наук.

Э. В. ТАЛАПИНА

Спасибо.

Коллеги! Как видно из представления, я, в общем-то, как раз та самая часть гражданского общества, во всяком случае, научная его часть. Поэтому, наверное, я просто обязана обратить внимание на то, что к решению любой проблемы, а уж тем более такой системной проблемы, как противодействие коррупции, необходимо подходить комплексно и рассматривать вопрос в системе, то есть в контексте всего законодательства.

Мы очень любим брать закон, как будто он в вакууме находится, и вне всяких связей с другими нормативными актами пытаться "обрастить" этот закон какими-то подзаконными актами, регламентами и считаем, что это нас приведет к какому-то хорошему решению. Дело в том, что вообще сам Федеральный закон "О противодействии коррупции" чрезвычайно рамочный, там практически нет никаких конкретных мероприятий, и то, что касается участия гражданского общества, я бы сказала, вообще пунктиром там обозначено. Есть, конечно, предложения о том, что надо спрашивать гражданское общество, проводить общественную экспертизу, нужно как-то правоохранительным органам взаимодействовать с гражданским обществом, есть еще очень интересная фраза, о которой сегодня пока не упомянули, – о формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению.

А ведь это действительно очень большая проблема, потому что у нас в обществе чрезвычайно толерантное отношение к коррупции, и это не считается пороком, если в том же Интернете при поиске объявлений о приеме на работу в государственный орган (не буду называть министерство) можно прочитать о возможности (как перспективе) поработать несколько лет и уйти в бизнес-структуру. Это что значит? Это какое отношение к коррупции в обществе?

Поэтому мне кажется, что рассматривать возможность участия гражданского общества в противодействии коррупции нужно в системе. В этом плане мне представляется (пунктиром тоже обозначу, тезисно) следующее направление активности общества. Прежде всего, это создание условий информационной открытости власти вообще и так называемой открытости и прозрачности продвижения административного дела (в кавычках) любого гражданина. То есть любого запроса, любого обращения в орган власти. Создание этих условий и, естественно, обеспечение независимости СМИ. Потому что бороться с толерантностью в обществе по отношению к коррупции может только действительно независимая и свободная пресса.

Следующее направление – это расширение возможностей для обжалования действий должностных лиц. В принципе делается что-то в этом направлении. Был и закон, и сейчас наши процессуальные кодексы позволяют гражданам обращаться в суды. Более того, недавно Высший Арбитражный Суд истолковал это положение как возможность обжалования даже устных незаконных действий должностных лиц и решений органов. Правда, как это будет реализовываться, я с трудом себе представляю. Но, во всяком случае, они рекомендовали судам принимать даже такие жалобы на какие-то устные действия должностных лиц. Поэтому есть некое направление, но оно во многом зависит опять-таки от активности самих граждан, потому что далеко не по каждому поводу они идут в суд. Суд все равно воспринимается как нечто длительное, не всегда, может быть, имеющее хороший результат и так далее. То есть это тоже проблема, с которой надо работать.

Опять-таки в контексте Федерального закона "О противодействии коррупции" нужно развивать работу с обращениями и граждан, и объединений, и любых других институтов гражданского общества просто как отдельное направление в деятельности правоохранительных органов, потому что, наверное, о случаях коррупции во многом они узнают именно из обращений самих граждан.

В этой связи (я не могу назвать источник, не помню просто, где это было сказано) очень странно слышать такую статистику, но она была озвучена с одной из высоких трибун, что в нашей стране возбуждается уголовных дел по даче взятки больше, чем по получению взятки. В общем, странная ситуация на самом деле, когда к ответственности привлекается больше дающий, а не тот, кто берет. И, соответственно, люди боятся рассказывать о случаях вымогательства, потому что у нас в стране практически не работает программа защиты свидетелей. Это тоже вопрос для деятельности правоохранительных органов.

