Подходы к политике контроля над алкоголем (стр. 2 )

Вмешательство государственных органов власти в производство, реализацию и покупку алкогольных напитков называется контролем над алкоголем, а относящаяся к этому политика - политикой контроля над алкоголем. Целью различных органов власти при контроле над алкоголем не всегда является общественное здоровье. Политики, представляющие интересы общественного здравоохранения, ответственны за выдвижение предложений для других секторов и обеспечение координации деятельности среди них, с целью наиболее эффективного использования различных мер контроля над алкоголем для укрепления здорового образа жизни. Может оказаться целесообразным либо создание межминистерских комитетов, либо применение других методов координации деятельности различных секторов.

Таблица 1. Ответственность британских министерств (департаментов) в отношении алкоголя

Министерство (департамент)	Ответственность в отношении алкоголя
Налогов и пошлин	Налоги
Казначейство (финансы)	Налоги, торговля, последствия для здоровья
Сельского хозяйства	Информация и образование, торговля
Транспорта	Информация и образование, транспорт
Внутренних дел	Реклама и спонсорство, контроль доступности, преступность и общественный порядок, транспорт, последствия для здоровья
Здравоохранения и социального обеспечения	Информация и образование, последствия для здоровья
Занятости	Последствия для здоровья, торговля
Торговли и Промышленности	Реклама и спонсорство, торговля
Управление делами Кабинета	Последствия для здоровья
Обороны	Информация и образование, контроль доступности, преступность и общественный порядок, транспорт, последствия для здоровья
Департамент Лорда Канцлера	Контроль доступности
Охраны окружающей среды	Реклама и спонсорство, преступность и общественный порядок
Образования и Науки	Информация и образование
По делам Шотландии	Информация и образование, контроль доступности, последствия для здоровья, преступность и общественный порядок, транспорт, торговля
По делам Уэльса	Информация и образование, последствия для здоровья
По делам Северной Ирландии	Информация и образование, реклама и спонсорство, контроль доступности, преступность и общественный порядок, торговля, транспорт, последствия для здоровья

Источник: Harrison & Tether (4).

1 КОНТРОЛЬ НАД АЛКОГОЛЕМ В РАЗЛИЧНЫХ КОНТЕКСТАХ

СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ НАД АЛКОГОЛЕМ

Формы и сферы контроля над алкоголем международными, национальными, региональными и местными государствен­ными властями значительно отличаются от страны к стране, а также в разные периоды времени. На одном конце шкалы находятся системы полного запрета алкоголя в некоторых мусульманских государствах. На другом конце, возможно, - отношение к слабым алкогольным напиткам в тех странах, где вино и пиво воспринимаются как обычные пищевые продукты, без каких-либо особых мер контроля. В некоторых странах идут почти непрерывные дебаты об отмене или установлении тех или иных мер контроля.

Меры, которые используются по меньшей степени в некоторых странах, включают регулирование покупок и потребления алкоголя, цен, сбыта, розничной и оптовой продажи, импорта и экспорта алкоголя; производство алкоголя и производство сырьевых материалов для алкоголя. Средства осуществления этого регулирования варьируют от страны к стране. Они включают:

• особые меры ответственности производителей, поставщиков и продавцов алкоголя за предотвращение вызванного алкоголем ущерба;

• ограничения подавать или продавать алкоголь пьяным или другим категориям людей;

• возрастные ограничения на покупку или потребление алкоголя;

• ограничения времени, места и способов продажи или потребления алкоголя;

• налоги на алкоголь;

• субсидирование или скидку в налогах на производство сырьевых материалов, индустрию, торговлю или для некоторых привилегированных групп людей, таких как дипломаты;

• лицензирование производства и/или торговли алкоголем-

• государственную монополию на различные компоненты производства или торговли; и

• полный или частичный запрет.

Существуют сотни возможных комбинаций этих мер. Количество возможностей даже еще больше, потому что большинство мер контроля могут выполняться на различных уровнях (международном, национальном, региональном и местном) и самыми различными путями и способами, а также потому, что в большинстве стран различные меры относятся к разным напиткам.

