Государство и модернизация: механизмы интеграции (стр. 6 )

Силовые методы могут принести положительные результаты при регулировании численности бюрократии. Можно весьма укрупненно рекомендовать определять общие бюджетные ресурсы, выделяемые на оплату труда чиновников (и тем самым косвенно определять и само количество чиновников), в зависимости от участия в тех или иных блоках модернизационного проекта. Впрочем, данный механизм выдвигается пока как некоторая общая идея, нуждающаяся в серьезных обсуждениях. В данном случае она выдвигается в качестве противовеса существующей концепции поощрения чиновников за результаты его работы. Но ни одна должностная инструкция, выполнение которой и является основанием для такого поощрения, не исчерпывает всего многообразия управленческих ситуаций. Кроме того, подобный псевдоперсональный подход ведет к распылению бюджетных ресурсов. Сохранение персонального поощрения по итогам работы возможно только в отношении тех чиновников, которые задействованы в так называемых «конвейерных» технологиях (прием населения, оформление документов и так далее.), когда работа может быть сведена к поддающимся количественной оценке единичным (простейшим) операциям.

Подобно тому, как это происходит в социальной политике, необходим адресный подход к корректировке некоторых законов, которые определяют функции чиновников. Одним из примеров является Федеральный закон от 01.01.01 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», в который в дальнейшем неоднократно вносились изменения и уточнения (последние – Федеральным законом от 01.01.01 г. ). Следует четко разделить процедуры и схемы принятия управленческих решений в случае поставки продукции реального сектора экономики, с одной стороны, и интеллектуальных услуг, с другой стороны. В настоящее время формальность критериев (цена услуги, сроки поставки и др.), во-первых, не исключают коррупции при принятии решений, а, во-вторых, позволяют неквалифицированным поставщикам прибегать к демпингу, не обеспечивая поставки услуги требуемого качества.

Важной проблемой является также коренное изменение психологии чиновника, особенно чиновников высших категорий, реально принимающих управленческие решения. Как и в годы коммунистического режима, чиновники воспринимают себя как некоторых вождей, заботящихся о благе вверенного народа. Однако в обществе должно быть сформировано отношение к чиновникам как к его слугам, которые выполняют ответственную и хорошо оплачиваемую обществом работу. Но – без лишних претензий. Только принципиальное обновление кадров чиновников позволит решить данную проблему. Идеальный в нашем представлении профиль чиновника – технократ, не связанный идеологическими обязательствами и при принятии решений использующий критерии экономической и социальной эффективности.

Тесно связан с этой проблемой и вопрос о коренном пересмотре управленческого представления о России. Курс на унификацию управленческих решений без учета разнородности страны (территориальной, доходной, культурной и религиозной, социальной) в сочетании с принципом необсуждаемости решений приводит к нежелательным социальным эффектам. Экспертиза законопроектов на предмет их коррупциогенности в должна быть дополнена обязательной экспертизой их возможного влияния не только на адресную группу (регионов, населения), но и на другие группы этих российских структур.

Таковы принципиальные подходы к реформированию российского чиновничества в ходе реализации модернизационного проекта. Его прогрессивный вариант может быть в полной мере реализован в том случае, если в ходе экономического кризиса появится точка бифуркации (как это было, например, в августе 1991 года или октябре 1993-го) и реформаторские силы нынешней власти, а также конструктивные оппозиционные силы смогут воспользоваться открывающимися в этом случае возможностями.

Выводы

Роль государства при проведении модернизации состоит в гарантировании решения экономических и социальных проблем, ради которого запускаются модернизационные механизмы. Основной задачей государства следует считать заключение общественного модернизационного договора, нарушение которого должно расцениваться как несправедливое поведение по отношению к остальным участникам. В этой связи важно поддержание и развитие в стране коллективистской культуры, основанной на общинно-коллективистском сознании, исконно присущим российскому обществу. Особой задачей государства становится стимулирование формирования корпоративной социальной этики, которая должна касаться не только отношений бизнеса и власти, но и бизнеса и общества. Все это потребует реформирования действующей законодательной и нормативной базы: ослабления регулирующих функций государства в отношениях с бизнесом, критического пересмотра принятого в последние годы законодательства, сокращения объема законодательной базы, регулирующей различные аспекты экономической деятельности. Наконец, насущной задачей является принципиальное изменение социально-трудовых отношений между работниками и работодателями.