И, наконец, направление, о котором уже было много сказано, поэтому не буду останавливаться на нем подробно, – развитие общественной антикоррупционной экспертизы. Есть определенный опыт, есть организации, которые здесь назывались, это и "ОПОРА РОССИИ", и ТПП… Общественная палата начинает этим заниматься, и проблемы, которые здесь возникают, тоже обозначены, прежде всего это публичность экспертизы.

Таким образом, из всего этого, мне кажется, главными мотивациями для привлечения гражданского общества к процессу противодействия коррупции являются обеспечение информационной открытости и соответственно развитие законодательства в информационной сфере. Вот как это ни странно, да? Потому что просто пытаться что-то выудить из закона о противодействии коррупции, который изначально был рамочным и задуман был как такой… Я думаю, что там никакого поля и простора для активности гражданского общества как таковой нет. Я не знаю, будут ли приняты какие-то рекомендации по этим парламентским слушаниям, но хотелось бы сказать о том, что, прежде всего, нужно обеспечить действие федерального закона, недавно принятого, об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, который тоже был принят довольно странно. Он уже есть, все его прочитали, но вступит в силу он только в 2010 году. Мы все готовимся к тому, чтобы все-таки открыть хоть как-то власть для нашего общества.

Еще очень важная проблема – нужно определиться вообще с режимами, с правовыми режимами различной информации, потому что, сколько бы у нас ни было правил и деклараций о том, что информация о деятельности органов власти является открытой, пока у нас есть совершенно ничем не урегулированная служебная информация (тот самый гриф ДСП), мы ничего не получим. И у государственных органов всегда будет отговорка по непредоставлению информации. Кроме того, всё путает еще и конфиденциальная информация, которая тоже с непонятным правовым режимом. Короче говоря, требуются, наверное, в этом направлении усилия законодателей, потому что закон о служебной информации никак не выходит. Естественно, это совершенствование законодательства о СМИ.

Еще хотелось бы обратить внимание на необходимость надлежащего оформления государственной информации, в частности в электронной форме, потому что, как мне кажется, в государстве нет единой стройной политики по оформлению публичных сайтов. То есть у нас нет уверенности в том, что информация, изложенная на сайте того или иного министерства, является действительно достоверной, официальной, актуальной и вообще может как-то использоваться (например, то же доказательство в суде). Наверное, как-то нужно согласовывать это с программой "Электронная Россия". То есть не идти каждому в своем направлении, что, мол, мы боремся с коррупцией, а "Электронная Россия" сама оформляет эти сайты, чтобы была какая-то единая идентификация всех публичных сайтов в стране. В этой связи (предложение уже высказывалось) было бы неплохо оформить некий специальный сайт, где размещались бы результаты антикоррупционных экспертиз, в том числе и независимых. То есть чтобы не каждое ведомство на своем сайте это вывешивало, во всяком случае, а чтобы это обеспечивалось какими-то гиперссылками и можно было бы сразу выйти на некий общий сайт, где с этой проблемой знакомятся по всей нашей большой стране. Примерно так, как это пытаются сейчас сделать с госзакупками, связать страну в единое целое.

Вот такие, собственно, предложения, наметки. И еще раз хотелось бы обратить внимание на то, чтобы не зацикливаться только на законе о противодействии коррупции, а смотреть на эту проблему в контексте. Спасибо.

Спасибо большое, Эльвира Владимировна.

Слово предоставляется Аслану Шихздаевичу Юсуфову, заместителю начальника Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

А. Ш. ЮСУФОВ

Спасибо большое за предоставленное слово.

Уважаемые коллеги! Я постараюсь быть краток и ознакомить вас с той работой, которую проводит Генеральная прокуратура во исполнение соответствующих положений национального плана. Нам поручено организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Кроме того, соответствующими поручениями Совета при Президенте по противодействию коррупции и президиума совета нам было поручено подготовить соответствующий пакет нормативно-правовых актов, согласовав его с Министерством юстиции Российской Федерации, которые бы закрепляли полномочия федеральных государственных органов исполнительной власти в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов.

