Финансовое право (стр. 9 )

До 1 октября текущего года в Государственную Думу на­правляет свои документы и Банк России, который представляет проект основных направлений единой государственной денеж­но-кредитной политики на очередной финансовый год*.

* Указанный проект предварительно направляется Президенту РФ и в Прави­тельство РФ.

После поступления 15 августа проекта бюджета и сопроводи­тельных документов в Государственную Думу в течение суток со дня внесения все документы направляются в Комитет по бюд­жету с целью подготовки заключения о соответствии представ­ленных документов перечню, утвержденному Бюджетным ко­дексом. Затем на основании данного заключения Совет Госу­дарственной Думы или в период парламентских каникул пред­седатель Государственной Думы принимает решение о принятии либо возвращении на доработку в Правительство РФ проекта федерального закона о бюджете. На доработку законопроекта со всеми необходимыми документами и материалами выделяется 10 дней.

После принятия проекта в течение трех дней он направляет­ся во все комитеты Государственной Думы*, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение. Для обеспечения конфиденциальности рассмотрения отдельных раз­делов и подразделов расходов федерального бюджета и источни­ков финансирования дефицита федерального бюджета Государ­ственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государст­венной тайны.

* Каждый комитет Государственной Думы по традиции прежде всего отвечает за рассмотрение профильных разделов и подразделов бюджета. Для рассмотрения каждого раздела (в отдельных случаях подраздела) функциональной классифи­кации расходов бюджетов Российской Федерации должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету.

Бюджетный кодекс утвердил порядок рассмотрения Государ­ственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях*. Параллельно на этапе второго чте­ния федерального закона о бюджете должны быть приняты фе­деральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повыше­нии минимального размера оплаты труда, что призвано обеспечить соответствие бюджетов внебюджетных фондов, размера пенсии и минимальной оплаты труда федеральному бюджету.

* При этом не следует забывать, что федеральные законы о внесении измене­ний и дополнений в законодательные акты о тарифах страховых взносов в госу­дарственные внебюджетные фонды должны быть приняты Государственной Ду­мой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.

Выше уже отмечалось, что до начала процесса принятия проекта федерального закона о бюджете в первом чтении долж­ны быть приняты (если они предусмотрены порядком принятия бюджета) федеральные законы о внесении изменений и допол­нений в налоговое законодательство, в законодательство о та­рифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Если эти нормативные акты не приняты или отклоне­ны, то дальнейшее прохождение бюджета в процессе его утвер­ждения осуществляется с учетом помеченных результатов по названным нормативным актам.

На принятие Государственной Думой проекта федерального закона о бюджете в первом чтении выделяется срок 30 дней, который исчисляется со дня поступления документов в законо­дательный орган. В первые 15 дней все комитеты Государствен­ной Думы обязаны подготовить и направить в Комитет по бюд­жету свои заключения по законопроекту и предложения о при­нятии либо отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. По­сле этого Комитет по бюджету готовит свое заключение по за­конопроекту о бюджете, а также проект постановления Государ­ственной Думы о принятии в первом чтении проекта федераль­ного закона о федеральном бюджете.

Непосредственно предметом первого чтения являются: кон­цепция бюджета и прогноз социально-экономического развития России на очередной год, основные направления бюджетной и налоговой политики на следующий год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюдже­тов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и другие основные характеристики федерального бюджета, в чис­ло которых включены:

—  доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федера­ции;

—  распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Россий­ской Федерации;

—  дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной фи­нансовый год, а также источники покрытия его дефицита;

—  общий объем расходов федерального бюджета на очеред­ной финансовый год.

Процедура первого чтения предполагает заслушивание док­лада Правительства РФ, содокладов Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклада председателя Счетной палаты РФ. Затем депутаты принимают постановление о приня­тии либо отклонении законопроекта о бюджете. Рассматривая проект бюджета, Государственная Дума не имеет права без со­гласия Правительства РФ увеличивать доходы и дефицит феде­рального бюджета.

