Подтверждение соответствия продукции и услуг техническим регламентам обязательно, поскольку продукция, подлежащая обязательному подтверждению соответствия, может выпускаться в обращение только после процедуры осуществления подтверждения соответствия (ст. 28, п. 2). Подтверждение соответствия, как обязательное, так и добровольное, должно осуществляться по правилам, относящимся одинаково ко всем объектам подтверждения соответствия, независимо от того, где они изготовлены или осуществлены, кем и па основе каких документов.
Согласно ст. 20 подтверждение соответствия па территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер. Применяемые формы подтверждения соответствия приведены на рис. 1 (См. Приложение)
Добровольное подтверждение соответствия носит форму добровольной сертификации.
Обязательное подтверждение соответствия продукции и услуг является одной из составляющих механизма оценки их безопасности. Для проведения подтверждения соответствия конкретной продукции (услуги) необходимо наличие требований, установленных в нормативном документе, и возможности представить необходимые для уверенности в ее безопасности доказательства.
Настоящий закон устанавливает порядок применения форм обязательного подтверждения соответствия.
Обязательное подтверждение соответствия имеет два вида формы: принятие декларации о соответствии (далее – декларирование соответствия) и обязательная сертификация (См. таблицу 3 Приложения).
Итак, согласно рассматриваемому закона, намечен переход от собственно сертификации как деятельности, осуществляемой третьей стороной, к более общему контролю безопасности – к подтверждению соответствия. Предлагается «снятие избыточности» обязательной сертификации. В 2002 г. в России около 60-70 % товарной продукции подлежало обязательной сертификации, в то время как в странах ЕС обязательному подтверждению соответствия подлежит лишь 10-15 %.21 По мнению Бориса Алешина (руководившего Госстандартом с декабря 2001г. по апрель 2003г.), к концу переходного периода 10% продукции и технологий должно сертифицироваться, 60% – декларироваться и 30% – поступать в обращение без обязательного подтверждения соответствия.22 Из текста закона однозначно не следует, что будет соблюдаться правило "один вид продукции – один сертификат". Вообще говоря, возможна ситуация, когда требование к сертификации (или декларированию) по определенным параметрам для одного и того же вида продукции будут заложены в различные общие технические регламенты и в специальный регламент, то есть для одного вида продукции отдельно потребуется сертификат пожарной безопасности, химической безопасности, безопасности излучений и т. п. Если на сегодняшний день в России действует 19 систем сертификации, то из текста закона отнюдь не следует, что их станет меньше (схемы подтверждения соответствия определяются техническими регламентами – ст.23 п.2). Сокращение номенклатуры намечается проводить за счет включения менее опасных объектов в перечень продукции (услуг), соответствие которых будет подтверждаться посредством принятия декларации о соответствии.
Законом предусматривается возможность использования наряду с сертификацией подтверждение соответствия непосредственно изготовителем (продавцом), т, е. первой стороной, а также комбинации из них. Тем более что в Соглашении ВТО о технических барьерах в торговле, а также в международном терминологическом документе ИСО/МЭК 2 использован именно этот термин.
В соответствии с законом государственный контроль (надзор) в отношении продукции, процессов производства и т. д. осуществляется только в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов (ст.33 п.1). В отношении продукции государственный контроль осуществляется исключительно на стадии обращения продукции (ст.33 п.2).
Важно, что в обязанности органов государственного контроля (надзора) включена обязанность проводить разъяснительную работу по применению законодательства о техническом регулировании и информировать о существующих технических регламентах, а также соблюдать порядок осуществления контрольных мероприятий, установленный законодательством РФ (ст.34 п.2). Данное направление деятельности государства важно потому, что посредством обучения (а разъяснительная работа несет на себе и такую нагрузку) возникают позитивные побочные эффекты. Иными словами выгоды получают не только объекты разъяснительной работы (например, изготовители), но и потребители.
В законе указывается также на то, что должностные лица и органы государственного контроля за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и за противоправные действия (бездействие) несут ответственность в соответствии с законодательством РФ (ст.35 п.1).
