Децентрализация в Российской Федерации (стр. 4 )

Хотя все решения федерального правительства, касающиеся налогов, вводятся в действие с одобрения Совета Федерации, то есть формально все изменения, вносимые в распределение налоговых доходов между уровнями власти, происходят по согласованию с субъектами федерации, фактически Совет Федерации не оказывает существенного влияния на налоговую политику федерального центра, поэтому ни один налог не был отнесен к категории (1.2).

Анализ таблицы 9 показывает, что степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, хотя доля налоговых доходов, зачисляемых в субфедеральные бюджеты в Российской Федерации, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.

Так, 41% налоговых доходов субъекта федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41% доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21% налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35% поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов), не обеспечивает стабильности налоговых доходов субфедеральных бюджетов, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также распределяются между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством.

Таблица 9. Структура налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по степени «налоговой независимости»*

Доля налоговых доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты в консолидированном бюджете государства	Доля налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по степени «налоговой независимости»
1	2	3	4.1	4.2	4.3	4.4	5
Австрия местные органы власти субъекты федерации (земли)	19 8 10	9 2	11			81 98
Германия местные органы власти субъекты федерации (земли)	29 7 22	1	52			47 100
Испания местные органы власти субъекты федерации (регионы)	13 9 5	33 15	51 7			16 78
Мексика местные органы власти штаты	20 4 16	14				86	74		26
Швейцария местные органы власти (коммуны) кантоны	38 16 22	89	97			6	3 5
Российская Федерация** местные органы власти субъекты федерации	41 26(5) 15(36)	1(3)	25 40(35)				15 33(21)	59 26(41)	1 0(0)

Источник: OECD Tax Policy Studies, Taxing Powers of State and Local Government, 1999; данные для Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002

* Степень налоговой независимости:

1) субнациональные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;

2) субнациональные органы власти устанавливают только налоговую ставку;

3) субнациональные органы власти устанавливают только налоговую базу;

4) доходы, разделяемые на долевой основе:

4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субнациональными органами власти;

4.2) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субнациональных властей;

4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;

4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;

5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.

** Данные по конечному распределению налоговых доходов. В скобках указаны данные, соответствующие распределению доходов до передачи регулирующих налогов местным органам власти из бюджетов субъектов РФ.

Оценить степень самостоятельности субфедеральных бюджетов можно и на основании доли собственных доходов субфедеральных органов власти в структуре доходов соответствующих бюджетов: чем выше доля собственных доходов в структуре доходов субфедеральных бюджетов, тем выше степень децентрализации.

Таблица 10. Собственные, прочие доходы и целевые трансферты в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, 2001 г.

Категория доходов	Доля в консолидированном бюджете субъектов РФ, %
Собственные доходы	45
собственные налоговые доходыа	38
неналоговые доходы	7
Прочие доходы	50
регулирующие налогиб	39
нецелевые трансферты	11
Целевые трансферты	5
субвенции	5
Итого	100

а Налоги, отнесенные к категориям 1-3 в таблице 9.

б Налоги, отнесенные к категориям 4-5 в таблице 9.

Источник: отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002

Общая структура доходов, представленная в таблице 10, свидетельствует о сильной зависимости субфедеральных органов власти от поступлений из федерального бюджета. Собственные доходы субфедеральных органов власти составляют в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации 45%, то есть больше половины их доходов поступает в виде трансфертов и регулирующих налогов. Столь сильная зависимость доходов субфедеральных органов власти от федерального центра свидетельствует о невысокой степени децентрализации доходов.

Еще одна проблема при оценке степени децентрализации связана с агрегированием. Значительная дифференциация доходных возможностей бюджета приводит к тому, что даже если для консолидированного бюджета степень финансовой независимости органов власти велика, при рассмотрении каждого из бюджетов субъектов федерации в отдельности может оказаться, что относительно независимы лишь несколько субъектов федерации, в то время как для прочих субъектов доля собственных доходов незначительна.

Децентрализация прав по заимствованию

Возможность субъектов федерации и местных органов власти осуществлять заимствования также является одним из индикаторов степени финансовой независимости субфедеральных бюджетов. При условии, что органы власти ведут разумную политику на финансовом рынке, независимость органов власти возрастает, когда субфедеральные бюджеты получают возможность осуществлять прямые и косвенные заимствования.

В России субъекты федерации и местные органы власти имеют право выпускать ценные бумаги и привлекать средства кредитных организаций. Данные отчетов об исполнении бюджетов позволяют сделать выводы о том, что некоторые субъекты федерации и муниципальные образования в России широко используют эти возможности..

Так, в 2000 г., Усть-Ордынский Бурятский автономный округ профинансировал более 10% общего объема своих бюджетных расходов, а Томская область - более 15% общего объема расходов за счет выпуска государственных ценных бумаг. В том же году у Алтайского края, Воронежской и Волгоградской областей объем привлеченных средств был примерно равен сумме, израсходованной на погашение основного объема задолженности.

Муниципальные ценные бумаги тоже выпускаются, хотя и не в таком объеме, как государственные ценные бумаги регионов. Более активно, чем выпуск ценных бумаг, органы власти используют возможности по привлечению средств кредитных организаций. Например, в 2000 г. Эвенкийский автономный округ профинансировал более 20% своих расходов за счет кредитов.

