Выпускная квалификационная работа: «Государственное управление России и Германии: компаративный анализ» (стр. 3 )

Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше 2 млн. имеют 4 голоса, земли с населением свыше 6 млн. - 5 голосов, земли с населением свыше 7 млн. - 6 голосов.

Каждая земля назначает столько членов в бундесрате, сколько она имеет голосов. Члены бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель. Практически членами бундесрата обычно назначаются премьер-министр и наиболее влиятельные министры правительства земли. Членство в бундесрате исключает возможность быть одновременно депутатом бундестага.

Бундесрат не имеет определенного срока полномочий: это постоянный орган, который не может быть распущен никаким другим органом. Состав бундесрата на практике меняется по частям в связи с результатами выборов в ландтаги земель ФРГ и формированием новых правительств. Соответственно меняется и его партийный состав. В самом бундесрате партийных фракций не существует, однако группы членов бундесрата от земель, где у власти находятся представители одной и той же партии, блокируются между собой при голосовании. Голоса земли могут подаваться только согласованно.

Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год. Председатель созывает заседания бундесрата, определяет повестку дня, руководит дебатами, решает вопрос о проведении голосования. Председатель обладает административной властью в здании бундесрата. Он замещает федерального президента.

Значительную роль в работе бундесрата играют его постоянные комитеты. В них входят по одному представителю от каждой земли из числа членов бундесрата или уполномоченных чиновников земли.

Полномочия бундесрата довольно широки: они охватывают сферу законодательства, управления, а также дела Европейского союза. Бундесрат принимает участие в законодательной деятельности. Он обладает правом законодательной инициативы, его участие в принятии конституционных и федеративных законов является обязательным. Бундесрат вправе опротестовывать обыкновенные законы, принятые бундестагом, что влечет повторное голосование в бундестаге. По требованию бундесрата должен быть созван согласительный комитет.

При определенных условиях бундесрат может стать единственным законодательным органом. Согласно ст. 81 Основного закона по требованию федерального правительства президент ФРГ может объявить состояние законодательной необходимости в двух случаях: 1) если бундестаг отклоняет правительственный законопроект, хотя канцлер связал с ним вопрос о доверии; 2) если при постановке вопроса о доверии канцлер не получил большинства голосов в бундестаге, а бундестаг отклоняет законопроект, признанный федеральным правительством неотложным. В этих случаях для принятия закона достаточно согласия только бундесрата. В отличие от бундестага бундесрат участвует в осуществлении исполнительной власти федерации. В согласии бундесрата нуждаются многие постановления федерального правительства, издаваемые на основе федеральных законов. Федеральное правительство согласно ст. 53 Основного закона обязано держать бундесрат в курсе текущих дел.

Наряду с федеральным правительством бундесрат участвует в федеральном надзоре за землями. В согласии бундесрата нуждаются общие административные предписания федерального правительства, адресованные землям. По предложению федерального правительства бундесрат определяет нарушение землями норм федерального права. Он дает согласие федеральному правительству на применение союзного принуждения в отношении земель, если они не выполняют своих конституционных обязанностей.

По вопросам, относящимся к ведению Европейского союза, бундесрат может создать Европейскую палату, решения которой приравниваются к решениям бундесрата.

Главой ФРГ согласно Конституции является федеральный президент, которого набирает на 5-летний срок специально созываемое Федеральное собрание. Оно создается из членов бундестага и такого же числа членов, избираемых ландтагами земель. На пост президента ФРГ может быть избран гражданин ФРГ, обладающий правом избрания в бундестаг, достигший возраста 40 лет. Правом выдвижения кандидатуры на пост президента обладает каждый член Федерального собрания. Одно и то же лицо может быть избрано президентом только на два срока.

По Конституции федеральный президент обладает значительными полномочиями. Он представляет государство, заключает международные договоры, аккредитует дипломатических представителей, назначает федеральных судей, осуществляет право помилования и другие. Однако для действительности таких актов необходима их контрасигнатура канцлером или соответствующим министром.

Ответственность президента заключается в лишении его данной должности. Это возможно в случае обвинения его в умышленном нарушении Конституции или закона. Такое обвинение могут выдвинуть только бундестаг или бундесрат. Предложение может быть внесено 1/4 состава любого из этих органов, принятие решения требует большинства в 2/3. Обвинение вносится в Федеральный конституционный суд, который и принимает окончательное решение.