ИНТЕРЕСЫ ПРИ КОНТРОЛЕ НАД АЛКОГОЛЕМ

Причины вмешательства государства в рынок алкоголя могут быть различны. Одной из главных целей является предотвращение связанных с алкоголем проблем для здоровья. Другие цели включают защиту национальных производителей от международной конкуренции, пополнение государственных доходов налогами на алкоголь, обеспечение требований фермеров, производящих сырьевые материалы; поддержка алкогольной промышленности и индустрии досуга, а также защита общественного порядка, религиозных или культурных традиций и интересов потребителей.

В некоторых странах наиболее важной причиной вмешательства государства в рынок алкоголя является поддержка виноградарей. Именно это было причиной, например, принятия Европейским сообществом решения о предоставлении значительных субсидий в рамках сельскохозяйственной политики. В некоторых странах доходы от налогов на алкоголь составляли более 10% всех доходов государства, став тем самым весьма сильным финансовым фактором. Во многих странах такие меры, как государственные монополии, дифференциальные ставки налогов, запреты рекламы или субсидии, используются для поддержки национальных производителей в международной конкуренции. Влияние религиозных интересов наиболее ясно видно в запретительном законодательстве многих исламских стран.

КУЛЬТУРЫ ПОТРЕБЛЕНИЯ АЛКОГОЛЯ

Культурные различия между странами, связанные с особенностями в отношении вида употребления алкоголя, восприятия алкогольных проблем и принятия алкогольных политик, весьма значительны. В некоторых странах предпочитают вино, в других - пиво или крепкие напитки. Некоторые народы считают ежедневное употребление алкоголя во время еды вполне нормальным, тогда как в других странах потребляют алкоголь только по выходным дням или в специальных случаях (Рис. 1). В ряде стран алкоголь считают главным фактором многих проблем общественного порядка и общественного здравоохранения, тогда как в других странах считают, что к алкогольным проблемам относится только "алкоголизм".

Тем не менее переоценивать эти различия не следует. Например, хотя ежедневное потребление алкоголя распространено гораздо больше в средиземноморских странах, чем в скандинавских, только меньшинство взрослого населения в средиземноморских странах пьет ежедневно.

Рис. 1. Процентная часть населения старше 18 лет в 17 западноевропейских странах, употребляющих алкоголь ежедневно или почти ежедневно, 1990 год.

' До объединения с бывшей Германской Демократической Республикой

Источник: Reader's Digest (6).

СОВРЕМЕННОЕ РАЗВИТИЕ ПОЛИТИКИ КОНТРОЛЯ НАД АЛКОГОЛЕМ

Во второй половине столетия во многих странах наблюдался отказ от мер, введенных во время индустриализации и урбанизации для контроля общественного порядка, укрепления общественного здоровья и государственных финансов (5). Большинство стран Восточной и Центральной Европы отменили свои меры контроля за алкоголем в ходе происходящих в 90-е годы экономических, политических и социальных изменений. Процесс экономической и полити­ческой интеграции Западной Европы также подрывает законность тех политик контроля над алкоголем, которые были направлены на защиту национальных производителей алкоголя от международной конкуренции (7). Этот процесс, который часто называют либерализацией политики контроля над алкоголем (1), подчеркивает необходимость усиления действий общественного здравоохранения для того, чтобы сбалансировать сильнейшее влияние сельского хозяйства и ликеро-водочной промышленности.

НЕОБХОДИМОСТЬ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПОЛИТИКИ

Крупнейшие компании алкогольной индустрии являются многонациональными. Они используют международные средства массовой информации для маркетинга и пытаются влиять на принятие решений как на национальном, так и на международном уровне. Их влияние на развитие алкогольной политики в странах Восточной и Центральной Европы и особенно в Азии, Африке и Латинской Америке вызывает растущую озабоченность (8).