В случае отклонения в первом чтении законопроекта о бюд­жете Государственная Дума вправе передать его в согласитель­ную комиссию* по уточнению основных характеристик бюджета с целью разработки согласованного варианта бюджета в соответ­ствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в за­ключениях комитетов Государственной Думы, и заключением Комитета по бюджету Совета Федерации. Если этот вариант также не будет принят, то законопроект возвращается в Правительство РФ на доработку или ставится вопрос о доверии Пра­вительству РФ.

* Состав согласительном комиссии представлен кандидатурами от Государствен­ной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ.

Согласительная комиссия обязана в течение 10 дней разра­ботать вариант основных характеристик бюджета*, увязав пред­лагаемые ею показатели бюджета с внесенными на рассмотре­ние Государственной Думы законопроектами о налогах и сборах и проектом программы государственных внешних заимствова­ний Российской Федерации в части источников внешнего фи­нансирования дефицита федерального бюджета.

* Решение согласительной комиссии принимается большинством голосов при условии раздельного голосования представителей каждого органа власти. Для принятия решения необходимо согласие представителей всех органов власти.

Все пункты законопроекта по бюджету, как одобренные со­гласительной комиссией, так и неодобренные, вносятся Прави­тельством РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ.

Принимая утвержденный согласительной комиссией проект фе­дерального закона о бюджете, Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение данной комиссии.

Если депутаты отклонят вариант проекта бюджета, прошед­ший утверждение согласительной комиссией, то он считается повторно отклоненным. Больше проект в согласительную ко­миссию не направляется. В ст. 203 БК РФ подчеркивается, что повторное отклонение законопроекта о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит во­прос о доверии Правительству РФ.

В случае если депутаты не приняли в первом чтении законо­проект о бюджете и вернули его в Правительство РФ, то Прави­тельство РФ обязано в течение 20 дней доработать его и по­вторно представить в Государственную Думу, которая в течение 10 дней рассматривает его в первом чтении.

Отставка Правительства влечет обязанность нового Прави­тельства не позднее 30 дней после его сформирования предста­вить иной вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В течение 15 дней после принятия законопроекта в первом чтении он принимается во втором чтении. Предметом второго чтения является утверждение расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюдже­тов Российской Федерации при условии, что они не должны превышать общий объем расходов федерального бюджета, ут­вержденный в первом чтении. Кроме того, во втором чтении утверждается размер Федерального фонда финансовой поддерж­ки субъектов Российской Федерации.

На этом этапе в Комитет по бюджету Государственной Думы поступают поправки по бюджету от субъектов права законода­тельной инициативы, по разделам функциональной классифи­кации. На основе поправок Комитет готовит проект постанов­ления Государственной Думы во втором чтении. В случае несо­гласия депутатов Комитетом по бюджету они вправе рассмот­реть альтернативные варианты сбалансированного распределе­ния расходов федерального бюджета по разделам функциональ­ной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

На данном этапе работы законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ информируются о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ, утвержденном в первом чтении бюджета, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъек­тов РФ и распределении его средств между субъектами РФ, ут­вержденных во втором чтении.

В случае непринятия Государственной Думой во втором чте­нии проекта федерального закона о бюджете он передается в согласительную комиссию.

Третье чтение проекта федерального закона о федеральном бюджете должно завершиться в течение 25 дней со дня его при­нятия во втором чтении. За это время Комитет по бюджету в течение 10 дней должен провести экспертизу представленных поправок, подготовить сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации и главным распорядителям средств по всем четырем уровням функциональной классифика­ции расходов и направить их в соответствующие профильные комитеты. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключитель­но поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок в третьем чтении проводится не только в Комитете по бюджету, но и в других комитетах по профилю деятельности. При этом голосование по поправкам проводится раздельно по комитетам. Поправка считается приня­той, если ее поддержали и бюджетный, и профильный комитет. Если же единства позиций не достигнуто, разногласия выносят­ся на рассмотрение Государственной Думы*.