Анализировать проблему государственного контроля за соблюдением обязательных требований технических регламентов нельзя в отрыве от проблемы совершенствования системы государственного контроля (надзора) в целом. Поэтому сам по себе данный раздел закона, вряд ли приведет к существенным изменениям в этой сфере. В законе не указаны прямо органы, уполномоченные на осуществление подобного контроля – содержится лишь норма, что такой контроль осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации, подведомственные им уполномоченные государственные учреждения в соответствии с законодательством РФ (ст.32 п.1). В целом можно говорить о том, что закон в явной форме не определяет, как должна быть устроена система государственного регулирования и контроля в сфере установления обязательных требований. Более или менее определены только полномочия органа по стандартизации. Функции органа по техническому регулированию прописаны весьма фрагментарно (исключительно в части обязанности публиковать в своем печатном издании уведомление о разработке проекта технического регламента, о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента и т. п.). С одной стороны, отсутствие жесткой определенности позволяет (потенциально) оптимизировать систему регулирования и контроля в рамках общей работы по совершенствованию структуры исполнительной власти и оптимизации государственного контроля.
("11") С другой стороны, само упоминание некого органа с весьма обязывающим названием только в контексте публикации уведомлений и законопроектов представляется не вполне адекватным.
Одним из важных новшеств, вводимых законом по сравнению с действующей системой, является подробное описание процедур действий различных участников системы в случае обнаружения несоответствия продукции обязательным требованиям. Подчеркнем, что эти процедуры прописаны только для продукции, выпущенной в обращение. Соответствующие механизмы для процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг в законе не определены.
По сути дела речь идет о механизме возникновения ответственности за несоответствие продукции требованиям технических регламентов. Значение процедур, которые обрамляют возникновение ответственности принципиально важно не только для предотвращения ущерба, но и для создания стимулов у производителей (изготовителей) создавать и/или совершенствовать корпоративные системы контроля.
Надо отметить два существенных момента, связанных с действиями в случае обнаружения несоответствия продукции требованиям технически регламентов.
Во-первых, достаточно подробно прописано, кто и кому должен передавать информацию о том, что продукция, выпущенная в обращение, не соответствует требованиям технических регламентов. Изготовитель, исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя обязаны сообщить об этом в соответствующие органы государственного контроля (надзора). Продавец, исполнитель, лицо, выполняющее функции иностранного производителя обязаны довести такую информацию до сведения изготовителя. Любые другие лица, имеющие подобную информацию, вправе (но не обязаны) сообщить об этом в орган государственного контроля, который в свою очередь обязан известить об этом производителя (ст.37).
Во-вторых, определены обязанности каждой из сторон в случае получения подобной информации. Так, изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан провести проверку достоверности полученной информации в течение 10 дней с момента ее получения (ст.38 п.1). Если информация окажется достоверной, то в течение 10 дней изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан разработать программу мероприятий по предотвращению причинения вреда и согласовать его с органом государственного контроля. Такая программа должна включать в себя мероприятия по оповещению приобретателей о наличии угрозы причинения вреда и способах ее предотвращения (ст.38 п.2). В случае если угроза причинения вреда не может быть устранена путем проведения иных мероприятий, изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан приостановить производство и реализацию продукции, отозвать продукцию и возместить приобретателям убытки, связанные с отзывом продукции (ст.38 п.3). Орган государственного контроля при подтверждении информации о несоответствии продукции обязательным требованиям выдает предписание о разработке программы мероприятий по предотвращению вреда, оказывает содействие в реализации такой программы и контролирует ее выполнение (ст.39 п.1). В случае если соответствующая программ мер не разработана или не выполнена, орган государственного контроля может обратиться в суд с иском о принудительном отзыве продукции. Если суд удовлетворит такой иск, но ответчик не выполнит решения, то истец вправе сам совершить эти действия за счет ответчика с взысканием с него необходимых расходов (ст.40).
Схематично предлагаемая система выглядит следующим образом:
получение информации и взаимное информирование сторон – проверка достоверности информации – разработка программы мероприятий по предотвращению вреда – отзыв продукции, если иным способом предотвратить вред нельзя или если соответствующая программа не разработана / не принята.23
С точки зрения компонентной полноты указанная система представляется вполне разумной.
