Ключевые аспекты и проблемы социально-экономического развития города Кирова (стр. 4 )

Рис. 2 Структура доходов бюджета муниципального образования «Город Киров» в гг.

В качестве основополагающей цели развития муниципальных финансов города Кирова на среднесрочную и долгосрочную перспективу следует указать увеличение доходности бюджета муниципального образования «Город Киров», рациональное использование бюджетных средств.

Вопрос стимулирования развития доходной базы бюджета муниципального образования «Город Киров» является одним из важнейших вопросов, наряду с вопросами эффективного управления расходами бюджета. Проблема доходной базы может быть разделена на ряд составляющих:

- повышение эффективности управления муниципальной собственностью: регулирование цен и тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, муниципальных учреждений и муниципальных организаций, оценка результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли в уставном капитале которых принадлежат муниципальному образованию;

- эффективная политика предоставления льгот по уплате налогов и сборов;

- развитие инфраструктуры малого и среднего предпринимательства.

Несмотря на утверждение в 2007 году и реализацию ряда мероприятий Концепции управления муниципальной собственностью муниципального образования «Город Киров», существует ряд моментов, затрудняющих повышение эффективности управления муниципальной собственностью:

- отсутствие оценки результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий в сравнении с результатами деятельности частных предприятий для определения фактического уровня эффективности их работы;

- отсутствие нормативно закрепленных требований к эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий, в том числе критериев оптимизации муниципального сектора экономики, включая основания для ликвидации и (или) приватизации муниципальных унитарных предприятий.

В целях дальнейшего развития системы управления собственностью муниципального образования необходимо проведение комплекса мероприятий по разработке порядка оценки деятельности и кредиторской задолженности муниципального сектора экономики, представленного муниципальными унитарными предприятиями.

Таблица 10 свидетельствует о том, что за гг. по большинству статей доходов бюджета был зафиксирован рост. В 2007 году максимально превысили показатели предыдущих лет безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов – 58,5 %. Также необходимо отметить существенный рост фактических показателей собственных доходов – 40 %. Если рассматривать план бюджета на 2008 год, прогнозируется рост объема поступлений собственных доходов (4 %) и значительное снижение объема безвозмездных поступлений (-24,1 %).

При оценке изменения структуры источников и объемов доходов местного бюджета следует исходить из существующего порядка закрепления доходов и основных направлений реформ межбюджетных отношений в Российской Федерации. Задача прогноза в этой сфере - предусмотреть мероприятия для укрепления собственной налоговой и фискальной автономии города.

В структуре налоговых доходов местного бюджета основным бюджетообразующим налогом будет оставаться налог на доходы физических лиц. В целях увеличения поступления по данной статье необходимо реализация мероприятий по обеспечению роста рентабельности предприятий города, а также проведение работы, направленную на снижение процента «серых» зарплат.

Также в качестве бюджетообразующих налогов за бюджетом муниципального образования «Город Киров» законодательством Кировской области будут закрепляться иные федеральные и частично региональные налоги.

Значимым источником местного бюджета останутся доходы от деятельности субъектов малого и среднего бизнеса на территории города. Для увеличения объемов поступлений по специальным налоговым режимам и, в частности, по единому налогу на вмененный доход, муниципалитет должен стимулировать предпринимательскую активность в городе путем организации и проведения конкурсов инновационных идей предпринимательских инициатив, учебных курсов, привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к размещению муниципальных заказов, проведение мероприятий добровольной сертификации качества продукции (услуг), издание каталога о сертифицированных предприятиях города Кирова; предоставление бюджетных субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства для компенсации части затрат, связанных с проведением добровольной сертификации качества продукции.

В целях создания условий для развития бизнеса и стимулирования деловой активности осуществляется реализация мероприятий целевой комплексной программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании «Город Киров» на 2годы». На сегодняшний день необходима реализация мероприятий в соответствии с принятой Программой по стимулированию деловой активности субъектов малого и среднего предпринимательства с целью увеличения налоговых поступлений и укрепления доходной базы бюджета муниципального образования «Город Киров», в частности упрощение регламента разрешительных процедур и согласований, а также подготовка кадров для сферы малого бизнеса.

