Децентрализация в Российской Федерации (стр. 3 )

Доля расходов на образование занимает от 8% до 32% в структуре расходов региональных бюджетов, в то время как расходы по статье «Социальная политика» составляют от 3% до 16%. Доли расходов на поддержку экономики (статьи «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство») в разных регионах и вовсе различаются в десятки раз, хотя в этом случае причина может заключаться не столько в отличии политических предпочтений, сколько в разном экономическом профиле регионов. Кроме того, следует учитывать нечеткость действующей бюджетной классификации, позволяющей органам власти проводить одни и те же расходы по различным разделам бюджета. Тем не менее, данные отчетов об исполнении бюджетов несомненно свидетельствуют о разных приоритетах субъектов федерации в финансировании бюджетных функций и, следовательно, о децентрализации расходных полномочий.

Децентрализация доходов

Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией полномочий по мобилизации доходов. Во всех странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы (Ebel and Yilmaz, 2002), и тому есть объективные причины. Децентрализация расходов позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями местных жителей, что особенно важно для такой страны, как Россия. В то же время дифференциация налогового бремени порождает проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные явления. Централизация налоговых полномочий делает бессмысленным бегство от налогов путем регистрации предприятий на территориях, где налоговое бремя ниже, при сохранении прежнего местоположения фактического производства, упрощает сбор налогов и позволяет обеспечить экономию за счет централизации функции сбора налогов. Децентрализация расходных полномочий при незначительной децентрализации доходных источников характерна для стран с переходной экономикой (Bahl, 1999). Однако, существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами.

Количественная оценка степени децентрализации доходов

Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны. Как уже упоминалось ранее, в Российской Федерации внебюджетные фонды не включаются в консолидированный бюджет РФ, поэтому для сопоставления с данными о бюджетной системе других государств, в таблице 7 в структуре доходов бюджетной системы Российской Федерации учитывались доходы Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда.

Таблица 7. Распределение доходов (до передачи трансфертов) по уровням бюджетной системы

Страна	Доходы бюджетной системы
Федеральный уровень	Региональный уровень	Местный уровень
Германия (1996)	66,1	21,3	12,6
Канада (1995)	45,1	43,5	11,4
США (1997)	58,4	25,9	15,7
Россия (2001)	63,7	24,0	12,3

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады проведены по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ), ), а также данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Доля доходов субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в Российской Федерации составляет 36%[9], что выше, чем соответствующий показатель, рассчитанный для Германии (34%), но ниже аналогичных показателей для США (42%) и Канады (55%).

Если посмотреть на динамику доли доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета доходов внебюджетных фондов), видно, что она снижается на протяжении последних четырех лет (график 3), что свидетельствует о политике централизации доходов.

График 3. Доля доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации

Источник данных: отчеты об исполнении бюджетов в РФ (Минфин РФ)

Качественная оценка степени децентрализации доходов

Доля доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных налогов. Таблица 8 содержит информацию по основным налогам Российской Федерации. Как видно из этой таблицы, объемы поступлений от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой федеральным центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.

Таблица 8. Основные налоги и сборы Российской Федерации

Налоги на доход

Налоги на собственность

Налоги на потребление

Прочие налоги и сборы

Какой уровень власти

Налог на прибыль предприятий

Единый налог на вмененный доход

Подоходный налог

Налоги с фонда оплаты труда (единый социальный налог)

Имущество физ. лиц

Имущество предприятий

Налог на наследование и дарение

Налог с продаж

НДС

Акцизы

Налог на игорный бизнес

Лицензионные и регистрационные сборы

Земельный налог

Плата за пользование лесным фондом, водными объектами; плата за нормативные и сверхнормативные выбросы

Прочие платежи за пользование природными ресурсами

Вводит налог

Ф

Р

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Определяет базу

Ф

Ф, Р

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Определяет ставку

Ф, Р(Ф), М(Ф)

Ф, Р

Ф

Ф

М(Ф)

Р(Ф)

Ф

Р(М)

Ф

Ф

Ф, Р

Ф

М(Ф)

Ф, Р(Ф)

Ф

Получает доходы

Ф, Р, М

Ф, Р

Ф, Р

Ф

М

Р, М

М

Р, М

Ф

Ф, Р

Ф, Р

Ф, Р, М

Ф, Р, М

Ф, Р

Ф

Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти

2

1

1

1

1

1

1

2

1

1

1

Условные обозначения: Ф – федеральный уровень, Р – региональный, М – местный

(Ф) – региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений

Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти

1 - в % от контингента; 2 - по ставке (налог с разделенной ставкой)

Итак, доля доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты, является не слишком надежным показателем децентрализации, если субфедеральные органы власти не могут влиять на величину поступлений от большей части налоговых источников.

Оценка налоговой независимости субфедеральных органов власти.

Для измерения степени независимости субфедеральных органов власти от вышестоящих бюджетов можно воспользоваться классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР (OECD, 1999). Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке снижения степени контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками):

1) субфедеральные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;

2) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую ставку;

3) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую базу;

4) доходы, разделяемые на долевой основе:

4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субфедеральными органами власти;

4.2.) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субфедеральных властей;

4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;

4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;

5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.

Если в структуре налоговых доходов преобладают налоги, отнесенные к категориям (1)-(3) и (4.1)-(4.2), субфедеральные органы власти могут оказывать существенное влияние на налоговые доходы, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны.

При оценке налоговой независимости органов власти в Российской Федерации для устранения искажений, вызванных тем, что разграничение налогов по уровням бюджетной системы для Москвы и Санкт-Петербурга отличается от разграничения для всех прочих субъектов РФ, рассматривались данные о консолидированных бюджетах субъектов РФ за исключением этих двух регионов. Измерить налоговые полномочия субфедеральных уровней власти в отношении налоговых источников, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, по вышеприведенной классификации (таблица 9) оказалось не так просто. По некоторым налогам, по которым субфедеральные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют федеральные ограничения на максимальную ставку. Тем не менее, такие налоги мы относим к категории (1) (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или (2), соответственно. Трудности возникают с налогами, которые законодательством относятся к федеральным, и разграничение доходов по ним установлено федеральным законодательством, но ставку при этом устанавливают региональные органы власти в пределах федеральных ограничений - например, плата за пользование водными объектами. Подобные налоги отнесены к категории (2), хотя это не вполне соответствует предложенной ОЭСР классификации, но поскольку доля поступлений от подобных налогов в субфедеральные бюджеты невелика, связанная с этим ошибка не сильно исказит реальную степень финансовой независимости регионов. Сложности возникли также при учете земельного налога, поскольку по российской классификации этот налог является местным, ставки устанавливаются местными органами власти с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством, однако распределение доходов по уровням бюджетной системы определяется законом о федеральном бюджете. Для субъектов федерации поступления по земельному налогу были отнесены к категории (1.3), для местных органов власти – к категории (2).