Модернизация социально-трудовых отношений. В развитых странах в основе социально-трудовых отношений находится концепция корпоративной социальной ответственности (КСО). Ее целями являются поддержание социальной стабильности в трудовых коллективах и обществе в целом, развитие социальной и природоохранной деятельности на национальном и международном уровнях. Синергетическими эффектами внедрения КСО являются уменьшение безработицы, создание новых рабочих мест, рост добавленной стоимости, повышение экономической эффективности, развитие творческого потенциала работников, упрочение конкурентоспособности государства.

В мировой экономической практике наблюдается разнообразие концепций КСО. Для современных российских условий наиболее адекватна европейская модель, основанная на примате государства и общества над частной социальной инициативой. Пока что у нас в стране налицо недопонимание собственниками роли КСО в процессе стратегического развития компаний, общественное недовольство корпоративными социальными мероприятиями, а также нецелевое использование средств, выделяемых на социальные программы, в ряде случаев являющихся скрытым коррупционным (административным) налогом. Побудительными мотивами для внедрения КСО на уровне предприятий являются формирование положительного имиджа компаний, отвлечение общественного внимания от привилегированного положения отдельных из них, развивающаяся глобализация, диктующая необходимость учета социально ориентированной деятельности потенциальных партнеров.

Необходимые мероприятия для внедрения КСО в жизнь заключаются в нормативном регулировании структуры коллективного договора; модернизации правовых условий корпоративного социального страхования, включая стимулирование внедрения новых видов обязательного социального страхования, в том числе профессиональных пенсионных систем; воссоздание системы обязательного социального страхования занятости; изменения в системе оплаты труда.

Монополизация, неформальная экономика и коррупция: их влияние на ход и результаты модернизации. При осуществлении модернизации целесообразно создание административных монополий, структурный состав которых представлен в следующем разделе. Создание и функционирование монопольных структур должно сопровождаться выполнением ряда условий. Во-первых, монополии могут создаваться только по тем направлениям деятельности, по которым предполагается осуществление научного, технологического, производственного прорыва. Во-вторых, делегирование модернизационных проектов административным монополиям должно сопровождаться переориентацией деятельности всех естественных монополий на поддержку модернизационных процессов. В-третьих, для финансового обеспечения модернизации необходимо сосредоточить значительные финансовые ресурсы в соответствующем инфраструктурном институте. В-четвертых, важно сосредоточение в едином комплексе научных, кадровых и производственных мощностей. В-пятых, административные монополии нуждаются в жесткой регламентации их деятельности. В то же время важно продолжать развитие мероприятий по защите конкуренции и ограничению влияния экономических монополий.

Существование неформальной экономики в условиях модернизации может сочетать и положительные, и отрицательные качества. К положительным чертам следует отнести абсорбирование части трудоспособного населения, оказавшейся незадействованной при проведении модернизации, генерацию дополнительных доходов граждан в случае временного снижения уровня жизни, производство продукции, необходимой для удовлетворения материальных и социальных потребностей населения. Отрицательных сторон неформальной экономики существенно больше, главные из которых – недополучение доходов бюджетами всех уровней, несоблюдение норм социально-трудовых отношений, исключение из финансово-хозяйственной практики механизмов социального страхования и социального обеспечения.

Можно выделить пять основных причин существования «серого» сектора российской экономики: экономическая безальтернативность, ценностно-правовой вакуум, бедность населения, импорт иностранных государственных и общественных институтов, коррупция. Проведенные исследования показывают, что в России абсолютное большинство предприятий сфер оптовой и розничной торговли, общественного питания, строительства, финансовой деятельности, услуг в сфере недвижимости, социальных услуг применяют нелегальные схемы. Доля таких предприятий в общем количестве организаций по итогам 2007 году составляла 77,7%. Однако и другие отрасли, не относящиеся к потребительскому сектору, также вовлечены в «серый» оборот.