При оценке поступления местных налогов следует учитывать изменения федерального законодательства, влияющие на налоговую базу земельного налога и налога на имущество физических лиц, доля которых в перспективе должна возрасти за счет совершенствования кадастровой оценки муниципальных земель, наложения административных штрафов в случае нецелевого использования земельных участков, изменения законодательства по обеспечению обязательной регистрации собственности граждан, инвентаризации льгот по местным налогам, установленных федеральным законодательством. Все это будет способствовать привлечению инвестиций в городскую недвижимость, переходу к учету рыночной стоимости имущества при налогообложении.

Следует ожидать рост неналоговых доходов местного бюджета, который как никакой другой источник зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе за счет доходов от предпринимательской и иной, приносящей доходы, деятельности муниципальных учреждений, эффективного использования муниципального имущества, в том числе, земельных ресурсов (аукционы по продаже или аренде земельных участков и иного муниципального имущества, взыскания задолженности с пользователей земли).

В структуре межбюджетных трансфертов прогнозируется преобладание субвенций из регионального фонда компенсаций на исполнение отдельных государственных полномочий, делегированных местному самоуправлению, и увеличение роста целевых трансфертов долевого характера (субсидий) на исполнение собственных расходных полномочий социального и инвестиционного характера, что больше содействует достижению конкретных целей региональных приоритетов развития.

В целях обеспечения финансовой устойчивости бюджета следует обеспечить более рациональное планирование доходов бюджета, контроль за процедурами размещения муниципальных заказов (ведение реестра недобросовестных поставщиков; проведение аукционов в строительстве с учетом в цене контракта на объект капитального строительства текущих инфляционных процессов), в случае недостатка поступления доходов для обеспечения собственных расходных обязательств - привлечение бюджетных кредитов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Администрирование расходной части бюджета муниципального образования «Город Киров»

Расходная часть бюджета муниципального образования «Город Киров» в 2005 году выполнена в сумме 3366857 тыс. руб., что составило 95,9% к уточненному плану на 2005 год. Исполнение бюджета муниципального образования «Город Киров» по расходам за 2006 год составило 3406706 тыс. руб., что на 2% больше, чем в 2005 году. Отличительной особенностью 2006 года стало разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Принятие Федерального Закона -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволило создать правовую основу для новой системы межбюджетных отношений.

Наилучшую картину направлений использования средств бюджета муниципального образования «Город Киров» дает анализ функциональной классификации расходов за соответствующий период. Структура расходов бюджета муниципального образования «Город Киров» за 2005 – 2007 гг. представлена в таблице 11, на рис. 3.

За гг. приоритеты расходования средств местного бюджета в динамике существенно не изменились (рис. 3). Основные направления расходования средств бюджета за последние три года:

- «Образование» - 44% -в 2006 году, 41% - в 2007 году, 43% - в 2008 году;

- «Жилищно-коммунальное хозяйство» - 12% - в 2006 году, 22% - в 2007 году, 18% - в 2008 году;

- «Здравоохранение и спорт» - 17% - в 2006 году, 22% - в 2007 году, 18% - в 2008 году.

Таблица 11

Структура расходов бюджета муниципального образования «Город Киров»

в гг.

№ п/п	Наименование показателя	Фактическое исполнение	Бюджет 2008 года
2006 год (тыс. руб.)	2007 год (тыс. руб.)	% роста к 2006 году	Сумма (тыс. руб.)	% роста к 2007г.
100	Общегосударственные вопросы	9	436612	78,43%	4	38,20%
300	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	26971	22740	-15,69%	27379	20,40%
400	Национальная экономика	60419,7	327646	442,28%	70009	-78,63%
500	Жилищно-коммунальное хозяйство	5	1059118	155,65%	2	-22,29%
600	Охрана окружающей среды	9	16562	-93,98%	13133	-20,70%
700	Образование	1527506	1876364	22,84%	2044611	8,97%
800	Культура, кинематография и средства массовой информации	70795,2	78937	11,50%	84581	7,15%
900	Здравоохранение и спорт	1	683770	21,39%	2	7,98%
1000	Социальная политика	2	216035	-3,39%	6	34,53%
	Итого расходов	3406706	4717784		44

Рис. 3 Структура расходов бюджета муниципального образования «Город Киров» в гг.

