Государство и модернизация: механизмы интеграции (стр. 4 )

Таким образом, Внешэкономбанк может считаться базовым институтом, формирующим финансовую инфраструктуру модернизации.

РОСНАНО создана для реализации государственной политики в сфере нанотехнологий и позиционируется как институциональная платформа для развития инновационных процессов в области наноиндустрии. Выполняя данную задачу, РОСНАНО выступает соинвестором в инфраструктурных, инвестиционных, образовательных проектах, организует и участвует в НИОКР, поддерживает выход российских компаний на внешние рынки. Однако сегмент деятельности РОСНАНО, определенный исключительно развитием нанотехнологического направления, искусственно сужает сферу деятельности данной государственной корпорации. По нашему мнению, в ареал экономических интересов РОСНАНО должны быть включены направления по развитию информационных технологий, сертификации, стандартизации и метрологическому обеспечению, коммерциализации интеллектуальной собственности. Вывод о неоправданно узкой сфере деятельности государственной корпорации подтверждается неэффективностью использования выделенных РОСНАНО бюджетных средств, значительная часть которых в настоящее время размещена на долгосрочных депозитах в кредитных организациях.

ГК «Ростехнологии» – самая крупная госкорпорация, объединяющая 426 предприятий и организаций различных отраслей промышленности России, функционирует с целью содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции. Среди ее функций – обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки высокотехнологичной промышленной продукции, участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества, привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, проведение прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники.

Экономические интересы ГК «Ростехнологии» простираются на многие виды экономической деятельности, среди которых черная и цветная металлургия, машиностроительная промышленность, приборостроение, производство вооружений, добыча полезных ископаемых, предоставление услуг по авиаперевозкам и другие. Такая множественность видов деятельности государственной корпорации даже с учетом управленческого и административного опыта руководства ГК «Ростехнологии» может не позволить сосредоточить организационные, экономические, кадровые ресурсы для осуществления модернизационного прорыва в какой-либо конкретной области. Косвенным подтверждением сказанного является включение ГК «Ростехнологии» в «Перечень системообразующих организаций, утвержденный Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики».

2. Госкомпании: возможные направления участия в модернизации

В настоящее время в РФ госкомпании могут иметь юридический статус либо федерального государственного унитарного предприятия (далее – ФГУП), либо акционерного общества (далее – АО). Деятельность (далее – ГК РФ), деятельность АО – ГК РФ и Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об акционерных обществах» (далее – Закон об АО). В отличие от госкорпораций госкомпании считаются коммерческими организациями[13].

ФГУП. Как следует из ст. 113 ГК РФ отличительными особенностями , что они не наделены правом собственности на закрепленное за ними имущество; имущество (долям, паям), в том числе между работниками предприятия; кроме того, оно может принадлежать , и в этом проявляется сходство , ФГУП, отвечая по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не несет ответственности по обязательствам государства.

АО. Согласно ГК РФ и Закону об АО уставный капитал АО разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к АО; имущество АО является его собственностью; АО несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, а участники АО не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков в пределах стоимости принадлежащих им акций. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет управление долями акций АО, которые находятся в собственности РФ

Согласно данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом на 1 января 2008 г. РФ являлась собственником имущества 5709

Таблица 7. Распределение

Сектор	ФГУП	АО
Непроизводственная сфера	1151	638
Промышленность и строительство	1744	695
Сельское хозяйство	618	761
Лесное хозяйство	37	-
Транспорт и связь	409	397
Топливно-энергетический комплекс	-	597
Военно-промышленный комплекс	-	586
Прочие отрасли	1750	-
Итого	5709	3674

Источник: Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Как видно, основная часть госкомпаний сконцентрирована в таких отраслях, как промышленность, строительство, сельское хозяйство, а также в непроизводственной сфере. Однако не следует недооценивать значительный массив государственной собственности, сосредоточенный в топливно-энергетическом и военно-промышленном комплексах.

Если единственным собственником имущества , то в АО доля имущества, идентифицируемая как государственная собственность, определяется долей находящихся в федеральной собственности акций. Данные по размеру федеральных пакетов акций в уставном капитале АО представлены в таблице 8.

Таблица 8. Распределение федеральных пакетов акций в уставных капиталах АО на 1 января 2008 г.

Доля находящихся в государственной собственности акций АО	Количество АО
100 процентов	1989
от 50 до 100 процентов	269
от 25 до 50 процентов	645
25 и менее процентов	771

Источник: Федеральное агентство по правлению государственным имуществом.

