Предложения по созданию устойчивой и регулярной практики организации взаимодействия органов власти с общественными организациями и иными представителями гражданского общества по вопросам проведения регулярной оценки качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе через публичные обсуждения.
Виды институтов гражданского общества (гражданских организаций) - потенциальных участников деятельности по оценке качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).
Практика взаимодействия общественных организаций, бизнес-ассоциаций и других представителей организованной общественности чрезвычайно широка и многообразна. Однако эти взаимодействия несистемны, выполняют функции проблемных консультаций с общественностью с одной стороны или каналов передачи «народных жалоб» наверх с другой стороны. «Переформатирования» этих взаимодействия для целей административной реформы пока не произошло.
Наибольшие проблемы возникают у органов исполнительной власти при реализации результативной и эффективной деятельности по взаимодействию с представителями гражданских институтов для получения независимой (общественной) экспертизы проектов административных регламентов по запросу или методом широкого информирования. На примере данного вида взаимодействия можно обозначить основные подходы органа исполнительной власти к выявлению потенциальных негосударственных партнеров, пригодных для оценки качества исполнения государственных услуг в формате административной реформы.
Требования Концепции административной реформы и характер ее реализации предполагают, что участие в экспертизе разрабатываемых регламентов может быть одним из случаев создания и развития каналов, механизмов и инструментов влияния граждан и бизнеса, институтов гражданского общества на решения и действия ОИВ (по вопросам, связанным с реализацией их прав, свобод и законных интересов)[1].
В числе общественных и некоммерческих организаций, привлекаемых к проведению независимой экспертизы проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, могут быть как прямо поименованные в базовых правовых и организационно-методических документах административной реформы[2], так и иные негосударственные организации.
Среди прямо указанных организаций - 3 объединения, представляющие интересы предпринимательства (Общероссийская общественная организация «Российский союз промышленников и предпринимателей (работодателей)»; Торгово-промышленная палата Российской Федерации; Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России) и 2 интегральных института гражданского общества, представляющих интересы разнообразных объединений граждан, включая и объединения бизнеса, (Общественная Палата Российской Федерации; Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека).
Помимо них предполагается возможность обращения к другим саморегулируемым и иным организациям, осуществляющим свою деятельность в соответствующей сфере. Идентификация этих иных адресатов обращения зависит от учета ряда значимых факторов.
Наиболее важными для выбора субъекта независимой (общественной) экспертизы являются:
i) ключевая компетенция некоммерческой организации в защите общественного интереса и «целевая группа», интересы которой представляет данная организация;
ii) опыт участия НКО в аналитических исследованиях и разработке предложений по повышению эффективности управления и развитию «обратной связи» в органах государственной власти;
iii) степень институциализации взаимодействия НКО с конкретным органом исполнительной власти или иными правительственными органами;
iv) опыт участия в мероприятиях, связанных с реализацией административной реформы.
Помимо этого, в качестве немаловажного обстоятельства (по сути фактора ограничений) обнаруживается возможность некоммерческой организации нести издержки, связанные с проведением независимой экспертизы.
По ключевой компетенции, заинтересованности и наличию опыта некоммерческие организации можно выделить несколько наиболее перспективных групп организаций:
a. НКО, представляющие интересы или объединяющие получателей государственной услуги (физических и юридических лиц, вовлеченных в процесс исполнения государственной функции). В наибольшей степени представляют интерес группы, испытывающие проблемы при получении услуги или выполнении функции. Проблемность могла быть выявлена в ходе изучения административной процедуры («так, как она есть сейчас»). Либо данные группы сами заявляют о проблемах, связанных с получением услуги или выполнением функции.
b. НКО, представляющие интересы групп, гипотетически имеющих специальные потребности при получении государственных услуг и вовлеченности в процесс исполнения государственных функций
c. НКО, специализирующихся на использовании и продвижении разных стратегий защиты общественных интересов: потребители, экологи, правозащитники, организации территориального общественного самоуправления и др.
d. Представители независимых центров социально-экономического анализа (экономические, социальные и гражданские think tank - организации), центры публичной политики и т. д.