* Очень важно, что поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие увеличение расходов на отдельные объекты, бюджетные учреждения и т. п., не предусмотренные законопроектом о бюджете, внесенным Правительством РФ, не рассматриваются. Но если эти поправки предусматри­вают сокращение или исключение расходов, то они рассматриваются как по отдельным объектам, так и в целом по программам, разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Россий­ской Федерации. Не рассматриваются также поправки субъектов, права законо­дательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федераль­ного бюджета негосударственным организациям любых организационно-правовых форм.

В содержательном плане третий этап принятия бюджета предполагает утверждение расходов федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюдже­тов России и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классифи­кации расходов бюджетов Российской Федерации, а также рас­пределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по конкретным субъектам РФ*. На этом этапе также утверждаются расходы федерального бюджета на финан­сирование федеральных целевых программ, Федеральной адрес­ной инвестиционной программы. Показатели данных расходов не должны превышать совокупных пределов, утвержденных во втором чтении.

* На этом этапе по вопросам распределения средств Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов РФ все поправки предварительно рассматрива­ются Комитетом Совета Федерации по бюджету.

На третьем этапе принятия бюджета также утверждаются программы предоставления на очередной год гарантий от имени Правительства РФ, программы предоставления средств феде­рального бюджета на возвратной основе по каждому виду расхо­дов и программы государственных внешних заимствований Рос­сийской Федерации на очередной год.

Последний, четвертый, этап принятия бюджета должен за­вершиться в течение 15 дней после принятия его в третьем чте­нии. Предметом четвертого чтения является принятие законо­проекта в целом. Внесение поправок на этом этапе не допуска­ется.

После принятия проекта федерального закона о федераль­ном бюджете в Государственной Думе в течение пяти дней он передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федера­ции обязан рассмотреть его в течение 14 дней со дня поступле­ния из Государственной Думы. Предметом рассмотрения зако­нопроекта о бюджете Советом Федерации является одобрение его в целом.

В случае отклонения Советом Федерации законопроекта о бюджете он передается для преодоления разногласий в согласи­тельную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на по­вторное рассмотрение Государственной Думы согласованный вариант законопроекта. В этом случае Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете, но только в одном чтении. Если Государственная Ду­ма настаивает на своем варианте законопроекта и не согласна с решением Совета Федерации, то федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год считается при­нятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы. Затем законопроект вновь передается в Совет Федерации для рассмотрения и одобрения.

Одобренный Советом Федерации проект федерального зако­на о федеральном бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае от­клонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете он передается для преодоления разногласий в согласи­тельную комиссию, в состав которой включается представитель Президента РФ. После доработки законопроекта согласительной комиссией он повторно принимается в одном чтении Государ­ственной Думой (если депутаты не примут решения о преодоле­нии вето Президента) и Советом Федерации.

В случае непринятия до 1 декабря текущего года проекта федерального закона о федеральном бюджете федеральный за­кон о федеральном бюджете (уже принятый) не вступает в силу до начала очередного финансового года. В других случаях за­держки принятия федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума РФ вправе принять федеральный закон о бюджете на первый квартал очередного года, в соответствии с которым Правительство РФ обязано будет осуществлять расхо­ды федерального бюджета.

Отдельный режим принятия имеют секретные статьи феде­рального бюджета, которые рассматриваются на закрытом засе­дании палат Федерального Собрания. Материалы к секретным статьям рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания РФ и специальными комиссиями па­лат. Помимо секретных статей есть еще специальные секретные программы, которые включаются в состав расходов федераль­ного бюджета и представляются в Федеральное Собрание Пре­зидентом РФ. Порядок их принятия, последующего расходова­ния средств и контроля за исполнением программ также уста­навливается Президентом РФ. Контроль за расходованием средств при реализации специальных секретных программ осу­ществляют только органы, на которые это возложено Президен­том РФ. Итоги проверки расходования средств на специальные секретные программы представляются исключительно Прези­денту РФ, председателям палат Федерального Собрания РФ и специальным комиссиям палат.