Как известно, одной из основных задач государственной политики в сфере федерального имущества является приватизация имущества, не задействованного в обеспечении выполнения государственных функций и полномочий. В случае начала модернизационных мероприятий эту политику необходимо увязать с модернизационными проектами и ставить вопрос о приватизации тех или иных госкомпаний в зависимости от их участия в таких проектах. Вместе с тем участие в модернизации госкомпаний, функционирующих в форме АО с долей находящихся в госсобственности акций менее 25%, представляется нецелесообразным, поскольку государство окажется не в состоянии контролировать эффективность их деятельности, а также целевое использование выделяемых ресурсов. Реструктуризация таких предприятий может происходить по двум направлениям: либо увеличение пакета акций, принадлежащих государству, либо приватизация.

Консорциумы. Консорциум – временное объединение (соглашение) самостоятельных предприятий, создаваемое для реализации проектов, в том числе инвестиционных, научно-технических, природоохранных[14]. В него могут входить предприятия и организации различных форм собственности, профилей и размеров деятельности. Уместно рассмотреть вопрос о создании специальных модернизационных консорциумов, в которые могли бы входить как государственные компании и корпорации, так и предприятия частной формы собственности. Важной чертой консорциумов является то, что в их рамках создаются единые финансовые и материальные фонды, консорциумы могут получать бюджетные средства и коммерческие кредиты, кроме того членами консорциумов часто становятся кредитные организации. Основной целью создания консорциумов является повышение конкурентоспособности объединившихся компаний, при этом координация возлагается на наиболее крупную в ресурсном аспекте структуру. Эта организационная форма в целом соответствует трактовке модернизации, предполагающей скоординированные усилия по преодолению отставания (повышению конкурентоспособности) страны в той или иной сфере.

Консорциумы могут аккумулировать не только производственный, но и научный, кадровый и образовательный потенциал. Для обеспечения своей деятельности они смогут делегировать часть производственных, вспомогательных и сервисных функций предприятиям малого и среднего бизнеса, причем как уже существующим, так и новым. Консорциумы привнесут в модернизационный проект мобилизационное начало, что положительно скажется на перестройке приоритетных отраслей экономики.

IV. Российская бюрократия и ее роль процессах модернизации

1. Бюрократия: определения, восприятие, структура

В большинстве исследований и словарей бюрократия определяется как безусловно вредное для общества явление. Например, марксистское определение подразумевает под бюрократией обособленный от масс, стоящий над массами привилегированный социальный слой, желающий монополизировать функции распорядителя общественным богатством. Есть более мягкие («внеклассовые»), но тем не менее сохраняющие негативное содержание определения. Например, под бюрократией часто понимается система управления, основанная на формализме, превалировании формального над сущностным, на административной волоките[15].

Между тем существует и альтернативный подход к бюрократии, сформулированный выдающимся немецким социологом и экономистом М. Вебером и не предполагающий изначально отрицательного отношения к ней. Согласно Веберу, бюрократия представляет собой тип идеальной рациональной организации, которая характеризуется:

– эффективностью административных действий, достигаемой за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей;

– иерархической системой контроля и подчинения должностных лиц;

– безличностными отношениями, основанными на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений;

– отделением административных функций от собственно средств управления.

Отсюда следует, что неэффективная бюрократия – это лишь следствие того, что общество не смогло организовать ее работу в своих собственных интересах, поставить под свой контроль. Поэтому самая справедливая критика бюрократии носит заведомо схоластический характер.

Число российских бюрократов и качество управления. Среднегодовая численность занятых государственным управлением и обеспечением военной безопасности, обязательным социальным обеспечением увеличилась в РФ в 2005–2007 годы с 3458 до 3551 тысяч человек, или на 93 тысячи (10,2% общего прироста среднегодовой численности занятых). В общей численности занятых доля занятых в в секторе госуправления составила в 2007 г. 5,2%.