В случае организаций, объединенных в группу «а», необходимо иметь в виду, что эффектность тем выше, чем более адресно представители ОИВ обращаются к общественной организации (более точно определяют, к какой именно организации необходимо адресовать запрос на проведение экспертизы). В этом смысле стоит обратить внимание на внутреннюю структуру крупных сетевых организаций (предпринимательских ассоциаций). Собственно «зонтичная» организация осуществляет, как правило, защиту и продвижение интересов данной группы вообще. А знанием конкретных проблем, связанных с выполнением отдельных функций и получением государственных услуг, отличаются конкретные НКО – члены сетевой организации. Чтобы выйти именно на них предпочтительней обращаться в профильные комитеты сетевой организации, информация о которых содержится на Интернет - сайте организации.
Организации, объединенные в группу «б», имеет смысл активно использовать при проведении экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг. Поскольку предметом экспертизы административного регламента может являться оценка соблюдений требований к учету предпочтений получателей услуг, представляется логичным обращаться к тем группам, интересы которых являются специальными, и могут быть не выявлены и не учтены при разработке дизайна административной процедуры.
Как правило, в структуре получателей услуг можно выделить разные варианты особых категорий граждан. Некоторые и таких групп:
1. Лица, со специальными потребностями (ограниченные в возможностях)
К данной категории относятся все инвалиды.
С одной стороны такая группа представлена сетевыми специализированными организациями – например, Всероссийское общество инвалидов, Всероссийское общество глухих и т. д. С другой стороны их интересы проявляются отдельными группами (комитетами) в организациях, объединенных вокруг интересов субъектов, как имеющих специальные проблемы, так и не имеющих их: например группы по защите прав детей со специальными потребностями в общероссийской ассоциации «Гражданское общество – детям».
2. Малоимущие граждане, одинокие пожилые граждане, лица, не имеющие доступа к специальной материально-технической базе и т. д.
На формирование предпочтений данных категорий граждан зачастую влияет не само содержание услуги, а дополнительные издержки, связанные с ее оказанием (необходимость представить фотографии, приобрести специальные бланки, оплатить проезд до места получения услуги и т. п.). А также именно для них необходимо предусматривать специфические способы уведомления о государственных сервисах, т. к. обычные источники получения информации могут оказаться неэффективными.
Организации, представляющие проблемы данных людей и осознающие их предпочтения, как правило, трудно уловимы напрямую. Однако, доступ к таким организациям будет серьезно облегчен, если проанализировать состав участников государственных и негосударственных мероприятий ( конференций, круглых столов, получателей грантов в фондах), связанных с проблемой преодоления бедности.
3. Неграмотные (малограмотные), а также лица, не владеющие русским языком.
Трудности данной категории в получении сервисов очевидны: ограниченные возможности в получении информации и получении доступа к сервису (проблема заполнения документов). Усложняет их положение то, что не существует никакого официального статуса, хотя бы косвенно связанного с данной группой, учет данной категории населения никем не ведется.
В связи с чрезвычайной проблемностью жизни этой категории граждан обращение напрямую в переселенческую организацию или организации отдельных диаспор, представляется малоэффективным, поскольку для одних организаций издержки анализа при проведении экспертизы запретительно велики, а другим трудно выделить из всего комплекса проблем проблемы связанные с конкретной функцией или государственной услугой. Поэтому оптимальным было бы обращаться в специализированные общественные сетевые организации правозащитного характера, которые имеют юридические приемные для данных категорий граждан, и имеют информацию аналитического характера – например, сеть «Миграция и право», координационные органы Форума переселенческих организаций и т. д.
Организации группы «с» могут провести подробный анализ и экспертизу проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, связанных с физическими лицами, прежде всего.
Их ключевая компетенция позволяет использовать инструментарий специализированных системы защиты прав и интересов граждан применительно к проектированию конкретных процедур. Так, например разнообразные ассоциации организаций защиты прав потребителей, имеют серьезный опыт анализа процессов на обеспечение права граждан на информацию, на учет их предпочтений, на гарантированность безопасности процессов и разработку институтов, обспечивающих защиту прав потребителей на разных этапах получения услуги и т. д. Немаловажно, что наиболее развитые ассоциации потребителей (например, КонфОП), экологических организаций (например, Социально-экологический союз), правозащитных организаций (Международный «Мемориал», Центра развития демократии и прав человека и т. д.) имеют устойчивый опыт участия в разработке и экспертизе других нормативно-правовых актов, включая законы РФ.