Вместе с тем большие сомнения вызывает один момент, связанный с распределением трансакционных издержек обеспечения прав на безопасность между различными участниками экономического обмена. Когда речь идет о разработке программы мероприятий и отзыве продукции, в законе указывается изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя). Логично упоминание изготовителя. В принципе, логично упоминание лица, выполняющего функции иностранного изготовителя (хотя в законе определение такого лица дано только для целей декларирования соответствия). Но вот упоминание продавца вызывает вопросы. Какого именно продавца? Можно предположить, что для продукции, которая попадает под обязательное подтверждение соответствия, речь идет о тех изготовителе (продавце, лице, выполняющем функции иностранного изготовителя), которые принимали декларацию о соответствии (выступали заявителем в случае обязательной сертификации). Но прямо об этом в законе не сказано, так что возможны различные толкования. Кроме того, в случае, если обязательное подтверждение соответствия не требуется, то подобная логика к определению лица, которое должно осуществлять программу мероприятий (отзыв товара) не применима.
Возможно, было бы целесообразным исключить из закона продавца как субъекта, обязанного разрабатывать программу мер (осуществлять отзыв товара). В то же время продавец должен нести ответственность за реализацию товара, для которого доказано несоответствие требованиям технических регламентов. Такой подход позволяет создать более благоприятные условия для развития, расширения товарных рынков, поскольку бремя издержек распределяется в соответствии со сравнительными преимуществами отдельных групп экономических агентов по минимизации этих издержек.
Отдельно следует остановиться на том, что в соответствии с законом иск о принудительном отзыве товара могут подавать иные лица, которым стало известно о невыполнении программы мероприятий по предотвращению причинения вреда (ст.40 п.1). Сама по себе эта идея чрезвычайно важна, так как увеличивает количество субъектов, имеющих возможность реально контролировать рынок. Притом, что отзыв товара как таковой не является новеллой этого закона (возможность отзыва товара с рынка предусмотрена Законом РФ "О защите прав потребителей"), до сих пор конкретные механизмы такого отзыва в законодательстве прописаны не были. Но само определение потенциальных истцов как лиц, которым стало известно о невыполнении программы мероприятий, представляется сомнительной. А если такая программа вообще не была принята? В соответствии с буквой закона дело в этом случае может возбудить только государственный контролирующий орган, да и то, только если он выдал до того соответствующее предписание.
С нашей точки зрения, описание процедуры отзыва со временем потребует корректировки, в том числе на основании правоприменительной практики.
Чрезвычайно важно, что при определении ответственности речь идет именно об ответственности за несоответствие требованиям технических регламентов, а не об ответственности за отсутствие сертификата (декларации соответствия). Основные претензии к "старой" системе обеспечения безопасности и качества продукции состоят именно в том, что реальный контроль за качеством подменяется контролем за наличием бумаг. Сертификат служил своего рода "индульгенцией", его наличие практически исключало претензии по поводу реальной безопасности товаров, а отсутствие рассматривалось как грубое нарушение вне зависимости от реального качества.
Такая постановка, безусловно, затрудняет работу контролирующих органов, но создает предпосылки к тому, что контроль становится более эффективным. Но следует иметь ввиду, что это потребует серьезной работы по изменению методической базы деятельности органов государственного контроля (надзора) и по обучению сотрудников этих органов.
В целом, анализ текста законопроекта показывает, что он создает хорошую основу для реального изменения системы установления обязательных требований и контроля за безопасностью продукции. В то же время закон определяет только общие контуры системы, и ее реальная эффективность зависит как от содержания остальной нормативной базы, так и от правоприменительной практики.
§ 2.2. Проблемы и риски, связанные с развитием системы технического регулирования.
Любые институциональные изменения, а реформа технического регулирования – один из примеров институциональных изменений, сопряжены с издержками, которые обусловлены не только различиями в экономических интересах, но и существованием многочисленных эффектов, связанных с зависимостью от предшествующего развития, эффектами блокировки, обусловленными сопряженностью наборов правил, а также обеспечивающих их соблюдение механизмов; эффекты обучения, которые создают преимущества статус-кво. Ограниченная рациональность законодателя при существующих процедурах принятия решений не гарантирует от возникновения коллизий в институциональной среде, которые будут источником повышения трансакционных издержек и относительной величины рентных доходов.