Определение оптимального спектра мероприятий по уменьшению масштабов «серого» сектора требует отдельного масштабного исследования, однако даже по результатам первичного анализа причин и факторов существования неформальной экономики стало возможным выделить первоочередные мероприятия. Прежде всего, это активизация деятельности по противодействию коррупции. Далее, разработка программы по поступательному переводу финансово-хозяйственной деятельности в стране на легальную основу. Наконец, внедрение в общественную практику публичного порицания не только за совершение доказанных конкретных экономических правонарушений, но и за сам факт участия в теневых организациях.

Настоятельная необходимость противодействия коррупции в условиях модернизации обусловлена прежде всего экономическими масштабами коррупционных правонарушений: только за период 2006–2008 годов масштабы российской коррупции по меньшей мере удвоились. Если в 2006 году объем коррупционных отношений оценивался в 240 миллиардов долларов, то в 2008 году коррупционный оборот достиг 480 миллиардов, что превысило федеральный бюджет 2008 года почти в полтора раза. Для эффективного противодействия коррупции необходим комплекс мер правового, экономического и институционального характера.

Далее идет повышение престижа государственной службы. Противодействие коррупции лишь с помощью ужесточения карательных санкций неэффективно, поэтому стратегия борьбы с коррупцией должна включать меры по повышению материального, социального, общественного престижа государственной (муниципальной) службы.

Наконец, важно привлечь к борьбе с коррупцией гражданское общество, для чего уместно рассмотреть возможность учреждения Комитета общественного контроля Российской Федерации. Основными функциями данного института должны стать борьба с бюрократизмом, попытками обмана государства, совершенствование работы государственного аппарата, контроль за соблюдением законодательства при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в органах государственной власти и общественных организациях.

Госкорпорации и госкомпании: роль и направления участия в модернизации. Госкорпорации – создаваемые на основании федерального закона не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Они имеют три основные организационные особенности. Прежде всего, имущество и денежные средства, переданные им государством как учредителем, перестают быть объектом государственной собственности. Далее, действующим законодательством не предусмотрены механизмы правового регулирования деятельности госкорпораций. Наконец, законодательством установлены необоснованно низкие требования в отношении контроля учредителя за выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций – как правило, это лишь требование ежегодной публикации отчетов об использовании переданного ей имущества. Очевидно, что без устранения вышеперечисленных юридических недоработок эффективная модернизационная деятельность госкорпораций не гарантирована. Кроме того, государство должно определить общие цели их создания и функционирования, стандартизировать и унифицировать процедуры назначения руководящих органов, механизмы осуществления контроля за их деятельностью, процедуры ответственности за результаты.

Роль госкорпораций в процессе модернизации должна состоять в придании мощного импульса развитию не только отдельных отраслей, но и экономики в целом. Немаловажное значение приобретает их взаимодействие с малым и средним бизнесом. В настоящее время целям модернизации в силу задач, поставленных перед ними, могут соответствовать лишь «Внешэкономбанк», РОСНАНО и «Ростехнологии».

По нашему мнению, проведение структурных модернизационных преобразований в экономике, создание интегрированных структур в приоритетных отраслях необходимо осуществлять прежде всего на базе государственных компаний. Госкомпании в России имеют юридический статус либо федерального государственного унитарного предприятия, либо акционерного общества. Основная часть госкомпаний сконцентрирована в таких отраслях как промышленность, строительство, сельское хозяйство, а также в непроизводственной сфере. Однако не следует недооценивать значительный массив государственной собственности, сосредоточенный в топливно-энергетическом и военно-промышленном комплексах.