("15") Основные рычаги руководства государством в ФРГ принадлежат правительству, состоящему из канцлера (председатель правительства) и министров. Они не могут занимать другие оплачиваемые должности, осуществлять профессиональную деятельность, входить в состав руководства предприятий, занимающихся извлечением прибыли. Особую роль в правительстве играет канцлер, в связи, с чем ФРГ нередко называют канцлерской республикой.

Положение канцлера, обязанности министров, порядок работы правительства и другие вопросы регулируются специальным регламентом, который утверждается президентом (действует регламент 1951 г.).

Федеральный канцлер избирается бундестагом по предложению президента. Избранным считается лицо, которое получит абсолютное большинство голосов в бундестаге, то есть федеральный президент практически может предложить, а бундестаг избрать канцлером лидера партии (коалиции партий), которая располагает большинством мест в парламенте.

Если предложенное президентом лицо не получает большинства голосов, бундестаг сам может выдвинуть кандидатуру канцлера. Если избрание канцлера в течение 14 дней не состоялось абсолютным большинством голосов, проводится второй тур, в котором для избрания достаточно относительного большинства. Если и такая процедура не дала результатов, президент в течение 7 дней сам назначает канцлера и одновременно распускает парламент с назначением даты новых выборов. Это положение в ФРГ ни разу не применялось.

В назначении федеральных министров парламент не участвует: он определяет только канцлера. Министры назначаются президентом по предложению канцлера, а увольняются канцлером.

Основные направления федеральной политики определяет канцлер. Федеральные министры, которых он назначает и смещает, действуют в рамках установленных направлений политики самостоятельно, но несут за это ответственность перед канцлером и перед бундестагом. Канцлер вправе уволить министра, а бундестаг может выразить вотум недоверия министру. При расхождении мнений федеральных министров решение принимает правительство.

Ответственность за деятельность правительства несет канцлер. С его сменой уходят в отставку и министры.

Судебная система в Германии представлена разветвленной системой судов, не имеющая какого-то одного высшего судебного органа ни в федерации, ни в землях. Это специализированная судебная система.

Помимо конституционной юстиции - Федерального конституцион-ного суда и конституционных судов земель - действуют еще пять ветвей правосудия: общая, административная, трудовая, финансовая и социальная юстиция. Каждая ветвь судебной власти имеет свой верховный орган (верховный суд), который называется по-разному: Федеральная судебная палата (возглавляет систему общих судов), Федеральный административ-ный суд, Федеральный финансовый суд, Федеральный суд по трудовым делам, Федеральный суд по социальным делам. Конституция устанавливает, что федерация может создавать и другие суды, в частности военно-уголовные.

Названные пять высших судебных органов независимы по отношению друг к другу и к другим органам. Если между ними возникают разногласия, то созывается совещание (оно называется «сенат») из представителей этих органов, которое принимает решения, обеспечи-вающие единство судебной практики.

Каждая ветвь судебной власти (кроме конституционной юстиции) имеет несколько инстанций: четыре инстанции у общих судов (участковые суды как низшее звено, несколько земельных судов, Высший земельный суд и Федеральная судебная палата), три - у остальных видов судов (кроме участковых).

Суды общей компетенции рассматривают уголовные и гражданские дела; суды по трудовым спорам - споры между работодателями и работни-ками, между профсоюзами и союзами работодателей; административные суды - иски граждан к государственным служащим по вопросу о соблюдении прав граждан в процессе управления, споры государственных служащих с администрацией по вопросу об их правах и так далее.

Суды по социальным делам рассматривают иски граждан к государственным учреждениям по вопросам пенсий, выплаты различных социальных пособий (например, на детей).

В системе общих судов большую часть уголовных и гражданских дел рассматривает участковый суд, в котором судопроизводство обычно осуществляет единолично судья.

Суд земли рассматривает более сложные уголовные и гражданские дела и является апелляционной инстанцией по отношению к участковым судам. Верховный суд земли проводит ревизию. Это особый процесс в германском праве, где сочетаются элементы апелляции и кассации, то есть проверяется решение нижестоящего суда с точки зрения соответствия фактической стороне дела и соблюдения закона. Федеральная судебная палата осуществляет только кассационный процесс.