У комментируемого Закона24 непростая судьба. Законопроект вызвал серьезную критику, сопротивление и непонимание многих заинтересованных ведомств, а также предпринимателей. Наиболее активными противниками Закона были представители авиапрома (в сфере разработки и производства авиатехники используются около 9 тыс. отраслевых стандартов, которые с принятием Закона становятся нелегитимными) и строители. В качестве основного аргумента приводилась невозможность замены нескольких тысяч нормативных документов одним (или несколькими) техническим регламентом. Оппозиционные выступления прозвучали и со стороны представителей металлургической, легкой и текстильной промышленности. По мнению департамента по законодательству Торгово-промышленной палаты России, Закон не в полной мере отвечает интересам российских предпринимателей. Однако это не единственная точка зрения среди представителей отечественного бизнеса. Например, Григорий Томчин, Президент Всероссийской Ассоциации приватизируемых и частных предприятий (работодателей), видит проблему в слишком медленном продвижении реализации Закона, а любые нормативные изменения на стадии становления являются крайне нежелательными.25
Не редки оппозиционные высказывания и в Государственной Думе. Мартин Шаккум, председатель думского комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, уверен, что неверна сама концепция базового закона.26 Во многом такая точка зрения культивируется из-за неполного понимания самого текста закона. необоснованно уверен, что вступление закона в силу отменяет действие государственных стандартов.
("12") В данный момент различными ведомствами готовятся проекты федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Свои проекты готовят депутаты Государственной Думы, представители Минпромэнерго и Ростехрегулирования.27 Всё это указывает на то, что данная система законодательства претерпевает серьёзныё проблемы на стадии реализации.
Говоря о перспективе развития системы технического регулирования и связанных с этим рисках, следует остановиться на трех группах таких рисков и возможных мерах по их преодолению.
Один из наиболее серьезных рисков – это возможное отсутствие ожидаемого "дебюрократизационного" эффекта от введения системы технического регулирования. Именно отсутствие существенного снижения административного давления на бизнес вследствие принятия "первой волны" законопроектов из пакета по дебюрократизации (законы "О регистрации юридических лиц", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)") дает повод говорить о недостаточно эффективной политике дебюрократизации в целом. Хотя ряд исследований показывает некоторое улучшение ситуации, в частности, с проверками, говорить о радикальном изменении преждевременно.
В этой связи интересен пример реализации закона "О регистрации юридических лиц". В изначальной концепции закона и в многочисленных комментариях говорилось, что одна из главных целей закона – переход к системе "одного окна", когда все необходимые для открытия предприятия документы оформляются в одном месте. На практике же такой переход не был осуществлен. Фактически была сокращена только одна инстанция – регистрационная палата28. Но по-прежнему для начала деятельности необходимо ставить предприятие на учет в различных фондах, получать коды статистики. То есть "дебюрократизационный" эффект нового законодательства оказался весьма ограниченным.
В целом, закон "О техническом регулировании" является наиболее революционным из всех уже принятых законов пакета по дебюрократизации, но в то же время определенные риски, связанные с тем, что новый закон не обеспечит должного снижения административного бремени, существуют.
Для того чтобы лучше понять природу таких рисков, обратимся к некоторым аспектам теоретического анализа административных барьеров. Административные барьеры можно определить как "возложение на хозяйствующих субъектов непроизводительных издержек, имеющих характер перераспределения стоимости, превышающих позитивное воздействие правила, связанное с его координирующей и ограничительной функцией". При этом административные барьеры могут носить характер непредумышленных, возникших в результате "ошибки законодателя", обусловленной ограниченной рациональностью государственных служащих или сознательных, конструируемых специально с целью последующего извлечения рентного дохода некой совокупностью чиновников и представителей бизнеса. При этом существуют основы для циклического воспроизводства сознательно создаваемых административных барьеров.
Если рассматривать строительство административных барьеров как устойчивую систему, то становится ясно, что общая линия борьбы с административными барьерами в экономике должна быть направлена в большей степени на преодоление условий, делающих привлекательными инвестиции в создание таких барьеров, чем на борьбу с отдельными барьерами. С этой точки зрения закон "О техническом регулировании" в части, определяющей порядок разработки и принятия обязательных требований, значительно затрудняет сознательное создание административных барьеров, повышая издержки, связанные с обоснованием необходимости и введением таких барьеров. Этому препятствует и высокий уровень нормативного акта, которым принимаются обязательные требования, и требования к обоснованию необходимости принятия технического регламента, и публичность процедуры обсуждения. Но полностью исключить принятие норм, которые можно классифицировать как административные барьеры, нельзя.