Говоря об участии государственных корпораций и государственных компаний в модернизации, уместно рассмотреть вопрос о создании специальных модернизационных консорциумов (административных монополий) на базе либо государственной корпорации, либо государственной компании, в которые могли бы входить как государственные компании и корпорации, так и предприятия частной формы собственности. Основной целью создания консорциумов должно стать повышение конкурентоспособности объединившихся компаний, отдельных отраслей или секторов экономики, при этом координация должна быть возложена на наиболее крупную в ресурсном аспекте структуру. Для финансового обеспечения деятельности консорциумов в каждый из них помимо других финансовых институтов должна быть включена ГК «Внешэкономбанк», в которой следует сосредоточить значительные финансовые ресурсы, в том числе из международных резервов страны. Консорциумы в наилучшем виде могут аккумулировать не только производственный, но и научный, кадровый и образовательный потенциал. Наконец, консорциумы для обеспечения своей деятельности и выполнения поставленных перед ними задач смогут делегировать часть производственных, вспомогательных и сервисных функций предприятиям малого и среднего бизнеса, причем, как уже существующим, так и тем, что будут учреждены специально для выполнения определенных функций. Очевидно, что создание консорциумов привнесет ощутимый мобилизационный эффект, что положительно скажется на структурной перестройке приоритетных отраслей экономики.

Российская бюрократия и ее роль процессах модернизации. Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации постоянно увеличивается: только в 1995–2006 годы она возросла почти в полтора раза. Однако количественный рост российской бюрократии не сопровождается повышением ее качественных характеристик, как и качества государственного управления. В докладе показано, что величина ВВП, приходящаяся одного работника органов государственной власти, в последние годы постоянно снижалась. Результативность деятельности российской бюрократии – одна из самых низких в Европе: по показателю ВВП в расчете на одного руководителя и законодателя Россия опережает только государства Балтии, уступая, например, Германии в 2,5 раза. Большинство населения не доверяет российским бюрократам, причем это низкое доверие было характерно и для докризисного периода в период так называемой «экономической стабильности».

Создание в стране принципиально новой бюрократии, которая действует в рамках правового поля на основе безличностных отношений – одна из наиболее важных предпосылок успешной реализации модернизационного проекта.

Необходимым условием реформирования российской бюрократии является коренное изменение идеологической парадигмы страны. В дихотомии интересов «гражданин – государство» ведущими должны стать интересы именно гражданина. Такой переход будет возможен только в том случае, если существующая бюрократия не будет искусственным путем его сдерживать. Однако сам переход может быть осуществлен только силовыми методами, которые в настоящее время не имеют шансов быть реализованными оппозицией. Поэтому возникает вопрос о поэтапности трансформации российской бюрократии, которая должна быть в конечном счете ориентирована на парадигму экономического, а не идеологического патриотизма.

На первой стадии реализации модернизационного проекта к бюрократии применим дисциплинарно-репрессивный подход, что решается созданием для чиновников различных уровней фактически отсутствующей в настоящее время сбалансированной системы «стимулы – наказания», увязанной с результативностью деятельности чиновников. Силовые методы могут также принести положительные результаты при регулировании численности бюрократии. Можно укрупненно рекомендовать определять общие бюджетные ресурсы, выделяемые на оплату труда чиновников (и тем самым косвенно определять и само количество чиновников), в зависимости от участия в тех или иных блоках модернизационного проекта.

Следующий вопрос связан с обеспечением мобильности бюрократического аппарата, его оперативного реагирования на изменяющуюся социально-экономическую ситуацию. В настоящее время такие возможности используются недостаточно, хотя в условиях финансово-экономического кризиса стали проявляться первые подвижки в этой области.

Необходимо реализовать адресный подход к корректировке некоторых законов, которые определяют функции чиновников. Речь идет о положениях, формально обеспечивающих защиту интересов государства при проведении конкурсов на поставку продукции для государственных нужд, но фактически провоцирующих недобросовестность и личный интерес чиновников.

Важной проблемой является коренное изменение психологии чиновников, особенно чиновников высших категорий, реально принимающих управленческие решения. Необходим идеологический переход от восприятия чиновников как начальства к отношению к ним как к сервисменам, выполняющим необходимую для общества и хорошо оплачиваемую работу. Идеальный профиль чиновника – технократ, не связанный идеологическими обязательствами и при принятии решений использующий только критерии экономической и социальной эффективности. Решение этой задачи возможно путем кадрового обновления современной российской бюрократии при вербовке кадров преимущественно из экспертного сообщества, не интегрированного в жизнь действующего чиновничьего аппарата.

[1] Сочинения.. М., 1991, т. 2, с. 270.