В основе недостатков системы управления деятельностью органов местного самоуправления города Кирова лежит комплекс факторов, частью которого являются проблемы качества управления муниципальными финансами.

Обоснованность проведения реформы управления муниципальными финансами связана с необходимостью решения комплекса проблем системного характера.

Таблица 12

Описание и характеристика важнейших проблем системы управления муниципальными финансами муниципального образования «Город Киров»

Важнейшие проблемы системы управления муниципальными финансами	Описание и характеристика проблемы
Отсутствует результативное планирование деятельности органов власти на среднесрочную перспективу.	Сложившиеся подходы к управлению на уровне администрации города Кирова подразумевают планирование деятельности преимущественно только на один год (формирование бюджета на очередной финансовый год). При этом, в рамках планирования на момент разработки Программы реформирования фрагментарно используются инструменты оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг (с 2008 года), не проводится детальная инвентаризация муниципальных услуг, не формируется (и следовательно, не учитывается) среднесрочная потребность в размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд. В результате планирование местного бюджета на предстоящий год осуществляется не на основании многофакторной среднесрочной модели, а путем индексации либо корректировки расходов и доходов на предстоящий год. Отсутствует привязка среднесрочного планирования к стратегическим целям и задачам; методы программно-целевого подхода применяются в управлении на уровне администрации города преимущественно на решение комплексных проблем социально-экономического развития. Несмотря на наличие разработанной нормативной правовой базы по реализации среднесрочных ведомственных программ расходов субъектов бюджетного планирования, практика использования данного прикладного инструментария практически отсутствует. В результате возникает разрыв между долгосрочными приоритетами социально-экономического развития города и Прогнозом социально-экономического развития (формируется на очередной финансовый год), с одной стороны, и планами деятельности органов местного самоуправления, - с другой. Это может быть решено через внедрение в широкую практику таких инструментов, как: доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, ведомственные целевые программы и долгосрочные целевые программы, реестр муниципальных услуг, среднесрочный план закупок, долгосрочные муниципальные контракты.
Недостаточная интеграция оценки потребности в муниципальных услугах в планирование деятельности органов местного самоуправления	В силу того, что отсутствует четкая и прозрачная привязка результатов текущей деятельности к целям и задачам субъектов бюджетного планирования, возникают затруднения в проведении адекватной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг юридическим и физическим лицам и планирование деятельности отраслевых (функциональных), территориальных органов администрации города Кирова и подведомственных получателей бюджетных средств в разрезе соответствующих муниципальных услуг. В свою очередь, это ведет к тому, что сегодня невозможно достоверно оценить в какой степени выделение финансовых ресурсов главным распорядителям средств бюджета муниципального образования «Город Киров» и бюджетным организациям позволило им продвинуться в достижении поставленных перед ними целей и задач, какие направления расходования бюджетных средств являются приоритетными на среднесрочную перспективу, какие муниципальные услуги и в каком объеме необходимо оказать населению, какие действия необходимо предпринять органам местного самоуправления для повышения удовлетворенности юридических и физических лиц предоставляемыми муниципальными услугами. Такое положение обусловлено следующими факторами: Механизм оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг развит недостаточно. Муниципальные услуги юридическим и физическим лицам предоставляются так, как это сложилось за предшествовавшие годы существования системы без учета реальных потребностей. При этом не проводится ни анализ потребностей получателей муниципальных услуг, ни анализ их удовлетворенности с применением унифицированных механизмов на систематической основе. В таких условиях создаются все предпосылки для ситуации, когда ресурсы используются не вполне эффективно и при сохранении существующего объема финансирования можно было бы добиться более высокой степени удовлетворенности потребителей. Механизм контроля качества предоставляемых муниципальных услуг неэффективен. В сложившихся условиях во многих отраслях социальной направленности (образование, культура, здравоохранение и спорт) нечетко определены механизмы и инструменты контроля качества предоставляемых потребителям муниципальных услуг. Это приводит к тому, что на фоне недостаточного развития механизма прогнозирования спроса