Децентрализация в Российской Федерации (стр. 2 )

На основании данных, приведенных в таблице 2, можно сказать, что в Российской Федерации сильно децентрализовано финансирование услуг образования и здравоохранения (с учетом расходов внебюджетных фондов), а также расходов на физическую культуру, культуру и искусство, транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатику, охрану окружающей природной среды и природных ресурсов (с учетом расходов экологических фондов). Согласно отчетам об исполнении бюджетов в Российской Федерации, расходы по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» финансируются только из субфедеральных бюджетов.

При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации конечных расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, также оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы. Во-первых, зачастую вышестоящий орган власти требует, чтобы эти средства использовались на вполне определенный вид расходов (прежде всего, заработную плату, регулируемую в соответствии с федеральной Единой тарифной сеткой[6]); во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления находятся в жестких рамках нормативно-правового регулирования практически в отношении всех видов бюджетных расходов. Субфедеральные органы власти ограничены в выборе направления использования нецелевых средств, в то же время в бюджетной отчетности такие доходы и расходы отражаются именно как нецелевые. Таким образом, при оценке степени децентрализации важно не ограничиваться количественными показателями, а более детально рассматривать полномочия субфедеральных органов власти.

Доля расходов субфедеральных бюджетов часто используется в качестве оценки степени децентрализации (например, Davoodi и Zou, 1998). Однако, при этом всегда следует помнить, что данный количественный показатель отражает только децентрализацию предоставления услуг, ничего не сообщая о децентрализации нормативно-правового регулирования и финансирования.

Качественная оценка степени децентрализации расходных полномочий

При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Федеральный (центральный) уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций, регионы не вмешиваются в исполнение местных функций.

Заметим, что невозможно оценить степень децентрализации расходов, анализируя только разграничение полномочий. Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции за федеральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли субфедеральных расходов в расходах консолидированного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.

С другой стороны, если нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение всех без исключения государственных функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные и местные власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из федерального бюджета, то показатель доли субфедеральных расходов может иметь высокое значение, хотя реальная децентрализация будет отсутствовать.

Чем сильнее централизовано нормативно-правовое регулирование по сравнению с полномочиями по исполнению функций, тем в меньшей степени показатель доли субфедеральных расходов соответствует реальной децентрализации полномочий.

Теоретически можно было бы оценить степень децентралицации расходов на основании анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих разграничение полномочий между органами власти. Однако российское законодательство столь противоречиво, что определить, какой уровень власти за какую функцию отвечает, достаточно сложно, так как разграничение проводится по критерию собственности, а не по функциональному принципу. Рассмотрим, например, результаты анализа нормативных правовых актов, регулирующих разграничение полномочий в сфере образования (таблица 3).

Таблица 3. Разграничение полномочий между органами власти в РФ в сфере образования

Образование	Нормативно-правовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Исполнение
Дошкольное образование	Ф+Р	Ф, Р,М	М
Основное общее образование	Ф+Р	Ф, Р,М	М
Среднее (полное) общее образование	Ф+Р	Ф, Р,М	?
Начальное и среднее профессиональное образование	Ф+Р	Ф, Р,М	?
Высшее образование	Ф+Р	Ф, Р,М	?
Послевузовское профессиональное образование	Ф+Р	Ф, Р,М	?

Обозначения: Ф – федеральный центр, Р – регионы, М – местные органы власти. Ф, Р, М – из федерального бюджета финансируются федеральные учреждения, из бюджета субъекта Российской Федерации - учреждения субъекта Российской Федерации, из местного бюджета муниципалитета - муниципальные учреждения;

? – разграничение полномочий не проведено;

+ – минимальные нормативы устанавливаются федеральными органами власти,

дополнительные – органами власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Источник: анализ законодательства, проведенный Центром фискальной политики[7].

Даже беглое ознакомление с таблицей 3 показывает, что делать выводы о степени децентрализации только по доле расходов каждого уровня власти в совокупных расходах на финансирование функции (таблица 2) было бы неправильно. Так, судя по данным таблицы 2, образование финансируется на 80 процентов из субфедеральных бюджетов. Из приведенного выше фрагмента видно, что нормативно-правовое регулирование всех аспектов образования осуществляется при участии федерального центра, и что при этом федеральный бюджет может участвовать в финансовом обеспечении практически всех видов образования (например, финансирование ведомственных школ). Таким образом, роль федерального уровня в предоставлении услуг образования в Российской Федерации гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов на образование, финансируемых из федерального бюджета.

Хотя оценить степень децентрализации на основе действующего законодательства затруднительно из-за отсутствия четкого разграничения полномочий, можно измерить степень децентрализации согласно варианту разграничения полномочий между уровнями власти, предусмотренному в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В программе предлагается общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которую предполагается реализовать к 2005 г. (далее – Общая схема). Фрагмент этой схемы в приведен в таблице 4.

Следует помнить, что приведенный фрагмент Общей схемы отражает не реально существующее, а желаемое (планируемое) разграничение полномочий, которое от реально существующего отличается сокращением сфер совместной ответственности за финансирование соответствующих услуг, ослаблением регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, и другими особенностями, которые все вместе сводятся к более четкому разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти.