Прокуратура в Германии не составляет отдельной системы, а действует при судах, находясь в общем подчинении министра юстиции. Прокуроры расследуют наиболее сложные дела с помощью полицейских служб и предъявляют обвинение.

По уголовным делам судебное разбирательство всегда осуществляется с участием прокурора. Прокуроры вправе в определенных случаях участвовать и в рассмотрении гражданских дел.18

§ 2.4. Местное управление

Основной единицей политико-территориальной организации земель служат общины. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона общинам должно быть гарантировано право регулировать дела местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом сферы своих задач также имеют право самоуправления. Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности. Часть 3 ст. 28 возлагает на федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам.

Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии общин, включающей их финансовую автономию, и что общины в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.

("16") Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. В пределах своей компетенции они ведают развитием инфраструктуры, общественным транспортом, туризмом, жилищным строительством, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог, больниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные законом налоги и сборы.

Общины и уезды принимают свои уставы. В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная административно-территориальная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются местные государственные задачи, и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением. Таких единиц 29.

Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.

Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден-Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки представи-тельной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и тому подобное) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией совета.

Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен и Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге. Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный орган – магистрат или сенат, который состоит из бургомистра и почетных (то еесть работающих общественных началах) членов. Называется такая модель «Конституция магистрата».

Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн. Она предусматривает, что избранный населением представительную корпорацию, и местную очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины, и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра.

Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, напоминает англосаксонскую систему "совет – управляющий". Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением. Однако создаваемый этим органом исполнительный комитет не является местной администрацией, а готовит лишь решения представительного органа.

Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины (города и так далее). Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская конституция, или конституция директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган – крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом. 19

В правительственных округах действуют правительственные президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель.

Во второй части исследования мы пришли к следующим выводам:

1. Согласно основному закону Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Федеративная Республика Германии построена по чисто территориальному принципу. Субъектами федерации являются земли.

2. Законодательная и исполнительная власть в Германии представлена парламентом, который состоит из двух палат: Бундестаг и Бундесрат. Судебная система в Германии представлена разветвленной системой судов.

3. Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.

ГЛАВА 3 КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ И ФРГ

§ 3.1. Организация государственной власти в РФ и ФРГ

Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при сопоставлении российского и немецкого подходов к анализу государственного управления в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что оба государства являются, согласно конституциям – федерациями.

Федерацией является добровольное объединение нескольких самостоятельных государственных образований в одно государство. В этом государстве его участники становятся субъектами федерации. В свою очередь, субъекты федерации состоят из административно-территориаль-ных единиц.

Федерация ФРГ построена по чисто территориальному принципу. Российская Федерация построена по национально-территориальному принципу. Однако как показывает мировой опыт, федерации, основанные на территориальном принципе, продемонстрировали большую прочность и устойчивость (ФРГ), нежели федерации, основанные на национально-территориальной основе (СССР).20

Преимущество федеративного устройства состоит в том, что оно может обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с разнообразными, зачастую значительно различающимися между собой природно-географическими регионами, многонациональным составом и другими характеристиками, которые трудно поддаются эффективному управлению из какого-то одного центра. В конституции федеративное государство четко расписаны полномочия и сферы функционирования центра и субъектов федерации и обозначена обязательность соблюдения равенства властей и особенности, то есть отсутствия двойного подчинения.

("17") Принцип разделения властей позволяет говорить о трех ветвях власти – это законодательная, исполнительная и судебная. В Германии – это Бундестаг, Правительство и Федеральный суд и так далее.

В Российской Федерации первая представлена аппаратами палат Федерального Собрания РФ – Совета Федерации и Государственной Думы, вторая – Правительством РФ. Судебная власть обладает собственным разветвленным аппаратом.

Главное предназначение законодательных органов – принятие законов и подзаконных актов. Эта прерогатива отдана законодательному собранию в силу того, что оно одновременно является представительным органом, в котором наиболее широко представлены интересы граждан общества.