Принятие обязательных требований на уровне федерального закона может вести к появлению большого количества "непредумышленных" барьеров. В частности, возможна ситуация, при которой к серьезным издержкам предпринимателей будет приводить не соблюдение требований отдельного технического регламента, а их совокупности (противоречивость требований, причем не на уровне текста законов, что преодолимо, а на уровне их практической реализации). При этом следует иметь в виду, что процедура корректировки федерального закона более сложная, чем подзаконного акта, так что возникшие вследствие "ошибки законодателя" барьеры будет достаточно сложно отменить или скорректировать.
Следует также отметить, что "антибарьерные" механизмы заложены в тексте закона только в части, связанной с установлением обязательных требований. Как было показано выше, система подтверждения соответствия и контроля за соблюдением обязательных требований описана более рамочно и, соответственно усиление или снижение административного давления в этой части зависят от содержания подзаконных актов и правоприменительной практики.
Еще одна опасность связана с недостаточной "пропускной способностью" Государственной Думы. По разным оценкам, общее количество технических регламентов должно составить от 450 до 1000, и приняты они должны были быть в течение 7 лет. Государственной Думой РФ было принято всего: в 2002 г. – 221 законов, в 2003 г. – 178, в 2004 г. – 229, а в 2005 г. – 244 закона.29 Иными словами, технические регламенты будут составлять почти треть от всех законопроектов, рассматриваемых ГД РФ. С учетом того, что технические регламенты представляют собой весьма специфические документы, оценка содержания которых во многих случаях требует специальных знаний, велики шансы, что они будут приниматься в спешке, без достаточного экспертного анализа. Соответственно, велик риск "ошибки законодателя". Тем более что до сих пор Госдумой не принят ни один техрегламент, а стало быть, проектная нагрузка на последующие годы увеличивается. С другой стороны, при недостаточно быстром принятии регламентов возможна ситуация, когда их значительная часть будет принята постановлениями правительства, что само по себе противоречит общей концепции, заложенной в законе. Таким образом, если на стадии разработки проекта технического регламента ограничения на «мощности государства» ослаблены посредством устранения монополии государства, то стадия принятия технических регламентов как законов может оказаться «узким местом».
Хотя основой системы технического регулирования считаются технические регламенты, многие бизнесмены на первый план выносят проблемы разработки и принятия национальных стандартов. Подавляющее большинство специалистов считают, что без стандартов технические регламенты – мертворожденное дитя. Если нет ГОСТов и СНиПов, то все приходится записывать в регламенты. Тогда они становятся тысячестраничными документами, в которых трудно разобраться и которые еще труднее менять. А ведь современное производство, чтобы оставаться конкурентоспособным, должно постоянно меняться. Подробные технические регламенты, имеющие ранг законов, за изменениями рынка будут заведомо не успевать. Выход специалисты видят именно в двухуровневой системе технический регламент – стандарты. Но тогда в первом должны содержаться ссылки на вторые. А стандарты, не будучи законами, меняться могут оперативнее.
Однако стандартов еще больше, чем технических регламентов. И уж в разработке их точно не обойтись без активного участия бизнес-сообщества. В советское время ежегодно принималось 1,5 тысячи стандартов, а в 2005 году, самом "урожайном", их было разработано всего 450.
Существует также риск, что "дебюрократизационный" эффект законодательства о техническом регулировании будет снижен путем принятия отраслевых законов, устанавливающих обязательные требования к продукции, процессам производства и т. п., иные процедуры контроля за соблюдением этих требований, другие положения, не соответствующие положениям закона "О техническом регулировании". Подобного рода коллизии не редки в российском законодательстве. Причем достаточно исключить из названия закона слова "технический регламент", и описанные в законе "О техническом регулировании" процедуры разработки и обсуждения законопроекта можно не применять. Отдельно следует остановиться на проблеме переходного периода. В соответствии со ст.46 п.1 с момента вступления в силу закона "О техническом регулировании" до принятия соответствующих технических регламентов, требования к продукции, процессам производства и т. п. подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
– Защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
– Охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
– Предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателя.