Бюджетный кодекс в отдельном режиме регламентирует по­рядок внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, что предполагает разработку Прави­тельством РФ соответствующих проектов федеральных законов, которые вносятся в Государственную Думу РФ. В содержание этих проектов может входить любой аспект бюджетной деятель­ности, если он уже урегулирован федеральным законом о феде­ральном бюджете*. То есть действует принцип совпадения пра­вового поля действующего нормативного акта и проекта норма­тивного акта о его изменении.

* Например, это может относиться к вопросам изменения основных характери­стик федерального бюджета и распределения регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, распределения расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной класси­фикаций расходов бюджетов Российской Федерации.

Помимо Правительства РФ такие проекты могут вносить на рассмотрение Государственной Думы другие субъекты права за­конодательной инициативы. Однако содержание их проектов может затрагивать лишь вопросы, изменяющие основные харак­теристики федерального бюджета и распределение регулирую­щих доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов России в конкретных случаях превышения доходов над учтенными расходами федеральным законом о фе­деральном бюджете более чем на 10%, что подтверждено итога­ми исполнения федерального бюджета за первое полугодие те­кущего финансового года*. Кроме того, содержание их проектов может касаться случаев выявления нецелевого и неэффектив­ного использования средств федерального бюджета, подтвержденного ревизиями и проверками Счетной палаты РФ или других контрольных органов, и внесения предложений о сокра­щении либо блокировке расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств феде­рального бюджета.

* При условии, что Правительство РФ не внесло в Государственную Думу соот­ветствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государст­венной Думой отчета об исполнении федерального закона о федеральном бюд­жете за первое полугодие.

При сокращении или росте расходов федерального бюджета более чем на 10%, что прежде всего связано со случаями сниже­ния или роста ожидаемых поступлений в федеральный бюджет, БК РФ предусматривает обязательный порядок внесения изме­нений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюд­жете.

Снижения поступлений в бюджет ведет к изменению финан­сирования ряда его статей по сравнению с утвержденным вари­антом*. Вместе с проектом изменений в бюджет Правительство РФ обязано представить отчет об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года, а также отчеты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета. Кроме того, оно обязано представить отчет об использовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ, отчет Минфина РФ и иных уполномоченных органов о предоставле­нии и погашении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов. При этом в данных отчетах должен быть сделан анализ причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

* Речь идет о случаях изменения реальных показателей бюджета более чем на 10% по сравнению с показателями, определенными федеральным законом о федеральном бюджете.

Представленный в Государственную Думу законопроект де­путаты обязаны рассмотреть во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях. Первое чтение проводится не позднее чем через два дня со дня внесения указанного законопроекта*. Второе чтение — не позднее чем через пять дней после завер­шения этапа первого чтения. На этом этапе утверждаются объе­мы ассигнований по разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. На третье чтение выделяется три дня. Предметом третьего чтения является принятие законопроекта в целом.

* При рассмотрении указанного законопроекта в первом чтении заслушиваются доклад Правительства РФ и доклад Счетной палаты РФ о состоянии поступле­ний доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет.

Если эти сроки не соблюдаются, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия законодательного решения по дан­ному вопросу. В остальных случаях, если речь не идет о расхож­дениях в показателях бюджетов реального и запланированного в размере 10%, проекты федеральных законов о внесении измене­ний и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Госу­дарственной Думы, при соблюдении некоторых дополнительных условий*.

* К таким условиям, в частности, относится то, что законопроекты по измене­нию бюджета не могут быть внесены на рассмотрение Государственной Думы до вступления в силу или до отклонения Советом Федерации либо Президентом РФ федерального закона, предусматривающего изменение основных характери­стик федерального бюджета на текущий финансовый год, проект которого был внесен ранее и принят Государственной Думой в первом чтении. Вторым случа­ем является внесение в Государственную Думу двух и более законопроектов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюдже­те. Указанные законопроекты рассматриваются в первом чтении одновременно в качестве альтернативных. При этом в первом чтении может быть принят только один законопроект, а остальные — рассмотрены в качестве поправок к нему.