Законодательная власть в Германии представлена парламентом. Парламент состоит из двух палат: Бундестаг и Бундесрат. Бундестаг – нижняя палата, избирается на четыре года по смешанной системе с 5% барьером для политических партий. Бундесрат – верхняя палата, включает представителей земель. Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.

По вопросу понятия парламента существуют различные взгляды между немецкими и российскими учеными. В российской юридической науке Бундестаг считается одной из палат германского парламента, другой палатой является Бундесрат.

Большинство немецких юристов придерживается той точки зрения, что только Бундестаг может именоваться парламентом, так как только он представляет немецкий народ как единое целое.

Органы исполнительной власти в российской и немецкой теории административного права имеют различную правовую природу. Если в нашей теории орган исполнительной власти является сам субъектом государственного управления, то в немецкой теории орган исполнительной власти - это только структурное подразделение государства, как субъекта государственного управления. Его положение сравнимо с положением органа юридического лица в нашем гражданском праве. То есть орган исполнительной власти - это должностное лицо или группа лиц, которые осуществляют компетенцию государства как субъекта государственного управления. Возможно такое положение органа исполнительной власти (и административного органа вообще) в немецкой теории связано с тем, что субъекты государственного управления являются юридическими лицами публичного права. В нашей теории такого понятия еще не разработано.

Что представляют собой немецкие субъекты государственного управления и частности юридические лица публичного права.

Важнейшим моментом понятия субъект государственного управления является обладание полной правоспособностью (способность быть носителем прав и обязанностей в полном объеме). Органы же исполнительной власти (и вообще административные органы) правоспособностью не обладают, иначе они автоматически стали бы субъектами государственного управления. Наши органы исполнительной власти являются полностью правоспособными в административных правоотношениях. Причем административная правоспособность у органов исполнительной власти возникает с момента их образования (равно как у учреждений, организаций. предприятий).

К субъектам государственного управления в Германии относятся:

1. Государство - федерация и субъекты федерации, которые осуществляют государственное управление непосредственно через свои ведомства (органы государства, которые частично являются органами исполнительной власти). У нас государство как отдельный субъект государственного управления выделяется, тем не менее, органы исполнительной власти, которые также являются органами государства, осуществляют государственное управление тоже непосредственно от имени государства.

2. Юридические лица публичного права - правоспособные учреждения, корпорации и фонды публичного права. Эти субъекты осуществляют государственное управление опосредованно, то есть государство передало им часть своих полномочий для осуществления.

У нас не выделяют таких субъектов как юридические лица публичного права, но, тем не менее, есть такие субъекты, которые также осуществляют государственное управление опосредованно. Это те общественные объединения, которым было делегировано право осуществлять государственное управление в какой либо области (например: казаки, охраняющие государственную границу).

Интересным представляется то, что выделяемые в немецкой теории признаки, присущие юридическим лицам публичного права соответствуют выделяемым в нашей теории признакам, присущим нашим органам исполнительной власти. Так юридические лица публичного права должны быть обязательно учреждены актом государства (законом или на основе закона). Этим актом устанавливается и обладание правоспособностью и регламентация их положения и деятельности. Они действуют от имени государства и в то же время от своего имени, выполняя его функции. Поскольку юридические лица публичного права являются обособленными в правовом смысле, они осуществляют государственное управление под свою ответственность.

Ответственность они несут перед государством. Для осуществления функций государства они наделены государственными властными полномочиями, которые отражены в их компетенции. На основе государственных властных полномочий они могут издавать нормативно-правовые акты.

3. Еще одним специфическим субъектом государственного управления являются так называемые белиене (Beliehene). Это частные лица (как физические лица, так и юридические лица частного права), которым доверено осуществление каких-либо определенных государственных полномочий. Они осуществляют опосредованное государственное управление, но действуют от своего имени, а не от имени государства. Государственные полномочия могут быть переданы белиене только законом или на основе законных полномочий какого-либо субъекта. Белиене также подлежат государственному контролю. В рамках своей компетенции они могут издавать акты управления. В нашей теории подобное понятие отсутствует, все же частные лица, осуществляющие часть государственных полномочий, существуют (например: нотариус).