Таблица 8. Численность и структура работников органов государственной власти и местного самоуправления (на конец соответствующих лет)*

Год	Всего,	Из них по ветвям власти, %
	тыс. чел.	законода - тельная	исполни - тельная	судебная и прокуратура	другие государственные органы**
2003	1300,5	1,6	84,8	13,0	0,6
2004	1318,6	1,7	83,7	14,0	0,6
2005	1462,0	1,6	84,6	13,2	0,6
2006	1577,2	1,6	85,3	12,5	0,6

*Без учета персонала Минобороны России, МВД России, других органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности Российской Федерации, до 2002 г. – без таможен. Общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в 1995 г. составила 1061,8 тыс. чел., в 1996 г. – 1092,9, в 1997 г. – 1135,3, в 1998 г. – 1112,1, в 1999 г. – 1135,3, в 2000 г. – 1163,3, в 2001 г. – 1140,6 и в 2002 г. – 1252,3 тыс. чел.

**Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Аппарат Уполномоченного по правам человека (федеральные), аналогичные органы субъектов Российской Федерации.

Численность рассматриваемого контингента занятых возросла в рассматриваемом периоде почти в полтора раза, что означает выход проблем бюрократии в стране на принципиально иной уровень. Правда, делать выводы о чрезмерности, либо недостаточности роста числа бюрократов в стране безотносительно к некоторым фоновым показателям было бы неправомерно. На рис. 1 сопоставлены численность работников органов государственной власти и местного самоуправления и ВВП в ценах 2006 г.[16], который они обслуживали.

Ясно видно, что бюрократия в России развивается по своим законам, которые могут быть охарактеризованы количественно. Так, в период 1995 – 2006 гг. (12 точек наблюдения) количество бюрократов рассматриваемых категорий в расчете на 1 трлн. руб. ВВП было достаточно стабильным (в среднем 62,1 тысячи человек). Кривая, описывающая величину ВВП, приходящуюся на одного бюрократа, может рассматриваться как характеристика эффективности бюрократии. Выделяются несколько периодов в современном развитии отечественной бюрократии.

До дефолта 1998 года наблюдался рост уровня бюрократизации экономики и, соответственно, снижение эффективности деятельности бюрократии, величина ВВП, «обслуживаемая» одним бюрократом в 1995–1998 годах снизилась на 11,7% (с 16,2 до 14,3 миллионов рублей).

В постдефолтный период уровень бюрократизации стал снижаться, а эффективность бюрократов повысилась: в 2001 году каждый из них «обслуживал» ВВП на 20,3% больший, чем в 1998 году.

В 2002–2004 годы (вторая половина первого президентского срока ) уровень бюрократизации экономики несколько снизился при росте эффективности деятельности бюрократов на 9,1%. В 2004 году был достигнут абсолютный максимум за рассматриваемый период, когда один бюрократ «обслуживал» в среднем 17,9 милллионов рублей ВВП.

Однако затем бюрократизация экономики начинает вновь повышаться. Эффективность деятельности бюрократов в 2004–2006 годы снизилась более чем на 5%. Такой ход событий связан с моделью государственного и партийного строительства, которая была избрана в РФ в эти годы (а именно – с укреплением государства и повышением его активности), а также объясняется отсутствием жестких бюджетных ограничений.

Рисунок 1. Результативность деятельности российской бюрократии.

Структура российской бюрократии: федеральный центр и регионы. При увеличении общей численности работников органов государственного управления в 2003–2006 годы на 276,7 тысяч человек более 2/3 прироста (183,7 тысячи) пришлось на территориальные органы федеральных структур исполнительной власти. Федеральный центр имеет возможность проводить свою политику в регионах через территориальные органы МЧС России, Росстата, других федеральных служб (финансово-бюджетного надзора, налоговой, антимонопольной, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по надзору в сфере природопользования, по контролю за оборотом наркотиков, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по надзору в сфере связи, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, регистрационной, судебных приставов, исполнения наказаний) и агентств (кадастра объектов недвижимости, по управлению федеральным имуществом).

Таблица 9. Численность работников органов государственной власти по уровням управления, тыс. чел.

Год	Всего	из них в органах:
		федеральных	территориальных органов федеральных органов исполнительной власти	государственной власти субъектов РФ	местного самоуправления
2003	1300,5	191,1	432,4	218,6	458,4
2004	1318,6	194,4	433,6	220,6	470,0
2005	1462,0	206,0	560,8	230,7	464,5
2006	1577,2	212,4	616,1	241,5	507,2

Еще одно свидетельство роста значимости федеральной бюрократии – рост концентрации работников органов государственной власти и местного самоуправления в г. Москве. Доля столицы в общей численности этих работников повысилась с 2,78% в 1995 году до 3,58% в 2000-м и до 4,56% в 2006-м.