Децентрализация в Российской Федерации (стр. 1 )

Децентрализация в Российской Федерации

,

В ходе экономических и политических реформ 90-х годов децентрализация в Российской Федерации проходила стихийно, без четко определенной стратегии, однако успехи, достигнутые к концу 90-х годов, были значительны. Региональные и местные органы власти получили право самостоятельно формировать свои бюджеты. Значительная часть расходных полномочий была передана в ведение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что соответствовало концепции реформ, но в то же время большая часть источников доходов осталась в ведении федерального правительства, что характерно для унитарного государства.

Цель данной работы - определить, как далеко продвинулась Россия по пути децентрализации, и в каком направлении ей предстоит идти дальше.

Хотя не существует единого количественного индекса, позволяющего адекватно измерить степень децентрализации полномочий и степень самостоятельности субфедеральных органов власти, в данном исследовании предпринята попытка оценить различные аспекты децентрализации на основе анализа бюджетной статистики и нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Полученные нами количественные оценки, на первый взгляд, свидетельствуют о высокой степени децентрализации бюджетной системы, однако более глубокий качественный анализ показывает отсутствие реальной финансовой самостоятельности субфедеральных бюджетов.

Очевидно, что в России, в состав которой входят регионы, столь различные по своему географическому положению, климатическим условиям и социально-демографическим характеристикам, централизованное предоставление услуг неэффективно. Сделав первый шаг на пути к децентрализации, передав часть расходных обязанностей на региональный и местный уровень, федеральный центр должен сделать следующий шаг, передав субъектам федерации и муниципальным образованиям доходные источники.

Децентрализация государственных функций

Основной вопрос децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Поскольку речь идет о системе государственного[1] управления, то вопрос можно переформулировать следующим образом: обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная?

Существует два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций:

1.  Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения.

2.  Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.

На первый взгляд, аргументы, относящиеся к децентрализации государственных расходных функций, кажутся более убедительными, чем аргументы, касающиеся децентрализации функций по мобилизации доходов. Действительно, приближение власти к налогоплательщику усиливает вероятность того, что потребности налогоплательщика будут более полно учтены, но это означает также и усиление вероятности предоставления налоговых льгот на индивидуальной основе, усиление стимулов по ослаблению налогового бремени на местных налогоплательщиков в надежде на получение межбюджетного трансферта или на экспорт налогового бремени.

На самом деле и аргументы, относящиеся к децентрализации расходных функций государства, также неоднозначны. Действительно, всегда ли эффективно с точки зрения государственного управления как можно более полно учитывать местные особенности и предпочтения населения?

Существует не так много государственных функций, которые могут быть исполнены непосредственно центральным аппаратом соответствующего государственного ведомства. Практически любая государственная функция – будь то предоставление услуг школьного образования, здравоохранения, охрана правопорядка, наблюдение за погодой и т. д., может исполняться либо территориальными подразделениями центральной власти, либо подразделениями субфедеральных[2] органов власти.

Когда мы говорим о децентрализации какой-либо государственной функции в результате реформ, речь идет именно о передаче ответственности за ее исполнение от территориальных подразделений центральной власти органам публичной власти на местах (регионам, муниципалитетам), что на практике может принимать форму переподчинения территориальных органов центральной власти субфедеральным выборным органам. В Российской Федерации примером подобного переподчинения может служить передача финансовых управлений на местах из ведения Министерства финансов Российской Федерации в ведение региональных органов государственного управления, произошедшая в ходе реформ 90-х годов.

Однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение той или иной государственной функции на места, невозможно, поскольку с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, не ниже, чем при «плоской» децентрализованной организации, а с другой стороны, в последнем случае возникает некоторое дублирование функций.

Что касается полноты удовлетворения потребностей в бюджетных услугах, то в результате децентрализации она может даже снизиться. Весь вопрос в том, что использовать в качестве меры удовлетворения потребностей – удовлетворение местных жителей или граждан всего государства в целом? Например, выиграет ли все государство в целом, если проведение призыва в армию будет передано региональным и местным администрациям, ориентированным не столько на достижение общегосударственных целей, сколько на удовлетворение желаний своих избирателей?

С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным (федеральным) уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.

Однако и последнее утверждение может вызвать возражения. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту.

Кроме того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Например, обязательное двенадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам муниципального образования, у которого нет ни средств на содержание школы-двенадцатилетки, ни потребности в рабочих кадрах, обладающих знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющих обращаться с компьютером.

Необходимо признать, что практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, то есть обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Кроме того, предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе – в части выработки стандартов качества, нормативов, путем территориального перераспределения средств – должно участвовать в предоставлении социально-ориентированных услуг.

Итак, вопрос об оптимальной с точки зрения эффективности государственного управления степени децентрализации может решаться по-разному в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь:

а) о функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет;

б) о функциях, связанных с предоставлением бюджетных услуг.

Кроме того, если речь идет о функциях, связанных с предоставлением бюджетных (государственных) услуг, то ответ на этот вопрос будет зависеть:

-  от значимости функции (общегосударственная значимость, локальная значимость);

-  от того, о каком именно аспекте ее предоставления идет речь: о нормативно-правовом регулировании, администрировании или финансовом обеспечении.

Способы измерения степени децентрализации

Существует два основных подхода к оценке децентрализации: качественный и количественный. Измерение степени децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, то есть позволяет упорядочить сравниваемые объекты, при этом объектами для сравнения могут выступать как разные страны, так и одна и та же страна на разных этапах своего развития. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход дает более точные или надежные результаты, но на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление о реальной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке децентрализации желательно использовать оба подхода.