§ 4. Стадия исполнения бюджета

В последние годы государство активно переходит на казна­чейскую систему исполнения бюджетов. Необходимость этого обусловлена неустойчивой деятельностью многих коммерческих банков, в том числе тех, которые уполномочены органами вла­сти различного уровня участвовать в исполнении бюджетов. За­частую коммерческие банки в ущерб интересам государства ис­пользуют бюджетные средства по своему усмотрению, не прово­дят контроль за своевременным зачислением на бюджетные сче­та доходов бюджетов, а также целевым характером осуществле­ния расходов бюджетных средств.

Нередко уполномоченные банки проявляют недостаточную оперативность по зачислению доходных и заемных источников на текущие бюджетные счета, на длительный срок задерживают оплату платежных поручений, передаваемых им уполномоченными плательщиками. Имеют место случаи представления уполномоченными банками искаженной информации об опера­циях с бюджетными средствами.

Но самый главный недостаток банковского исполнения бюджетов заключается в том, что распорядители бюджетных средств практически лишены возможности оперативно манев­рировать финансовыми ресурсами в процессе кассового испол­нения расходов за счет средств соответствующего бюджета.

Потребность в переходе к казначейской системе исполнения бюджетов всех уровней обусловлена также тем, что действую­щий механизм банковского исполнения неспособен обеспечить прозрачность соответствующего бюджета и эффективность кон­троля за правомерным и эффективным расходованием бюджет­ных средств.

Концепция казначейского исполнения бюджетов предпола­гает реализацию правомочий определения направления и режи­ма движения денежных средств, учета всех операций и самих денежных средств через казначейство. Положение ст. 215 Бюд­жетного кодекса РФ устанавливает в стране казначейское ис­полнение бюджетов, что означает вменение в обязанность орга­нам исполнительной власти организовать исполнение бюджетов только через казначейства.

Пока неясно, означает ли это, что на уровне регионов тоже будут созданы свои казначейства (муниципальные образования такие права имеют). Это также не означает, что все три уровня бюджетной системы будут обязаны исполнять свои бюджеты только через Федеральное казначейство РФ.

Как отмечалось выше, реализация этой концепции возможна только на основе соответствующих соглашений. Например, в Щелковском районе Московской области установлен порядок, согласно которому кассовое исполнение бюджетов органов ме­стного самоуправления должно осуществляться в соответствии с договорами администрации с казначейством либо с уполномо­ченными банками*. Кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов со стороны Федерального казначейства РФ осуществляется его территориальными органами на возмездной основе. При этом 30% дохода направляется в адрес федерального бюджета, остальные деньги идут на совершенствова­ние материально-технической базы указанных территориальных органов казначейства**.

* Временное положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Щел­ковском районе (утверждено решением Совета депутатов Щелковского района от 01.01.01 г. № 000/41).

** Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О порядке ис­пользования средств, получаемых территориальными органами федерального казначейства за кассовое исполнение бюджетов субъектов Российской Федера­ции и местных бюджетов».

Для федерального бюджета казначейское исполнение пред­полагает осуществление казначейством регистрации поступле­ний, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджет­ных обязательств, осуществление платежей от имени получате­лей средств федерального бюджета.

Казначейства как элемент в системе органов исполнитель­ной власти принимают на себя обязанности по организации ис­полнения бюджетов, управления счетами бюджетов и всеми бюджетными средствами. Они являются кассирами всех распо­рядителей и получателей бюджетных средств и в этом качестве обязаны осуществлять от имени бюджетных учреждений (при условии представления ими таких поручений) платежи за счет средств соответствующих бюджетов.

Процедура расходования средств бюджетов напоминает обычные платежи, осуществляемые через банки. Ее отличие только в том, что казначейства имеют право давать разрешения на осуществление платежей и проводить соответствующий кон­троль. Коммерческие банки по отношению к своим клиентам таким правом не обладают.