[2] Корпоративная социальная ответственность: общественные ожидания (под ред. Е. и И.). М., 2003, с.61.

[3] Председатель Европейского движения предпринимателей за социальную консолидацию Э. Давиньон дал такое определение КСО: «Чтобы ни понималось под корпоративной социальной ответственностью, это не благотворительность и не развитие связей с общественностью. Смысл социальной ответственности – в осознанной заинтересованности бизнеса, приносящей пользу для общества в целом». (Цит. по: Открытая корпоративная отчетность как триединый итог экономической, социальной, экологической ответственности компании. / М.: АФК «Система», 2004, с.19).

[4] Richard Stekel, Robin Simons, Jeffrey Simons and Norman Tanen. Making Money While Making A Difference. How to Profit with a Nonprofit Partner. High Trade Press, 1999.

[5] D. Corbett. Building Sustainable Value Trust: Canadian Excellence Framework//Pre-Conference: EFQM Learning Edge: Social Dimensions Organizational Excellence, 2003, June, The Hague.

[6] Cramer J. Learning about Corporate Social Responsibility. The Dutch Experiment. – Amsterdam, IOS Press, 2003.

[7] Mardsen C., Mohan A. Research on 500 Business Best Practices in Europe. Warwick Business School, June, 1999.

[8] Благотворительность в России. Социальные и исторические исследования. С.-Петербург, 2001. с. 48.

[9] Социальная ответственность бизнеса: актуальная повестка (под ред. , .). М., 2003, с.24.

[10] В России ежегодно 500 тысяч человек выходит на досрочную пенсию, а всего пенсионеров, в настоящее время получающих досрочную пенсию, около 10 миллионов человек из общего числа пенсионеров в России — 38,5 миллиона, то есть 26% ( Забудьте слова «государство должно платить пенсии». / Эксперт. 23 апреля 2007).

[11] Согласно ст. 255 НК РФ взносы по договорам добровольного личного страхования, предусматривающим выплаты исключительно в случаях смерти и/или причинения вреда здоровью застрахованного лица, включаются в состав расходов на оплату труда в размере, не превышающем 15 тысяч рублей в год, рассчитанном как отношение общей суммы взносов, уплачиваемых по указанным договорам, к количеству застрахованных работников.

[12] Для сравнения: затраты на социальную защиту составляют во Франции 34%, в Швеции – 33%, в Венгрии – 30%, в Чехии – 28%.

[13] Оговоримся, что далее будут рассматриваться только ФГУП, муниципальные унитарные предприятия в силу муниципальной формы собственности принадлежащего таким предприятиям имущества из поля зрения исключаются. Еще одно допущение – рассмотрение АО без подразделения их на открытые и закрытые акционерные общества.

[14] Борисов экономический словарь. М., 2005. С.330.

[15]См., например,  А.,  Ш.,  Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007, стр. 39.

[16]Расчет значений ВВП в ретроспективном периоде в ценах 2006 г. был осуществлен следующим образом: ВВП в 2005 г. в ценах 2006 г. рассчитывался делением ВВП в ценах 2005 г. на индекс изменения ВВП в 2006 г. в сопоставимых ценах; ВВП в 2004 г. рассчитывался делением ВВП 2005 г. в ценах 2006 г. на индекс изменения ВВП в 2005 г. и т. д.

[17] См.: Россия и страны мира. М., 2004; Россия и страны – члены Европейского Союза. М., 2007.

[18] Увеличение численности этой категории занятых произошло за счет руководителей хозяйствующих субъектов.

[19] Этот закон обычно называют «законом о монетизации льгот», хотя на самом деле последнее является одним из следствий уточнения функций различных уровней управления, которые изначально были определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[20] Классическим примером неверных дихотомий в социальной политике является утверждение «пенсионеры – бедные». Правильнее утверждать, что к бедным относятся пенсионеры, которые получают пенсию ниже прожиточного минимума, не имеют иных источников доходов, либо имущественных или финансовых активов, которые могут использоваться для получения доходов, не имеющие детей или других родственников, которые могут оказать им материальную помощь.

[21] См.: Иноземцев В. Призыв к порядку. / Российская газета. 1 октября 2008.