Децентрализация расходов

При определении степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие три вопроса:

1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;

3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т. д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.

В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за федеральным уровнем власти).

В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти. Например, в Российской Федерации размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета, однако непосредственная выплата населению пособий организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Российской Федерации может служить социальная защита работников бюджетных учреждений. Среди нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне и направленных на защиту этой категорий граждан, можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки», различные отраслевые законы, устанавливающие льготы для представителей отдельных профессий (военнослужащих, работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, судей и т. д.). До последнего времени реализация всех этих федеральных законов, включая финансовое обеспечение, возлагалась на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Количественная оценка децентрализации расходов

Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального, региональных и местных бюджетов в расходах бюджетной системы страны.

К сожалению, при попытке оценить количественными методами степень децентрализации в России, возникают проблемы из-за неполноты информации о размерах государственного сектора. Обычно при составлении количественных оценок рассматривается расширенный бюджет государства, который включает бюджеты всех уровней власти, а также бюджеты различных фондов. В Российской Федерации значительные объемы средств проходят через внебюджетные фонды и не отражаются в консолидированном бюджете государства. Кроме того, в бюджетную отчетность не включаются доходы и расходы значительной части государственных и муниципальных унитарных предприятий.

В таблице 1 представлено распределение расходов по уровням бюджетной системы для Германии, Канады, США и России. В целях сопоставимости информации, в структуре расходов бюджетной системы Российской Федерации учитывались расходы Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда.

Таблица 1. Распределение расходов по уровням бюджетной системы

	Расходы бюджетной системы, %
Федеральный уровень	Региональный уровень	Местный уровень
Германия (1996)	62,1	20,9	17,1
Канада (1995)	40,7	41,6	17,8
США (1997)	53,5	21,6	24,8
Россия (2001)	55,0	26,5	18,5

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ), данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Расходы субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в России составляют 45% от расходов консолидированного бюджета расширенного правительства[3], что выше, чем аналогичный показатель в Германии (38%), но ниже, чем в США (46%) и в Канаде (59%).

Хотя доля расходов субфедеральных бюджетов является не самым лучшим показателем степени децентрализации, этот индикатор не требует наличия детальных данных и позволяет проводить межстрановые сравнения и оценивать динамику процессов децентрализации (Ebel and Yilmaz, 2002).

Динамику степени децентрализации в Российской Федерации можно также оценить, используя данные только о консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов). Динамика доли расходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (график 1) свидетельствует о нестабильности распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. С 1998 по 2000 г. доля расходов субфедеральных бюджетов упала с 54% до 43%, после чего в 2001 г. вернулась на прежний уровень.

График 1. Доля расходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации

Источник данных: отчеты об исполнении бюджетов в РФ за соответствующие годы (Минфин РФ).

Доля расходов субфедеральных бюджетов дает общее представление о децентрализации расходов. Чтобы сравнить степень децентрализации расходов на исполнение отдельных государственных функций в России, можно воспользоваться следующей таблицей.

Таблица 2. Распределение расходов на исполнение различных функций

по уровням бюджетной системы в Российской Федерации в 2001 г.

Расходы	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты
Функции, относящиеся к ведению РФ
Государственное управление (федеральный уровень)	100,0	0,0	0,0
Международная деятельность	100,0	0,0	0,0
Национальная оборона	100,0	0,0	0,0
Мобилизационная подготовка экономики	100,0	0,0	0,0
Исследование и использование космического пространства	100,0	0,0	0,0
Расходы на проведение военной реформы	100,0	0,0	0,0
Судебная власть	93,6	6,3	0,2
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	81,0	14,0	5,0
в т. ч.:
Органы внутренних дел	57,7	31,2	11,1
Государственная противопожарная служба	44,4	40,6	15,0
Органы юстиции	96,8	2,9	0,3
Гидрометеорология	92,1	7,5	0,4
Картография и геодезия	100,0	0,0	0,0
Функции, относящиеся к совместному ведению РФ и субъектов РФ
Содействие научно-техническому прогрессу	93,5	6,4	0,1
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий	63,7	26,5	9,8
Образование	19,6	21,0	59,3
в т. ч.:
Дошкольное образование	1,2	17,6	81,2
Общее образование	0,6	19,7	79,7
Начальное и среднее профессиональное образование	58,6	35,8	5,7
Переподготовка и повышение квалификации	37,1	56,6	6,3
Высшее профессиональное образование	92,0	6,8	1,2
Здравоохранение (включая расходы системы ОМС)	9,6	56,9	33,5
Санитарно-эпидемиологический надзор	84,3	12,6	3,1
Физическая культура	9,5	46,4	44,1
Культура, искусство	18,9	33,2	47,9
Социальная политика	50,7	30,4	18,9
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,0	27,9	72,1
Прочее[4]
Государственное управление (региональный уровень)	0,0	99,8	0,2
Местное самоуправление	0,0	3,9	96,1
Промышленность, энергетика и строительство	18,6	58,5	22,8
Сельское хозяйство и рыболовство	35,2	51,6	13,2
Средства массовой информации	53,8	34,3	11,9
Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов (включая расходы экологических фондов)	31,4	56,4	12,2
Кинематография	56,0	18,4	25,6
Транспорт[5]	9,2	56,8	34,0
Дорожное хозяйство (включая расходы дорожных фондов)5	22,9	74,8	2,3
Связь5	13,5	66,5	20,0
Информатика	0,3	67,7	32,0

Источник: отчет об исполнении бюджетов в РФ, отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002