Следует признать, что сама по себя эта статья является декларативной, поскольку открытым остается вопрос, кто будет принимать решения, соответствует ли требование указанным целям или нет. Можно предположить, что при отсутствии четких разъяснений контролирующие органы должны считать отвечающим данным целям все существующие на сегодняшний день обязательные требования. Не очень ясно, и что означает формулировка "соответствующие" технические регламенты. Так, если название вновь принятого технического регламента не будет совпадать с названием ныне действующих нормативных актов и/или не полностью перекрывать номенклатуру продукции (процессов производства и т. п.), указанную в "старом" нормативном акте, означает ли это, что вновь принятый регламент является "соответствующим" и кто будет принимать такое решение.
Значительная часть проблем, указанных здесь, не решается исключительно в рамках реформы технического регулирования. В частности, вопросы эффективности и отсутствия избыточности государственного контроля за соблюдением обязательных требований могут быть решены только в контексте общей реформы системы государственного контроля (надзора) и, шире, административной реформы. В то же время и в рамках создания системы технического регулирования необходим ряд мер для снижения указанных рисков:
1. Необходима четкая позиция Правительства РФ, в каких случаях оно считает необходимым (допустимым) принятие технических регламентов собственным постановлением.
2. При экспертизе проектов технических регламентов со стороны законодательной и исполнительной власти необходимо обращать внимание не только на текст данного конкретного регламента, но и на его соотношение с другими техническими регламентами. Это предполагает расширение круга экспертных комиссий, рассматривающих проекты технических регламентов. Необходимость взаимоувязки технических регламентов должна быть учтена при разработке положений о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию.
("13") 3. Необходима разработка методических рекомендаций для контролирующих органов на переходный период, четко определяющих, каким образом определяется обязательность или необязательность требований, а также разъяснительная кампания для предпринимателей.
4. Необходимо установление принципа, при котором при нарушении процедур разработки и публичного обсуждения проекта технического регламента соответствующий закон не может быть принят.
5. Составной частью технического регламента должен быть перечень нормативных документов, включая ГОСТы, СанПины и т. п., которые отменяются в связи с введением данного технического регламента.
Одним из основных факторов, определяющих состояние и характеристики конкуренции на том или ином товарном рынке, являются барьеры входа. Как показывают многочисленные исследования, не все барьеры входа оказывают неблагоприятное воздействие на эффективность использования ресурсов, если среда, в которой происходит экономический обмен, характеризуется неопределенностью, неравномерным (асимметричным) распределением информации между его основными участниками. Следует отметить, что проблема дебюрократизации экономики обычно анализируется по линии отношений "бизнес-государство". Несомненно, источником административного бремени, лежащего на бизнесе, являются решения государственных органов. Но существует опасность, что на месте барьеров, создаваемых с явной или неявной целью извлечения ренты чиновниками и операторами "барьерного" бизнеса, возникнут барьеры, создающие неравные условия конкуренции для различных групп хозяйствующих субъектов.
В общей форме такого рода предположение основано на том, что создание формальных правил происходит на основе взаимодействия групп со своими экономическими интересами. В этой связи на первый план выходят ожидаемые распределительные аспекты тех правил, которые содержатся в технических регламентах, тогда как координационные аспекты, отвечающие за снижение уровня неопределенности, оказываются побочным результатом такого рода взаимодействия. В принципе, законодательство о техническом регулировании может быть использовано для создания неравных условий конкуренции для различных групп бизнеса, в чем, прежде всего, может выражаться асимметричность распределительных последствий принимаемых законов. В частности, это возможно в секторах, в которых имеет значение идентификация продукции - наименование продукции оказывает воздействие на выбор потребителей и, соответственно, на цену (масло/маргарин, шоколад/не шоколад и т. п.). Для получения конкурентных преимуществ в рамках законодательства о техническом регулировании может быть использовано несколько стратегий:
– лоббирование принятия технических регламентов, создающих барьеры входа на рынок / вытесняющих с рынка часть конкурентов;
– разработка и принятие национальных стандартов;
– создание систем добровольной сертификации.