В немецкой теории выделяются еще частично правоспособные административные подразделения. Они являются ни субъектами государственного управления, ни органами, но осуществляют определенные управленческие полномочия под свою ответственность. В этой области они наделяются собственным правами и обязанностями. По структуре они могут быть и корпорациями и другими образованиями. К подобным корпорациям относится факультет университета. Следует указать, что у нас факультет обладает полной административной правоспособностью.

§ 3.2. Местное самоуправление в федеративных государствах

Субъектами государственного управления являются также округа и общины (то есть муниципальные образования). Они являются корпорациями публичного права, то есть они обладают не первоначальной, а делегированной властью. В этой группе они занимают особое место: как и государство и другие юридические лица публичного права они имеют определенный круг задач, но они обладают территориальным суверенитетом (Gebutshoheit) и способны к формированию собственной, обоснованной демократичной воли через непосредственно выбранных народных представителей.

Муниципальные образования могут также образовывать правоспособные учреждения.

("18") У нас, как известно, местное самоуправление отделено от государственного управления, поэтому муниципальные образования могут осуществлять только определенные полномочия, которые делегируют им каким-либо государственным органом.

Вернемся теперь к органам в немецкой теории и рассмотрим их несколько подробнее. Как было сказано выше, органы - это существенные составные части всех юридических лиц и частично правоспособных организаций. Все эти органы имеют принципиально одинаковые функции, т. е. делают правоспособную организацию дееспособной. Орган имеет соответствующую компетенцию, но это не его собственная компетенция, а чужая компетенция, то есть орган осуществляет компетенцию своего субъекта государственного управления. Он действует не для себя, а для субъекта государственного управления в качестве посредника (он управомачивает и обязывает субъекта). Таким образом, у органов в немецкой теории отсутствует основной признак органов государства, выделяемый в нашей теории.

Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления и государства в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Рассматривая систему местного самоуправления в ФРГ, можно отметить, что гарантии местного самоуправления представлены в основном законе ФРГ21.

Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии.

Среди этих особенностей необходимо выделить следующее.

1. Если в России преобладает основанная на толковании конституционных положение позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленны-ми звеньями – территориальными корпорациями публичного права.

2. Поскольку органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти, то местное самоуправление не может быть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к одной из ее ветвей. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление организуется на собственных принципах разграничения правотвор-ческих и исполнительных функции его органов (соответственно представительных и исполнительных).

3. Если в Германии организационная модель местного самоуправления закрепляется в земельных законах об общинах (районах), а организационное верховенство коммун ограничивается правом определения внутренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с законом земель, то в России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выбор организационной модели местного самоуправления остается за муниципалитетом.

4. В российской и немецкой правовой теории и законодательстве наблюдаются различные подходы к анализу статуса субъектов местного самоуправления. В Германии носителями права на коммунальное самоуправление признаются территориальные сообщества - основанные на членстве граждан по признаку их проживания на соответствующей территории, юридические лица публичного права - общины и их объединения (типа районов или уездов), а сами граждане и жители осуществляют свое права по участию в управлении в рамках этой корпорации и через нее. Соответственно право на самоуправление не рассматривается как основное право граждан. Право на местное самоуправление практически во всех землях не вписывается также в конструкцию "основных прав юридических лиц" (что предопределено особым статусом общин и их объединений, их "включенностью" в систему государственного устройства).

В России же, как в теории, так и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается, прежде всего, как конститу-ционное право гражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в рамках муниципального образования население, то есть муниципальное образование, статус которого в целом сопоставим со статусом общин и их объединений в Германии. Однако наряду с муниципальными образованиями правосубъектностью в сфере местного самоуправления обладают органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица. Соответственно и в Конституции РФ решение всех вопросов на местном уровне закрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они же наделяются отдельными государственными полномочиями. Подобная ситуация с "двойственной правосубъект-ностью" ведет к серьезной путанице на практике, к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на местное самоуправление.

5. Основной закон ФРГ исходит из двухуровневой территориальной организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): территориальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды). Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют местное самоуправление только в рамках отведенной им законом компетенции. Принципы разграничения статуса общин и их объединений даны непосредственно в Основном законе (ст. 28), конкретно же компетенция "второго уровня" определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.