Таблица 4. Разграничение полномочий в сфере образования, предложенное в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Функция	Нормативно-правовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Организация предоставления
...
Образование
Дошкольное образование	М	М+Н	М
Общее (школьное) образование (поддержание системы)	Ф+Р+М	М	М
Общее образование (программы развития)	Ф	Ф+Р	Р+М
Школы-интернаты	Ф+Р	Р	Р
Начальное и среднее профессиональное образование	Ф+Р	Ф+Р	Р
Начальное и среднее профессиональное образование для инвалидов	Ф+Р	Ф+Р	Ф+Р
Переподготовка и повышение квалификации	Ф+Р	Ф+Р	Ф+Р
Высшее образование	Ф+Р	Ф+Р+Н	Ф+Р
...

Условные обозначения:

Органы власти (бюджет): Ф - федеральные, Р - региональные (субъекты РФ), М - местные (муниципальные образования), Н – средства населения, + - совместные полномочия (софинансирование).

Подсчет общего количества функций, перечисленных в упомянутой Общей схеме, и ссылок на различные уровни по отдельным столбцам (видам полномочий) и по функциям в целом дает следующие результаты:

Всего функций: 119

из них закрепленных:

исключительно за федеральным уровнем 55

исключительно за региональным уровнем 9

исключительно за местным уровнем 12

Всего непересекающихся функций 76

Всего пересекающихся функций 43

В сводном виде эти данные представлены в таблице 5.

Таблица 5. Разграничение функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

	Нормативно-правовое регулирование	Финансовое обеспечение	Исполнение
Всего функций, перечисленных в Общей схеме:	119	119	119
Итого ссылок на каждый уровень власти в каждом столбце:	Ф=97 Р=40 М=27	Ф=76 Р=43 М=28	Ф=70 Р=42 М=31
Итого вес каждого уровня власти в исполнении каждого вида полномочия (если полномочие осуществляется совместно, вес делится поровну между всеми участниками как 0.5+0.5 или 0.33+0.33+0.33) от реального числа функций	Ф=77,5 Р=23,5 М=18	Ф=65,33 Р=30,83 М=22,83	Ф=63 Р=32 М=25
То же в процентном выражении (119=100%)	Ф=73 Р=12 М=14	Ф=55 Р=26 М=19	Ф=53 Р=27 М=20

Итак, из 119 функций, упомянутых в Общей схеме, федеральный уровень власти участвует в нормативно-правовом регулировании 97. Существует, таким образом, всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил и стандартов федеральный уровень власти готов предоставить нижестоящим уровням власти (к числу таких функций относятся, например, поддержка средств массовой информации региональных и местных органов власти, содержание объектов и проведение мероприятий регионального и местного значения, функционирование органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления и ряд других функций). При этом федеральный уровень власти участвует в предоставлении финансового обеспечения значительно меньшего числа функций, по сравнению с теми, в отношении которых он участвует в нормативно-правовом регулировании (76 против 97), а число функций, в непосредственном исполнении которых он задействован, еще меньше (70). Для региональных и местных властей картина прямо противоположная: они мало участвуют в нормативно-правовом регулировании, но их влияние нарастает на стадиях финансового обеспечения и исполнения. При этом роль федеральных органов власти остается преобладающей на всех этапах.

Итак, сравнение степени децентрализации полномочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению финансовых средств и исполнению функций (таблица 5) показывает, что в схеме, представленной в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, полномочия по нормативно-правовому регулированию сконцентрированы на федеральном уровне.

Проблема «связанных» расходов

Анализ действующего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует закрепленному в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве. Обилие федеральных законов, регламентирующих исполнение функций, закрепленных за региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, может служить признаком централизации. Однако если этих законов принято слишком много, и средств на их выполнение не хватает, то региональные и местные органы власти начинают сами выбирать, какие законы им исполнять, а какие нет, и чрезмерная регламентация превращается в свою противоположность.

В Российской Федерации значительная часть расходов субфедеральных бюджетов регламентируется федеральным законодательством. Сюда относится и установление обязательного уровня заработной платы работников бюджетной сферы, и федеральные мандаты, обязывающие предоставлять льготы определенным категориям населения. По приблизительным оценкам, около 30%[8] расходов субфедеральных бюджетов составляют расходы на исполнение федеральных мандатов, то есть федеральных законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов.

Факты, свидетельствующие о децентрализации расходных полномочий

Несмотря на значительную долю федеральных мандатов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований, можно утверждать, что в России решения о расходах бюджетных средств принимаются децентрализованно. Косвенным свидетельством этого могут служить различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (таблица 6).

Таблица 6. Различия в структуре расходов субъектов федерации: доля расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на исполнение основных бюджетных функций (2001 г.)

Статья бюджетной классификации	Доля расходов на бюджетную функцию
медиана	максимум	минимум
Гос. управление и местное самоуправление	6,9	14,1	1,9
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	2,9	5,7	1,0
Промышленность, энергетика и строительство	7,1	34,8	2,4
Сельское хозяйство и рыболовство	3,2	14,3	0,1
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	3,4	10,7	0,2
Жилищно-коммунальное хозяйство	14,9	27,3	2,1
Образование	20,9	32,1	7,6
Культура, искусство и кинематография	2,3	3,8	0,9
Здравоохранение и физическая культура	13,6	26,3	7,2
Социальная политика	9,4	15,5	2,9

Источник: отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2001 (Минфин РФ)