На питейные привычки также влияют рост международного туризма и контакты с иными культурами. Часто новые стили выпивки, позаимствованные из-за границы, увеличивают потребление алкоголя, так как традиционные питейные привычки продолжают существовать наряду с новыми.

До настоящего времени главное внимание международной торговой политики в отношении алкоголя было сосредоточено на открытии новых рынков для национальных производителей и защите их от международной конкуренции. Это вело к субсидированию производства алкоголя и пренебрежению заботой о влиянии увеличивающего экспорта алкоголя на общественное здоровье в импортирующих странах (8).

ВСЕСТОРОННЯЯ АЛКОГОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ИНТЕРЕСАХ ЗДОРОВЬЯ ОБЩЕСТВА

Часто спрашивают, какие политические меры в отношении алкоголя наиболее эффективны и для каких мер легче всего получить поддержку населения. Так как политика контроля часто противостоит по крайней мере алкогольной индустрии и индустрии досуга, существует соблазн построить алкоголь­ную политику на стратегиях, которые не затрагивают могучих интересов групп за пределами сектора здраво­охранения, таких как медицинское просвещение, лечение и действия добровольцев.

В реальном мире очень трудно отделить действие одной меры от действия других и их развития. Многие исследователи также указывают, что любая единичная мера может быть эффективной только как часть всесторонней политики, соединяющей различные меры и стратегии. Например, медицинское просвещение через средства массовой информации, видимо, оказывает слабое прямое воздействие на потребление алкоголя и связанные с ним проблемы, но может быть важным для влияния на восприятие населением алкоголя и связанных с ним проблем и, таким образом, для получения общественной поддержки других мер алкогольной политики (9). Инвестиции в лечение алкогольной зависимости не предохранят новых людей от попадания в зависимость от алкоголя, но превентивная алкогольная политика утратит доверие, если пренебрегать лечением людей с алкогольными проблемами (10). Действия на местном уровне эффективны только если они поддерживаются другими стратегиями профилактики. Такие действия также необходимы, чтобы изменить отношение населения к потреблению алкоголя, алкогольным проблемам и политике. В то же время, опыт многих местных проектов показал, что коммунальные действия неэффективны там, где пренебрегают иными профилактическими мерами (11).

Опыт очень строгого контроля за алкоголем в некоторых скандинавских странах и США в первой половине столетия, а также в ходе советской антиалкогольной кампании гг. показал, что без достаточной поддержки со стороны населения и без эффективного выполнения властями такая политика не может проводиться длительное время (12). Опыт небольших изменений алкогольной политики также продемонстрировал, что политика контроля должна развиваться в рамках всесторонней политики защиты общественного здоровья от алкоголя, которая сбалансированно сочетает различные стратегии и создает поддержку населения для необходимых мер по укреплению общественного здоровья.

2 РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕН

По отношению к ценам алкогольные напитки сходны с други­ми товарами. Спрос возрастает, если цены уменьшаются или доходы потребителей растут быстрее, чем цены. Спрос падает, если цены вырастают больше, чем доходы потреби­телей. Поэтому регулирование цен может использоваться как средство политики контроля над алкоголем.

Регулирование цен, в большинстве случаев, происходит на национальном уровне, но международная экономическая интеграция сделала более важным создание системы регули­рования цен на международном уровне. В США и Канаде цены регулируются также на уровне штатов и провинций. В принципе, ограничения на конкуренцию цен могут быть наложены и на местном уровне.

РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНКУРЕНЦИИ ЦЕН

Многие страны регулируют цены на алкоголь, чтобы препятствовать конкуренции цен. Мотивы этих мер включа­ют в себя сбалансирование рынка вина для защиты доходов его производителей, а также ограничение маркетинга, кото­рый может вести к росту потребления и, таким образом, связанных с алкоголем проблем.