В России же, до вступления в действие 6 октября 2003 года новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13). Лишь как один из возможных вариантов данный Федеральный закон допускал вхождение одних муниципальных образований в другие (ст. 6 п. 3), оставляя субъектам Федерации для законодательного регулирования все вопросы, связанные с разграничением между муниципальными образованиями разных уровней предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.

В настоящее время, на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" от 6 октября 2003 года преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти. Осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации в соответствии с принципом законности.

6. В Германии выработаны многообразные формы правового надзора за издаваемыми коммунами в рамках их правотворческой автономии актами, при этом речь идет не только об уставах (как в России), но и о положениях. Наряду с "доведением до сведения" органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как "представление" и "утверждение" акта местного самоуправления.

7. Существенные различия наблюдаются в подходах к обеспечению судебной зашиты права на самоуправление, что обусловлено различиями в интерпретации права на местное самоуправление. В России право на местное самоуправление защищается, прежде всего, как конституционное право граждан (в Конституционный Суд РФ - через институт конституционной жалобы граждан). Конституционно-правовая защита права на коммунальное самоуправление в Германии осуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы (речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление). При этом в обеих странах не исключается и иной путь конституционно-правовой защиты - посредством осуществления Конституционным судом нормоконтроля в порядке, предусмотренном Конституцией.

Как бы ни оценивались различия в подходах к оценке соотношения местного самоуправления в России и Германии, ясно одно: демократические традиции местного самоуправления в России находится лишь в стадии становления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом.

Система государственного управления представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определенные место и функции. В современном мире система государственного управления подразделяется на три основные подсистемы в соответствии с тремя основными ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной. Каждая из этих ветвей обладает реальной структурно-функциональной определенностью, установленной конституцией, известной самостоятельностью по отношению друг к другу и принятыми на ее основе нормативно-правовыми актами.

Разделение властей является характерным признаком правового государства, гарантией его функционирования. Оно необходимо для распределения функций и полномочий, создания равновесия, противовесов, избежания односторонности при принятии государственных решений, возможного подчинения одной ветви власти другой или злоупотребления. Разделение властей исключает одновременное участие одного и того же лица в органах разных ветвей и уровней власти.

("19") Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятель-ность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования.

Государственное управление имеет целый ряд аспектов: общественно-политический, определяющий общие закономерности и важнейшие идейно-политические параметры системы государственного управления; организационно-структурный, отражающий характеристики и особенности организационной структуры государственного управления; структурно-функциональный, составляющий механизм реализации функции управления; формы, методы и процессы государственно-управленческой деятельности.

При чем управление человеческими ресурсами требует более точного знания их качественного содержания и постоянного влияния на формирование предпосылок надежности и эффективности этих ресурсов.

Государственный орган — единичная структура власти, созданная государством для осуществления закрепленных за ней государственных целей и функций. 22

Как глава государства Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти. Согласно Конституции Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Законодательную власть, то есть принятие обязательных для всех законов, отражающих волю народа, осуществляет парламент страны. Такие законы могут принимать только уполномоченные его представители. Поэтому законодательная власть одновременно является, как правило, представительной. Парламент не только занимается законодательной деятельностью, но и утверждает государственный бюджет, участвует в формировании внутренней и внешней политики государства, контролирует исполнение законов.

В плане ведения повседневных дел в государстве ключевая роль принадлежит исполнительной власти, и в ее лице правительству, деятельность которого осуществляется посредством функционирования работающих под его руководством различных органов исполнительной власти. И это совершенно естественно, поскольку государственное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления.

Особенность исполнительных органов состоит в том, что они объединены в строго иерархическую систему, между ними существует жесткая подчиненность. Эта система опирается на значительные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отношении которых должностные лица имеют распорядительные полномочия.

Именно исполнительная власть осуществляет на практике законы, подзаконные акты и решения, принимаемые законодательным собранием.

В совокупности органы исполнительной власти представляют собой наиболее сложную и многогранную часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления.

Один из главных выводов состоит в том, что универсальной стратегической задачей государственного управления является поиск новых путей исследования государственного аппарата, выявление еще не использованных возможностей его развития и совершенствования, предложение более эффективных, зачастую альтернативных способов решения сложных проблем государственного управления.