Организации группы «д» - это разнообразные экспертные центры, независимые от государства и не аффилированные с государственными образовательными и научными учреждениями. Они имеют устойчивый опыт проведения независимых исследовательских и проектных работ, в т. ч. по заказу государственных органов и организаций. Поэтому они могут чрезвычайно эффективно быть использованы в проведении экспертизы проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. При этом их специализация позволяет использовать их потенциал адресно, применительно к конкретным комплексам функций и услуг. Идентифицировать их можно, используя несколько источников информации – Интернет-сайт Ассоциации независимых центров социально-экономического анализа (АНЦЭА – http/*****), среди партнеров Московского общественного научного фонда, участников традиционных конференций, к примеру, Леонтьевских чтений в Санкт-Петербурге и т. д.
По опыту участия НКО в аналитических исследованиях и разработке предложений по повышению эффективности управления и развитию «обратной связи» в органах государственной власти можно определить следующие категории неправительственных организаций:
a. Крупные ассоциации и сетевые организации, имеющие экспертные центры: Экспертный институт при Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП), аналитические центры ассоциации «Мы - граждане» и т. д.,
b. Некоммерческие организации – центры независимого анализа – think-tank[3] организации: социально-экономического анализа (например, Институт экономики города, Независимый институт социальной политики, Экономическая экспертная группа, Центр развития и т. д.), гражданские аналитические центры, в т. ч. Центры публичной политики (Фонд «Индем», Центр «Демос», Институт гражданского анализа (ИГРА), Санкт-петербургский центр «Стратегия» и т. п.).
c. Консалтинговые организации в форме некоммерческих организаций
Существенно меньше внимания привлекает в качестве возможного специализированного партнера по независимой экспертизе проектов административных регламентов институт Уполномоченного по правам человека, возникший в нашей стране в начале 90-х годов, и существующий сегодня как на федеральном, так и на региональном уровнях. Этот институт, известный в международной практике как институт омбудсмана и характерный, в отличие от института прокуратуры, в основном для демократических стран, также реализует функцию общего, вневедомственного государственного анализа и надзора. Отсутствие у этого института иерархической подчиненности (Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ не являются подчиненными Уполномоченного по правам человека в РФ, а назначаются на свою должности соответствующими региональными парламентами), а также тесная связь со структурами гражданского общества делает этот государственный институт перспективным и для решения задач административной реформы. К примеру, именно омбудсманы ряда стран на основе конкретных случаев своей деятельности стали разработчиками «Кодексов надлежащей этики государственных служащих», которые являются важным фактором предотвращения коррупции и оптимизации деятельности госслужащих. Обращение к сети региональных уполномоченных можно реализовать через Ассоциацию уполномоченных по правам человека в РФ ( и недавно созданную Ассоциацию уполномоченных по правам ребенка).
По институциализации участия в деятельности ОИВ среди институтов гражданского общества, в т. ч. бизнес-ассоциаций, можно выделить категории организаций, которые вполне могут быть приемлемыми для участия не только в экспертизе административных регламентов, но и в их разработке в качестве членов рабочих групп. Сильной стороной обращения к ним по поводу проведения экспертизы является их более четкое представление о специфике деятельности того или иного ФОИВ с одной стороны, и практика конструктивного взаимодействия с органами власти по обеспечению интересов групп граждан и бизнеса. Среди таких организаций можно выделить:
a. Организации, делегировавшие своих представителей в члены Общественно-консультативных советов ( общественных советов) при органах исполнительной власти, в т. ч. созданных в соответствии с постановлением Правительства РФ[4] о порядке образования общественных советов при федеральных министерствах.
b. Члены экспертных Советов при органах исполнительной власти. Помимо общественных советов органы исполнительной власти имеют право создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности. В такие советы зачастую входят представители экспертного сообщества и структур гражданского общества.
c. Организации - участники реализации мероприятий ФЦП, в т. ч. делегировавшие своих членов в научные, научно-экспертные и иные советы по реализации ФЦП. Создание таких советов предусмотрено перечнем мероприятий Правительства РФ по реализации итогов Первого Гражданского форума.
d. Члены Общественной палаты (общественных палат в регионах), постоянно-действующих круглых столов и т. п.
e. Устойчивые гражданские институты, репутация и опыт которых предполагает их представительствование по интересам определенных групп: РСПП, ТПП, КонфОП и т. д. Эти организации постоянно приглашаются на проблемные обсуждения, участвуют в рабочих группах по разработке нормативно-правовых актов и т. п.