С точки зрения общественного интереса две последние схемы предпочтительнее, так как не сужают поле потребительского выбора и могут быть использованы максимально широким кругом участников рынка. Однако с точки зрения бизнеса может оказаться, что лоббирование технического регламента, создающего входные барьеры, окажется более выгодным хотя бы потому, что оно легально гарантирует вытеснение с рынка производителей, продукция которых не соответствует техническому регламенту. Тогда как разработка национального стандарта, а тем более создание и продвижение системы добровольной сертификации требует дополнительных издержек, связанных с формированием (или выявлением) у потребителей соответствующих предпочтений.
Возможность использования системы технического регулирования для создания входных барьеров может привести и еще к двум неблагоприятным последствиям: отраслевому и содержательному перекосам системы обязательных требований.
Говоря о том, что бизнес может взять на себя разработку проектов технических регламентов/национальных стандартов, следует задать вопрос, а каковы, собственно, стимулы бизнеса вкладывать ресурсы в такую разработку. Есть общий ответ на этот вопрос: если бизнес сам не будет заниматься разработкой технических регламентов, за него это сделают другие (прежде всего, правительство) и, соответственно, есть риск, что технические регламенты не будут отвечать интересам бизнеса. Но является ли этот стимул достаточным для организации коллективных действий? В конце концов, есть более простой путь: дождаться разработки технического регламента кем-то и оценивать уже готовый продукт через процедуры публичного обсуждения. Возможность же "отсечь" группу конкурентов является более эффективным стимулом для коллективных действий, так как реально позволяет окупить издержки компаний, связанные с разработкой такого рода регламентов. Соответственно, возникает риск, что реальным критерием для разработки технических регламентов станет не общественная необходимость установления обязательных требований к безопасности, а возможность использовать этот инструмент для ограничения конкуренции посредством создания барьеров входа. Для снижения этого риска необходимы следующие меры:
1. Технические регламенты, использование которых будет связано со значительными положительными внешними эффектами, но частные выгоды, от которых не столь значительны, должны стать приоритетом в законодательной деятельности государства.
2. Обязательная оценка конкурентных последствий принятия технического регламента при проведении общей экспертизы проекта технического регламента. Возможно, при подготовке нормативных документов, определяющих порядок такой экспертизы со стороны Правительства, необходимо предусмотреть обязательную экспертизу со стороны федерального антимонопольного органа;
3. Последовательное соблюдение процедур публичного обсуждения и обязательный учет мнения компаний, действующих в определенной сфере, но не участвовавших в разработке проекта регламента.
Вопрос о возможном снижении качества продукции логично вытекает из самой постановки задачи сокращения количества обязательных требований к продукции. Не приведет ли снижение административного давления на бизнес к ущемлению интересов потребителей? Этот вопрос задают многие потребители, когда слышат о введении новой системы. Следует иметь в виду, что "старая" система при всей ее дороговизне и "тотальном" характере контроля не обеспечивала реальный контроль качества и безопасности. Как уже говорилось, нарушением считалось, прежде всего, отсутствие сертификата, а не низкое качество товара, на который был выписан этот сертификат. Более того, сама система массового применения, в принципе, исключительных мер контроля, объективно оставляла только две возможности: либо формализацию и максимальное упрощение процедуры контроля (проверку наличия бумаг), либо остановку товарооборота. Переход к контролю по меньшему количеству позиций (и товарных групп, и параметров) возможно, позволит осуществлять контроль более тщательно. Потенциально чрезвычайно сильной мерой обеспечения безопасности продукции является процедура отзыва. Пока остается открытым вопрос, насколько описанная в законе процедура удобна для правоприменения. Если система отзыва заработает, то опасность отзыва, с нашей точки зрения, будет более действенным стимулом для обеспечения безопасности, чем риск быть оштрафованным контролирующим органом. С другой стороны, как уже указывалось, формулировки закона позволяют применять процедуры отзыва не только к производителю, но и к продавцу. В результате возможна ситуация, что контролирующие органы предпочтут выдавать предписания и применять эту процедуру именно к продавцам, а не к производителям, особенно если производитель находится в другом регионе или обладает существенной переговорной силой. Более существенный риск состоит в использовании аргументов "защиты интересов потребителей" для ужесточения системы требований и контроля.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 |