Государственная монополия - это наиболее мощное сред­ство регулирования цен государством. Отсутствие конкурен­ции позволяет при установлении цен принимать во внимание различные факторы. Регулирование цен может также осуществляться при системе лицензионных или свободных частных предприятий, например путем определения различные факторы. Регулирование цен может также осуществляться при системе лицензионных или свободных частных предприятий, например путем определения властями розничных или оптовых цен или установления максимальных или минимальных цен.

НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ И ДРУГИЕ СРЕДСТВА УВЕЛИЧЕНИЯ ЦЕН

Алкогольные напитки почти везде продаются по цене, превышающей стоимость их производства. К цене добавля­ются налоги на продажу, а также акцизные сборы и пош­лины. Главной целью роста цен является увеличение государ­ственного дохода, сохранение доходов производителей вина и предотвращение избыточного потребления. Доходы от на­логов на алкоголь могут быть существенной частью доходов государства. В Финляндии порядка 7-10% государственных доходов поступает за счет алкоголя. В Польше эта цифра бы­ла еще больше во время коммунистического правления (5).

Существует значительное различие в системах и уровнях налогов на алкоголь в различных странах. Во многих странах есть специальные акцизные налоги на алкоголь. Многие страны устанавливают уровень налогов по чистому содержа­нию алкоголя в напитке, что ведет к увеличению налогов для напитков с большим содержанием алкоголя. Многие страны устанавливают высокие пошлины на импортируемый алкоголь, но такой вид поддержки своих производителей вступает в противоречие с принципами свободной торговли.

В скандинавских странах, Великобритании и Ирландии налоги на алкоголь намного выше, чем в средиземноморских странах. Европейский Союз пытался согласовать налоги на алкоголь среди своих членов, но пока преуспел только в установлении минимальных ставок налогообложения. С 1 января 1993 г. они составляют (13):

Минимальные ставки для вина (столового и игристого) -нулевые.

Минимальные ставки для пива 0,748 экю на гектолитр/градус Плато или 1,87 экю на гектолитр/градус алкоголя в конечном продукте.

Для промежуточных продуктов (напитки с содержанием алкоголя до 22% и не относящихся к группе вина или пива) минимальные ставки - 45 экю на гектолитр продукта.

Для крепких напитков минимальные ставки составляют 550 экю на гектолитр чистого алкоголя. Государства-члены ЕС, выступавшие за то, чтобы эти ставки не превышали 1000 экю на гектолитр чистого алкоголя, не могут снижать свои национальные ставки. Государства-члены ЕС, выступавшие за то, чтобы эти ставки превысили 1000 экю на гектолитр чистого алкоголя, не могут снизить свои национальные ставки ниже 1000 экю.

Налоги, взимаемые за спиртные напитки, вино и пиво в государствах-членах Европейского Союза, указаны в Таблице 2.

Таблица 2. Акцизный налог (экю на гектолитр) на пиво, вино и крепкие спиртные напитки в 12 странах Европейского Союза в 1992 году

Страна	Крепкие напитки	Столовое вино	Пиво
Дания	3316	125	76
Великобритания	2653	172	76
Ирландия	2503	256	121
Бельгия	1464	35	19
Нидерланды	1358	35	20
Германия	1231	0	7
Франция	975	3	3
Португалия	643	0	13
Италия	618	0	24
Испания	559	0	4
Люксембург	214	14	6
Греция	90	0	6

Источник: Rossi (14).

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ И ДРУГИХ ПОСЛЕДСТВИИ

Проведено только несколько исследований действия ограничения конкуренции цен (15). Этот вид ограничений ведет к небольшому уменьшению потребления алкоголя. Влияние изменения цен было предметом многих исследований (16). Эконометрические концепции "эластичности цен" и "эластичности доходов" используются для описания изменений спроса на алкоголь при изменении цен на алкоголь или доходов потребителей (5).