Судебная власть есть предоставленные специальным органам государства - судам - полномочия по разрешению отнесенных к их компетенции вопросов, возникающих при применении права, и реализация этих полномочий путем конституционного, гражданского, уголовного, административного и арбитражного судопроизводства с соблюдением процессуальных форм, создающих гарантию законности и справедливости принимаемых судами решений. Судебная власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их не совершал.

Правосудие в правовом государстве осуществляется только судебными органами. Никто не может присвоить себе функции суда. В своей правоохранительной деятельности суд руководствуется только законом, правом и не зависит от субъективных влияний законодательной или исполнительной власти. Независимость и законность правосудия являются важнейшей гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в целом.23

Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федерального типа административно-государствен-ного управления с сильными централистскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать.

Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух систем административно-государственного управления - федеральной и унитарной.

Анализ современного опыта государственного управления показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем однозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы политики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления.

Местное самоуправление – это форма народовластия, основной признак демократического строя, гражданского общества. Местное самоуправление выступает средством удовлетворения насущных потребностей людей, воплощения форм национально-культурного развития народов страны, поддержание политической и социальной стабильности в обществе, активизации граждан. Компетенция местного самоуправления устанавливается по принципу возложения на него таких полномочий, которые оно в состоянии выполнять при наличии необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Государство, в соответствии с общественным договором выполняет разнообразные функции, которые можно классифицировать по различным направлениям.

Правовые функции реализуются через нормативные акты, придающие воле государства общеобязательный характер. Организационные функции обеспечивают ежедневную жизнедеятельность с помощью координации, информатики, связи, контроля и так далее.

Каждое правительство по-своему решает, какие функции выполнять, и в каких объемах, и в какой последовательности. Но все ждут от государства, чтобы бескомпромиссно, в том числе с принуждением, исполнялись законы; соблюдались экономические и политические свободы на основе справедливого доступа каждого к общественному достоянию; гарантировался приоритет развития образования, культуры, здравоохранения, науки. А если исходить из того, что высшим приоритетом является рост уровня жизни населения, то его невозможно достигнуть без вмешательства государства, только оно способно мобилизовать национальное достояние на благо людей.

("20") СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

I. Нормативно-правовые акты

Конституция РФ: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993. М.: Проспект, 2005. Указ Президента РФ (ред. от 01.01.2001) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ, 26.12.2005, №52(34), ст.5690. Указ Президента РФ (ред. от 01.01.2001) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета, № 000, 05.10.2005. Федеральный конституционный закон от 01.01.2001 №2-ФКЗ (ред. от 01.01.2001) "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета, № 000, 07.06.2005. Федеральный закон -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Российская газета, № 000, 31.12.2005.