Чтобы понять роль казначейства в организации обращения бюджетных средств, следует отметить, что денежные средства бюджетов обращаются, как правило, в безналичной форме. Ка­значейство обычно не имеет дело с наличными средствами, по­этому и денежные средства у себя не хранит.

Функции хранения денежных средств и непосредственного осуществления денежных операций по переводу денег получате­лям, их зачислению на счет и т. п., как правило, реализуют субъ­екты банковской системы. Все остальное осуществляется или должно осуществляться казначействами. Помимо Банка России бюджетные счета могут открываться на основе гражданско-правовых договоров в других кредитных организациях.

Организационной основой казначейского исполнения бюд­жетов страны является принцип единства кассы, предусматри­вающий зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Значение этого принципа состоит в усилении контро­ля за движением бюджетных средств. При осуществлении рас­ходов бюджета использование единого счета позволяет учиты­вать фактическое наличие средств на данном счету. Принцип единства кассы должен применяться независимо от наличия или отсутствия казначейского исполнения соответствующего бюдже­та. Но в совокупности с принципом казначейского исполнения бюджетов он предполагает, что единый счет бюджета должен быть закреплен за казначейством.

Еще одним принципом исполнения бюджета является бюд­жетный учет, предполагающий, что все доходы и расходы бюд­жета, источники финансирования его дефицита, а также опера­ции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подле­жат бюджетному учету. Данный учет организуется Минфином РФ (в частности, Федеральным казначейством РФ) или анало­гичными органами на уровне субъектов РФ, муниципалитетов. Бюджетный учет реализуется через применение единого плана счетов, который согласно ст. 240 БК РФ должен устанавливать­ся для всех бюджетов Правительством РФ.

Реализация данного принципа на федеральном уровне вы­ражается в том, что исполнение федерального бюджета осуще­ствляется на основе отражения всех операций и средств бюдже­та в системе балансовых счетов Федерального казначейства РФ. Эти счета используются Федеральным казначейством в целях управления средствами федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей.

Федеральное казначейство РФ открывает также единый счет федерального бюджета в Банке России, на который должны по­ступать все доходы федерального бюджета. Как уже отмечалось, допускается возможность открытия счетов Федерального казна­чейства в других кредитных организациях с оформлением граж­данско-правовых договоров. Определенные особенности в порядок заключения таких договоров вносит бюджетное законода­тельство, предусматривающее, например, проведение конкурса для выбора уполномоченного банка по ведению счетов бюджет­ных средств.

Все операции с денежными средствами федерального бюд­жета, а также другие операции должны фиксироваться в системе балансовых счетов. Запрещено осуществлять операции по ис­полнению федерального бюджета, минуя указанную систему Федерального казначейства.

Федеральному казначейству РФ принадлежит право откры­тия и закрытия счетов федерального бюджета, определения ре­жима их использования. Оно также утверждает план счетов и регистрирует его в Главной книге Федерального казначейства. Без разрешения Федерального казначейства открытие и закры­тие счетов федерального бюджета, изменение их режима не до­пускаются.

Все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлением из источников финансирова­ния дефицита федерального бюджета, а также осуществлением расходов федерального бюджета с использованием балансовых счетов, регистрируются в Главной книге Федерального казна­чейства. Записи в этой книге осуществляются по факту совер­шения соответствующих операций в процессе исполнения феде­рального бюджета.

В соответствии с порядком регистрации и учета получателей средств федерального бюджета, установленным Министерством финансов РФ, Федеральное казначейство в той же Главной книге казначейства обязано вести сводный реестр получателей средств федерального бюджета.

Казначейство, кроме того, должно отражать в регистрах уче­та все доходы и расходы федерального бюджета. Данные Глав­ной книги казначейства являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Исполнение бюджетов предполагает для каждого уровня бюджета составление бюджетной росписи. Бюджетная роспись, как уже было отмечено ранее, — это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавли­вающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).