Большинство исследований показало, что эластичность цен для общего потребления алкоголя составляет от -0,3 до -0,8 (16). Это означает, что увеличение цены всех алкогольных напитков на 1% ведет к уменьшению потребления на 0,3-0,8%. Эластичность доходов, видимо, немного больше - от 0,4 до 1,5. Это означает, что увеличение реальных доходов потребителей на 1% ведет к росту потребления на 0,4-1,5%. Таким образом, потребление алкоголя скорее всего возрастет, если во времена инфляции цены на алкоголь не повышаются параллельно с остальными ценами.

В большинстве исследований эластичность цен и доходов больше для вина и крепких напитков, чем для пива (16, 17). Межценовая эластичность - воздействие изменения цен одного из видов алкогольных напитков на спрос на другой вид напитков, по-видимому, весьма невелико, хотя обширных исследований этого не проводилось. Таким образом, оказывается, что большинство людей не изменяет своему выбору напитка в результате изменения разницы в цене этих напитков.

Влияние возрастания цен иногда оценивалось отдельно для много и умеренно пьющих. Вывод из этих исследований (19, 20) состоит в том, что много пьющие более чувствительны к изменению цены, чем умеренно пьющие. Таким образом, увеличение цен в большей степени сокращает потребление много пьющих, чем пьющих умеренно.

Цены на алкоголь являются эффективным средством алкогольной политики. Неблагоприятные эффекты увеличения налогов не очень значительны. Одним из них является влияние цен на алкоголь на общий уровень цен, что может оказать некоторый инфляционный эффект на национальную экономику. Вторым неблагоприятным эффектом является рост перевозок алкогольных напитков через границы, как легально, так и нелегально (21).

3 РЕГУЛИРОВАНИЕ МАРКЕТИНГА АЛКОГОЛЯ

При маркетинге алкоголя может использоваться множество стратегий, включая рекламу по телевидению, радио, в газетах и журналах, прямую рекламу для некоторых групп потребите­лей, спонсорство спортивных и культурных мероприятий и содействие появлению алкоголя в телевизионных программах и в популярных песнях.

В стратегии маркетинга любого товара вполне естествен­но делается попытка подчеркнуть выгоды этого товара для потребителя. И хотя при этом могут упоминаться возможные вредные свойства, связанные с этим товаром, эти аспекты не выражаются так, чтобы удержать потребителя от покупки этого товара. Именно поэтому с точки зрения перспективы общественного здравоохранения маркетинг алкогольных напитков представляет собой проблему.

Большинство индустриальных стран приняли, по крайней мере, ряд ограничений на маркетинг алкоголя (Таблица 3). В некоторых странах они частично основаны на добровольных соглашениях алкогольной индустрии и средств массовой информации. Подобные ограничения действуют и для маркетинга табака и других вредных для здоровья продуктов. Во многих странах используются и законода­тельные меры для регулирования маркетинга (9).

Существует две стратегии ограничений маркетинга алкоголя. Более слабая пытается контролировать содержание рекламных кампаний и их направленность для того, чтобы предотвратить распространение особо вредного потребления алкоголя. Более целеустремленная стратегия основана на пессимистической оценке эффекта частичного регулирования и пытается запретить все виды маркетинга алкоголя в некоторых или во всех средствах массовой информации.

Таблица 3. Различные виды регулирования маркетинга алкогольных напитков между 16 странами

Страна	Существование государственных ограничений	Существование правил саморегуляции	Ограничение рекламы пива и вина на телевидении	Ограничение рекламы крепких напитков на телевидении	Ограничение спонсорства
Австралия	-	х	-	-	-
Австрия	х	-	-	х	-
Бельгия	-	х	-	-	-
Дания	х	х	х	х	х
Финляндия	х	-	х	х	х
Франция	х	х	х	х	х
Германия	-	х	-	-	-
Ирландия	х	х	-	х	-
Италия	х	х	х	х	х
Норвегия	х	х	х	х	х
Португалия	х	-	х	х	-
Испания	х	-	х	х	-
Швеция	х	х	х	х	-
Швейцария	х	-	х	х	-
Соединенное Королевство	х	х	-	х	-
Соединенные Штаты Америки	х	х	-	х	-

Источник: Rossi (14).