II. Учебные пособия

Административное право России: Конспект лекций // Составит. М.: Издательство Эксмо, 20с. Административное право: Учебник // Под ред. , - М.: Юристъ, 19с. Алебастова право зарубежных стран. М.: Юрайт-Издат, 20с. , Кармолицкий право России: Учебник. – М.: ИКД Зеркало-М, 20с. Антонов государственного управления. М.: ГУУ, 2000. Атаманчук государственного управления. М.: Издательство ОМЕГА-Л, 20с. Василенко -государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Издательская корпорация Логос, 20с. Человек управляющий. /Пер. с англ. СПб.: Питер, 20с. Воронков и институты административного права. СПб.: Издательство СПб государственного университета, 2002. Воронков административного права: сравнительно - правовое исследование. СПб: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета, 2002. Глазунова (административное) управление. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004. С. 560. , Обушенков управление. Хабаравск, Н. Новгород, 1998. ("21") Введение в немецкое право. М.: Спарк, 20с. , Рудой самоуправление - Ростов на Д: Феникс, 20с. , , Местное самоуправление: российская практи-ка и зарубежный опыт: Учебное пособие. – М.: ИКЦ МарТ, 20с. Конституционное (государственное право) зарубежных стран. Особенная часть: страны Европы // Отв. Ред. М.: Юрид. Лит., 1997. Гл. V. Конституция зарубежных государств (США, Великобритания, Франция, Италия, Германия, Япония, Канада). М.: Юрид. Лит., 1996. Конституционное право зарубежных стран в вопросах и ответах // Под. Ред. . М.: Юристъ, 20с. Конституционное право зарубежных стран // Под общ. Ред. , , М.: Юристъ, 20с. , Фадеев право Российской Федерации. М.: Юристъ, 20с. Лапшина право зарубежных стран в вопросах и ответах: учеб. Пособие. М.: ТК Велби, 20с. Маркова управление в России. М.: Юнити, 20с. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М.: 1994. Муниципальное право // Под ред. М.: Юнити, 2002. Овсянко право: Учебное пособие. – Изд. 3-е перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2000. 79с. Парламент и президент: опыт зарубежных стран // Гл. ред. М.: Юрид. Лит., 19с. Попов право. М.: Юристъ, 20с. Пикулькин государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 20с. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.: Юрид. Лит. 1994, 146с. , Петрунина управление зарубежных стран. М.: Аспект-Пресс, 20с. Радченко государственного и муниципального управле-ния: системный подход. Ростов на Дону: РостИздаТ,20с. Рой государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 20с. ("22") Соколов государство. Курск: 1994. Социально-политические последствия реформ государственного аппарата ФРГ // Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. М.: ИНИОН, 19с. Старилов общего административного права. М.: Инфра-М: 20с. Сырых государства и права. М.: Бизнес-школа, 1999. Четвериков право. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 20с. Чиканова служащие. // Под ред. проф. . – М.: Юристъ, 19с. Чиркин право зарубежных стран. М.: Юристъ. 20с. Федерализм // Энциклопедический словарь. М.: Инфра, 1997. Федерализм: теория и история развития: сравнительно-правовой анализ // Отв. ред. М.: Юристъ, 20с. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. Основы теории государственного управления. М.: Издательство Экономика, 20с. Публикации   Чем объясняется стабильность политического и экономи-ческого развития ФРГ // Государство и право. 1992. №11. Бахрак власть как вид государственной власти// Государство и право. 1992 №3.

1 Основы теории государственного управления. М.: Изд-во Экономика, 2003. С. 11.

2 Основы теории государственного управления. М.: Изд-во Экономика, 2003. С. 179-180.

3 Глазунова (административное) управление. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004. С.560; Пикулькин государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С.543; , Рудой самоуправление. Ростов-на-Дону.: Феникс, 2005. С.480; Основы теории государственного управления. М.: Издательство Экономика, 2003. С.518.

4 Человек управляющий. // Пер. с англ. СПб.: Питер, 2001. С. 288.

5 Четвериков право. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2005. С. 320.

6 Четвериков право. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2005. С 320.

7 , Кармолицкий право России: Учебник. – М.: ИКД Зеркало-М, 2004. С. 352.

8 Свод Законов РФ. 1997. №51. Ст.5712 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 № 000 предусматривает необходимость внесения изменений и дополнений в этот закон. Ряд положений Указа противоречат закону и сформулированы в соответствии с концепцией административной реформы.

9 см. п. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 01.01.01 г. "О статусе судей в Российской Федерации" // ВВС, 1992, N 30, ст. 1792.

10 Конституция РФ: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. М.:Проспект, 2005. Ст. 130.

11 , Фадеев право Российской Федерации. М.: Юрист, 2004. С. 559.

12 Федеральный Закон от 6 октября 2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета, № 000, 31.12.2005. Ст.1.

13 Радченко государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов на Дону: РостИздаТ, 2001. С.140-141.

14 Лапшина право зарубежных стран в вопросах и ответах. М.: ТК Велби, Издательство Прспект, 2005. С.200.

15 Алебастова право зарубежных стран. М.: Юрайт-Издат, 2001. С.640.

16 Лапшина право зарубежных стран в вопросах и ответах. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2005. С.200.

17 Конституционное право зарубежных стран в вопросах и ответах // Под ред. . М.: Юристъ, 2005. С.178.

18 Лапшина право зарубежных стран в вопросах и ответах. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2005. С.213.

19 Лапшина право зарубежных стран в вопросах и ответах. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2005. С.214-215.

20 Основы теории государственного управления. М.: Издательство Экономика, 2003. С. 116.

21 Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М. :1994. С.20.

22 Пикулькин государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 53.

23 Хропанюк государства и права. М.: ОМЕГА-Л, 1998. С. 84–85.

preview_end()