Хотелось бы сказать, что непосредственно деятельностью, связанной с проведением антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов Генеральная прокуратура занимается на системной основе начиная с 2007 года, когда были подготовлены при участии научно-консультативного совета Генеральной прокуратуры соответствующие методические рекомендации.

Сегодня антикоррупционные экспертизы проводятся как на федеральном, так и на региональном уровне всеми органами прокуратуры. Практика позволила выявить широкое распространение коррупционных норм нормативно-правовых актов. Достаточно привести статистику: в 2008 году и плюс короткий период январь – февраль 2009 года в целом по стране было выявлено более 13,5 тысячи нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. Названные акты содержали 16 тысяч коррупциогенных норм. Из указанных нормативно-правовых актов почти 12 тысяч противоречили действующему законодательству.

С целью их устранения органами прокуратуры были принесены более 9 тысяч, почти даже 10 тысяч, протестов, внесено 13 с лишним тысяч представлений об устранении нарушений законодательства, направлено почти 500 заявлений в суды и свыше тысячи информации в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В целом необходимо сказать, что прокурорам удается добиться изменения таких актов, содержащих коррупционные нормы. Кроме того, по инициативе прокуроров приняты антикоррупционные законодательные акты в целом ряде субъектов Российской Федерации. В целом же более чем в 30 субъектах Российской Федерации приняты законы о противодействии коррупции, в соответствии с которыми также предусмотрено проведение этой работы.

Непосредственно Генеральной прокуратурой Российской Федерации выявлено около 60 нормативно-правовых актов, изданных федеральными органами исполнительной власти, содержащих коррупционные факторы. Среди них Минсельхоз России, Минздравсоцразвития России, Мининформсвязи и другие.

Необходимо отметить, что в принципе интересен анализ того, как распределяются выявленные коррупционные нормативно-правовые акты по сферам их правового регулирования. Проведенный нами анализ показал следующее соотношение: в сфере бюджетных отношений, в том числе при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд (это исходя из практики работы органов прокуратуры, естественно, то, что попадает в поле нашего зрения, где чаще выявляется), – около 30 процентов от общего количества выявленных нами коррупционных норм, в сфере здравоохранения и социального развития – почти 14 процентов, использования государственной и муниципальной собственности – 8 процентов, поддержки и развития предпринимательства – 8 процентов, использования и распределения земельных участков – 8 процентов, градостроительной деятельности – 6 процентов, транспорта – 4 процента.

В принципе, практика показывает, что сегодня в действующем законодательстве существует большое число норм, которые формально не противоречат законодательству, но вместе с тем предоставляют субъектам правоприменения широкие дисквалификационные полномочия, то есть усмотрение чиновника, то, о чем сегодня уже говорилось. Как правило, это обеспечивается путем предоставления различных возможных вариантов поведения должностного лица без точного определения условий принятия того или иного решения.

Прокурорами выявлено значительное количество нормативно-правовых актов, содержащих такие коррупционные факторы, как нарушение единства прав и обязанностей должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, отсутствие специальных запретов, ограничений для таких лиц, отсутствие положения об ответственности должностных лиц.

Активная позиция прокуроров по самостоятельному проведению антикоррупционных экспертиз была вызвана тем, что в большинстве субъектов Российской Федерации, в которых эти экспертизы должны осуществляться специально уполномоченными органами в соответствии с законодательством субъектов, такая работа фактически малоэффективна и малорезультативна.

В целом нами в соответствии с работой, о которой я говорил, подготовлен проект федерального закона об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов, который в настоящее время проходит согласование с Министерством юстиции Российской Федерации. В соответствии с установленными сроками президиум Совета по противодействию коррупции на заседании 10 марта установил, что к 15 мая указанный законопроект, концепция которого была поддержана Президентом на заседании совета, должен быть представлен Президенту уже в согласованном варианте для решения вопроса о его внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Коротко о том, что мы хотели бы урегулировать в этом законе и для чего он нужен. Прежде всего, мы решили, что это должен быть именно закон, а не иной нормативно-правовой акт, поскольку он должен иметь общеобязательную силу для всех субъектов антикоррупционной экспертизы как на федеральном, так и на региональном и местном уровне.