В России можно встретить еще одну форму децентрализации, а именно накапливание кредиторской задолженности. Принимая заведомо неисполнимые законы о бюджетах, субфедеральные органы власти увеличивают степень своей свободы на этапе исполнения бюджетов за счет того, что одни статьи бюджета они финансируют полностью, а другие - недофинансируют. Например, регионы могут полностью финансировать собственные расходы и недофинансировать федеральные мандаты. Таким образом, кредиторскую задолженность можно рассматривать как еще один вид заимствований: «принудительные заимствования у бюджетополучателей».

Согласно отчетам об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2001, в 6 субъектах РФ кредиторская задолженность консолидированного бюджета составила более 10% расходов (10,7% - в Курской, 11,2% - в Омской, 15,0% - в Ульяновской, 16,7% - в Тамбовской областях, 18,6% в Алтайском крае и 18,8% Республике Марий Эл).

Результаты оценки степени децентрализации для Российской Федерации

При отсутствии единого общепринятого метода измерения децентрализации различные подходы приводят к различным результатам (Ebel и Yilmaz, 2001), особенно для стран с переходной экономикой. Высокая степень агрегирования данных также может привести к переоценке степени децентрализации.

Наиболее распространенными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доля расходов и доходов субфедеральных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы страны. Значения этих показателей, рассчитанные для Российской Федерации, свидетельствуют о наличии существенной децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако эти агрегированные показатели не учитывают ни степень самостоятельности субфедеральных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах субфедеральных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах субфедеральных бюджетов). На основании того, что доля несвязанных расходов составляет около 70%, а собственные доходы только 45% всех доходов субфедеральных бюджетов, можно утверждать, что в Российской Федерации расходы децентрализованы значительно сильнее, чем доходы, что характерно для стран с переходной экономикой.

Качественный анализ показывает, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется федеральным центром. Таким образом, роль федеральных органов власти в предоставлении бюджетных услуг в Российской Федерации гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов, исполняемых из федерального бюджета. Влияние федерального центра на налоговую систему также велико. По большинству налогов база и ставка определяются федеральным уровнем власти. Кроме того, значительная доля доходов субфедеральных бюджетов (39%) поступает от регулирующих налогов, пропорции разделения которых между уровнями бюджетной системы также определяются федеральным центром. Таким образом, степень децентрализации в Российской Федерации оказывается значительно ниже, чем можно предположить, основываясь на доле расходов и доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете государства.

В настоящее время в Российской Федерации происходит инвентаризация расходных обязательств и доходных полномочий различных уровней власти, и хочется надеяться, что в результате реформ Россия станет действительно федеративным государством, в котором субъекты федерации и органы местного самоуправления обладают существенными полномочиями по предоставлению услуг своим жителям и собственными доходами, достаточными для предоставления этих услуг.

Библиография

1.  «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», 2001, Министерство Финансов Российской Федерации

2.  Ebel, Robert D. and Serdar Yilmaz, 2001, “On the measurement and Impact of Fiscal Decentralization”. Article for the Symposium on Public Finance in Developing Countries: Essays in Honor of Richard M. Bird, Georgia State University, Atlanta

3.  Ebel, Robert D. and Serdar Yilmaz, 2002, “Concept of Fiscal Decentralisation and Worldwide Overview”, World Bank, Washington, D. C.

4.  Bahl, Roy W., 1999, “Fiscal Decentralization: Rules and Guidelines for Policy Design”, Proceedings of the Workshop on Municipal Development Finance, Inter-American Development Bank, Washington, DC

5.  Davoodi, Hamid, and Heng-fu Zou, 1998, “Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study”, Journal of Urban Economics, 43, 244-257.

6.  IMF, 1999, "Government Finance Statistics Yearbook", International Monetary Fund, Washington, DC

7.  OECD, 1999, “Taxing Powers of State and Local Government”, OECD Tax Policy Studies, Paris

[1] Согласно российскому законодательству, местные органы власти не входят в систему органов государственного управления. Однако в данной работе мы будем использовать термин «государственная власть» в расширенном смысле, имея в виду публичную власть любого уровня, включая центральный (федеральный) и региональный уровни, а также уровень местного самоуправления.

[2] Понятие децентрализации может относиться как к федеративным, так и к унитарным государствам. Все положения данной работы, относящиеся к субфедеральным (региональным и местным) органам власти для федеративных государств, также относятся к местным органам власти для унитарных государств.

[3] Консолидированный бюджет расширенного правительства включает консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджеты Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования, Пенсионного фонда (за исключением внутренних оборотов).

[4] «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (статья 73 Конституции РФ).

[5] Федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь относятся к ведению РФ, прочее относится к ведению субъектов РФ.

[6] Минтруда работает над законопроектом, реформирующим систему оплаты труда работников бюджетной сферы. Проектом предусматривается упразднить с 1 октября 2003 года Единую тарифную сетку, на смену которой придут до 30 отраслевых систем оплаты труда работников госучреждений. Однако, если оклады по-прежнему будут устанавливаться на федеральном уровне, самостоятельности субфедеральным бюджетам такой закон не прибавит.

[7] www. fpcenter. org

[8] Оценка Центра фискальной политики, основанная на распределении расходов субфедеральных бюджетов по статьям бюджетной классификации (по отчету об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002). Оценка включает трансферты населению, часть расходов на социальную политику, субсидии ЖКХ, оплату труда служащих бюджетных учреждений.

[9] При оценке структуры доходов для России в таблице 7 регулирующие налоги рассматривались как налоговые доходы, а не как трансферты из вышестоящих бюджетов.