Вначале бюджетная роспись составляется главными распо­рядителями бюджетных средств. В течение 10 дней после утвер­ждения соответствующего бюджета они обязаны составить бюд­жетную роспись по другим распорядителям и получателям бюд­жетных средств с учетом функциональной и экономической классификации расходов бюджетов. Бюджетная роспись также включает поквартальную разбивку доходов и расходов.

Затем подготовленные бюджетные росписи поступают в ми­нистерства финансов или соответствующие финансовые органы (отвечающие за подготовку проектов бюджетов), которые, в свою очередь, составляют сводные бюджетные росписи в тече­ние 15 дней после утверждения соответствующего бюджета. По­сле этого сводные бюджетные росписи в течение двух дней ут­верждаются руководителями указанных органов и направляются в органы, исполняющие и контролирующие бюджет. Данные бюджетной росписи в течение 10 дней после ее утверждения доводятся до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств, чтобы они знали о выделенных им на те­кущий бюджетный год ассигнованиях.

Исполнение бюджета на федеральном уровне начинается с составления Министерством финансов РФ сводной бюджетной росписи в течение 15 дней после принятия федерального закона о бюджете. Затем данный документ передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Фе­деральное Собрание и Счетную палату РФ.

На основании сводной бюджетной росписи и объема ассиг­нований из федерального бюджета, сообщенных Федеральным казначейством, орган, исполняющий бюджет, в течение 20 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи федерального бюджета уведомляет нижестоящих распорядителей и получате­лей об объемах бюджетных ассигнований. Они, в свою очередь, представляют информацию о подтверждении денежных обяза­тельств на основе утвержденных Правительством РФ перечня и форм документов.

На базе бюджетной росписи для бюджетных учреждений со­ставляются и утверждаются сметы доходов и расходов, на основе которых осуществляется непосредственное расходование бюджетных средств. Бюджетные учреждения в течение 10 дней после получения уведомления о бюджетных ассигнованиях обя­заны представить указанную смету для утверждения вышестоя­щему распорядителю бюджетных средств. Если бюджетное уч­реждение само является главным распорядителем бюджетных средств, то соответствующая смета этого учреждения утвержда­ется руководителем главного распорядителя бюджетных средств. Утвержденная смета доходов и расходов бюджетного учрежде­ния подлежит передаче в орган, исполняющий бюджет.

На основе бюджетной росписи начинается исполнение бюд­жетов по доходам. Это предполагает перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета, распределение регулирующих доходов, возврат в установленных законом случаях излишне уп­лаченных в бюджет сумм доходов и учет доходов бюджета, со­ставление отчетности о доходах соответствующего бюджета. На­пример, исполнение доходов федерального бюджета предусмат­ривает перечисление и зачисление доходов федерального бюд­жета на единый счет федерального бюджета, распределение фе­деральных регулирующих налогов, возврат излишне уплаченных сумм доходов и учет доходов федерального бюджета.

Исполнение бюджетов по расходам означает осуществление определенных процедур санкционирования и финансирования. Оно всегда ограничено фактическим наличием на счету бюджетных средств и занимает несколько этапов. Так, основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов после составления и утверждения бюджетной росписи являются утверждение и доведение сведений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджет­ных средств и бюджетным учреждениям. Следующим этапом является утверждение и уведомление о лимитах бюджетных обя­зательств распорядителей и получателей бюджетных средств*.

* Орган, исполняющий бюджет, доводит лимиты бюджетных обязательств в те­чение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи до всех ниже­стоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Бюджетный кодекс делает весьма важную оговорку о том, что уведомление о бюджетных ассигнова­ниях не предоставляет права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей.

Затем осуществляется принятие денежных обязательств получа­телями бюджетных средств и подтверждение этого, а также вы­верка исполнения денежных обязательств.

По сути санкционирование представляет собой своего рода особый порядок, предполагающий последовательное соблюде­ние некоторых процедур, применяемых в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным законом о бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимство­ваний бюджета.