Среди данных организаций отметим такую новую общественно-государственную структуру, как созданную на основе соответствующего Федерального закона Общественную палату. Эта структура в принципе может стать площадкой для привлечения внимания к проектам административных регламентов и озвучивания результатов общественной экспертизы проектов регламентов и мониторинга их выполнения. Однако возможность реализации ею самой деятельности по проведению независимой экспертизы административных регламентов представляется весьма сомнительной. Практика деятельности Общественной палаты показывает, что она готова рассматривать нормативно-правовые акты не ниже федеральных законов ( причем новационного характера) и стратегические программы.
Если рассмотреть классификацию НКО по встроенности в механизмы реализации административной реформы, то можно выделить следующие группы:
a. Организации - члены наблюдательного совета (советов) по реализации административной реформы. Такой совет был создан инициативно рядом НКО, реализующих проекта общественного контроля административной реформы (см. Интернет-сайт СПб центра «Стратегия». Примером также омимо этого началось формирование смешанной Объединенной общественно-государственной рабочей группы по реализации административной реформы, в которую входят представители институтов гражданского общества, бизнес-ассоциаций и рабочей группы Правительственной комиссии по административной реформе.
b. Организации, делегировавшие своих представителей в члены Общественно-консультативных советов (общественных советов) при органах исполнительной власти, созданных уже в рамках реализации административной реформы.
c. Участники тематических обсуждений Концепции и отдельных направлений административной реформы, как в конкретных органах исполнительной власти, так и на площадках экспертных и общественных обсуждений, например в Центре стратегических разработок.
d. Исполнители, заключившие соглашение на выполнение иных мероприятий реформы
e. Организации, инициативно отреагировавшие на информацию о реализации мероприятий административной реформы конкретным органом исполнительной власти
Примером совета из группы «b», является созданный в начале 2006 г. общественно-консультативный Совет при Федеральной антимонопольной службе, одной из функций которого является доведение результатов общественного контроля деятельности ФАС и его региональных отделений до широкой общественности и федерального руководства службы. Как формулируется в Положении о совете: «Общественно-консультативный совет при Федеральной антимонопольной службе (ФАС России) …образуется с учётом концепции административной реформы для взаимодействия ФАС России с некоммерческими и общественными организациями… в целях совершенствования антимонопольного законодательства, совершенствования деятельности антимонопольных органов и проведения мониторинга нарушений антимонопольного законодательства»[5].
Совет сразу был образован с учетом Концепции административной реформы». Персональный состав Совета включает в себя представителей бизнес-ассоциаций – «Деловой России» и «ОПОРЫ России», ассоциаций потребителей, председателя Московской Хельсинской группы, а также представителей экспертных центров и Центров публичной политики, таких как упомянутые выше Ассоциация независимых центров социально-экономического анализа и СПб гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ.
Таким образом, выбор субъектов независимой экспертизы, которые будут приглашены к проведению независимой экспертизы, зависит не только от того, проект какого административного регламента обсуждается (выполнения государственной функции или предоставления государственных услуг). Не менее важно соотнести содержание проекта с видами общественных организаций по разным значимым факторам. Их учет позволит сторонам экономить на издержках; реализовывать эффективное взаимодействие с реальными группами, объединяющими получателей государственной услуги (физических и юридических лиц, вовлеченных в процесс исполнения государственной функции); привлекать организации, могущие оценить эффективность дизайна административных процедур в соответствии с целями административной реформы; либо работать с организациями, мотивированными на долговременое конструктивное взаимодействие с ОИВ, в т. ч. в контексте реформы государственного управления.
[1] В т. ч. и как самостоятельного направления адм. реформы в годах: «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества»
[2] Как например, в Постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»; а также в Методических рекомендациях по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг
[3] Международной название организаций, занимающихся исследованиями, проектированием и внедрением процессов, программ, реформ и т. п. В русском языке помимо английского названия существует менее употребительный аналог – «Фабрики мысли» .
[4] Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации».
[5] Положение об Общественно-консультативном совете при Федеральной антимонопольной службе. Утверждено Приказом руководителя Федеральной антимонопольной службы № 38 от 01.01.2001