Кстати, нами отмечено, что наибольшее количество нормативно-правовых актов, содержащих коррупционные нормы, выявляется именно на муниципальном уровне, в сфере местного самоуправления. Это до 88 процентов выявленных нормативных правовых актов.

Сегодня, как я уже говорил, действуют соответствующие законы на уровне субъектов Российской Федерации, которые, честно говоря, по-разному определяют полномочия соответствующих органов в этой сфере. В этой связи в законе предлагается определить единый механизм проведения антикоррупционной экспертизы и определить полномочия как федерального, так и регионального уровня и органов местного самоуправления.

Необходимо также определить соответствующие полномочия федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов, местного самоуправления и так далее, поскольку сегодня функционируют, как я уже говорил, специализированные органы при законодательных органах власти, а также при органах исполнительной власти. Есть случаи, когда в субъекте антикоррупционная экспертиза проводится, но проводится только, допустим, при представительном органе власти либо только в сфере органов исполнительной власти. Как уже говорилось, такая работа должна быть системной как в отношении проектов, так и в отношении действующих нормативно-правовых актов. Для каждого уровня должно быть предусмотрено соответствующее субъектное проведение этой экспертизы.

Кроме того, законопроектом предусмотрено урегулирование проведения общественной антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. За неимением достаточного времени я опущу многие подробности того правового регулирования, которое мы предлагаем.

Хочу сказать, что в сфере проведения антикоррупционной экспертизы возникает большое количество вопросов, в том числе и правового характера. Большинство из них связано с тем, что сами коррупционные факторы, которые перечислены в известном вам постановлении Правительства, принятом 5 марта, носят достаточно субъективный характер. Для субъектов правоприменения очень трудно многие из них определить с достаточной степенью достоверности. В связи с этим можно в принципе прогнозировать, что, применяя методику, различные субъекты правоприменения могут приходить (мы это не исключаем) к различным выводам.

Основной вопрос, который у нас возникает применительно к антикоррупционной экспертизе: должна ли она иметь обязательный характер в отношении адресатов, то есть тех, кому будут направлены ее результаты, – соответствующих органов исполнительной власти и так далее, либо рекомендательный характер. Понятно, что если она будет иметь рекомендательный характер, то должны быть предусмотрены какие-то механизмы учета результатов проведения этой экспертизы, а не так, что они будут просто проигнорированы соответствующим органом.

Сегодня, на наш взгляд, трудно установить и нет, честно говоря, объективных оснований установления обязательности выводов общественной антикоррупционной экспертизы. Опять-таки в связи с тем, что результаты могут значительно разниться.

Предлагаемый механизм основан непосредственно на поручениях Президента, и в национальном плане указано, что такую экспертизу должны проводить в отношении действующих нормативно-правовых актов органы прокуратуры… в отношении проекта Министерства юстиции Российской Федерации.

В отношении этих двух органов в соответствии с их компетенцией предлагается, что выводы их будут иметь обязательный характер. Мне кажется, что есть поле для сотрудничества в области проведения общественной антикоррупционной экспертизы с тем, что если орган, которому были направлены результаты, не принял во внимание, то может в соответствии с компетенцией обратиться либо в Минюст России для исключения соответствующих коррупционных факторов из проекта, либо в органы прокуратуры для того, чтобы были приняты необходимые меры реагирования для исключения коррупционных факторов из действующих нормативно-правовых актов.

В заключение я хочу обратить внимание на то, чтобы в принципе с пониманием отнестись к этим нормам. Мы постарались сделать законопроект максимально скупым в части правового регулирования, для того чтобы не рушить установившуюся иерархию правового регулирования на уровне субъектов и постараться закрепить уже имеющуюся практику.