на муниципальные услуги становится невозможным оценить качество, с которым предоставляются эти услуги юридическим и физическим лицам. В свою очередь, это ведет к развитию более глубоких проблем: невозможности оценить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на финансирование предоставления муниципальных услуг, а в последующем – делает невозможным переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат. Таким образом, существующая система предоставления муниципальных услуг на территории города Кирова требует кардинального совершенствования по следующим направлениям: - формирование полного перечня (реестра) муниципальных услуг юридическим и физическим лицам; порядка мониторинга потребности в предоставлении муниципальных услуг в натуральном и стоимостном выражении (с учетом отраслевой специфики и требований к унификации бюджетного процесса); - установление стандартов качества предоставления муниципальных услуг (на постоянной основе) и четкой системы мониторинга и контроля за соответствием требований к качеству фактически предоставляемых муниципальных услуг утвержденным стандартам; - внедрение практики формирования и утверждения муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам; системы мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий.
Планирование и управление муниципальным долгом недостаточно эффективно	Проблема эффективного управления муниципальным долгом муниципального образования «Город Киров» может быть разложена на три составляющие: - планирование временных кассовых разрывов, -планирование заимствований с учетом реальных возможностей местного бюджета, -упорядочивание предоставления муниципальных гарантий. В целях повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами эти направления должны рассматриваться в совокупности. В силу отсутствия должного среднесрочного планирования расходов и прогнозирования доходов местного бюджета недостаточно проработаны методологические вопросы расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период и расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния долговую нагрузку бюджета муниципального образования «Город Киров». В результате, несмотря на проводимую аналитическую работу по оценке причин и периодичности возникновения временных кассовых разрывов, отсутствуют эффективные инструменты планирования кассовых разрывов на среднесрочный период в помесячной детализации. Как следствие, отсутствует потребность в инструментах планирования резервов для обеспечения финансирования в период кассовых разрывов, что приводит к недостаточно точному финансовому планированию и оценке объемов расходов бюджета, доступного для финансирования предоставления муниципальных услуг и целевых программ расходов.
Недостаточная эффективность деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих	Проводимая в Кировской области и городе Кирове административная реформа выявила ряд недостатков в деятельности органов местного самоуправления. В частности, работа по выявлению избыточных и дублирующих функций, формулированию подходов к выведению ряда функций на аутсорсинг (прежде всего – обеспечивающих и организационных), показала необходимость уточнения функций и задач органов местного самоуправления; необходимость проведения комплекса мероприятий по оптимизации их структуры и штатной численности. Безусловно, данные мероприятия должны осуществляться в привязке к инструментам среднесрочного планирования, что подчеркивает необходимость внедрения таких инструментов, как ведомственные целевые программы и доклады о результатах и основных направлениях деятельности, где за отраслевыми (функциональными) и территориальными органами администрации города Кирова будут закреплены решаемые ими задачи и количественно измеримые результаты. Следующим аспектом повышения качества работы органов местного самоуправления и муниципальных служащих должно стать изменение устоявшихся подходов к определению основных сфер деятельности муниципальных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации, а также установлению перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации муниципальных служащих на каждый очередной финансовый год. При определении основных сфер деятельности муниципальных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации, должны учитываться в первоочередном порядке потребности муниципальных служащих в изучении основ управления по результатам; бюджетирования, ориентированного на результат. Кроме этого необходимо внедрять инструменты планирования мероприятий по прохождению обучения и повышению квалификации муниципальных служащих на среднесрочную перспективу.

Сложившаяся на сегодняшний день в муниципальном образовании «Город Киров» схема бюджетного процесса, требующая методологической и процедурной корректировки в соответствии с изменениями в бюджетном законодательстве, представлена на рис. 4, схема бюджетного процесса по итогам реализации Программы реформирования, – на рис. 4.