Административная юрисдикция пограничных органов ФСБ России (стр. 2 )

Таким образом, с учетом приведенных различий, наиболее предпочтительным определением представляется следующее: административная юрисдикция – установленная законодательными актами сфера государственной деятельности уполномоченных административных органов и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке, на основе административно-процессуальных норм с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров или административных правонарушений и применения мер административно-процессуального принуждения. При этом административная судебная юрисдикция осуществляемая в порядке административного судопроизводства, является составной частью правосудия, а не административной юрисдикции.

Как установлено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 01.01.01 года № 000 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»)[21], одним из условий обеспечения национальной безопасности являются надежная защита и охрана Государственной границы Российской Федерации. Основными угрозами интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере являются:

- наличие и возможная эскалация вооруженных конфликтов вблизи ее Государственной границы;

- незавершенность международно-правового оформления государственной Границы Российской Федерации с отдельными сопредельными государствами.

Угрозу безопасности в пограничной сфере представляют:

- деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий;

- активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через Государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции.

Негативное влияние на обеспечение надежной защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации оказывает недостаточный уровень развития пограничной инфраструктуры и технической оснащенности пограничных органов (п.41 Стратегии).

Решение задач обеспечения безопасности Государственной границы Российской Федерации, как установлено в п.42 Стратегии, достигается за счет:

- создания высокотехнологичных и многофункциональных пограничных комплексов, особенно на границах с Республикой Казахстан, Украиной, Грузией и Азербайджанской Республикой;

- повышения эффективности охраны Государственной границы, в частности в Арктической зоне Российской Федерации, на Дальнем Востоке и на Каспийском направлении.

В соответствии со ст.11.1 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности РФ» направлениями пограничной деятельности являются:

- защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

- защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.

В структуре центрального аппарата ФСБ РФ пограничной деятельностью руководит Пограничная служба.

Пограничная деятельность осуществляется органами федеральной службы безопасности на основе Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

В соответствии со ст.3 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.

Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется пограничными органами, входящими в состав Федеральной службы безопасности, в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Меры по охране Государственной границы рассматриваются как пограничные меры. Эти меры входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации в соответствии со ст.28 Закона РФ «О Государственной границе»:

- совместно с федеральными органами исполнительной власти организует и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту и охрану Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- обеспечивает совместно с Министерством обороны Российской Федерации координацию пограничными органами деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб Российской Федерации на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы;

- участвует в подготовке органами государственной власти нормативных правовых актов, касающихся деятельности физических и юридических лиц, затрагивающей интересы защиты и охраны Государственной границы; и т. д.

Пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, в соответствии со ст.30 Закона РФ «О Государственной границе», в частности, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

С целью обеспечения преимущественно национальной безопасности в пограничном пространстве Российской Федерации установлен специальный режим функционирования Государственной границы. Основой введения данного режима являются указанный выше Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон РФ от 01.01.2001 года «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[22], Указ Президента РФ от 01.01.2001 года № 000 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»[23].

Помимо указанных нормативных правовых актов основы административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов и войск ФСБ РФ регламентируются Кодексом РФ об административных правонарушениях, в статье 23.10 которого закреплена правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области.

Р(см. текст в предыдущей редакции)

ассматривать дела об административных правонарушениях по делам об административных правонарушениях в исследуемой сфере вправе:

- руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, его заместители;

- руководители подразделений, уполномоченных в сфере пограничной охраны и в сфере охраны морских биологических ресурсов, структурного подразделения федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, их заместители;

- начальники управлений, их заместители;

- начальники служб и отрядов, их заместители;

- начальники государственных морских инспекций, государственных специализированных инспекций, государственных зональных (районных) инспекций, специализированных отделов (отделений), их заместители;

- старшие государственные инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов;

- начальники отделов, коменданты пограничных комендатур, начальники подразделений пограничного контроля, их заместители;

- начальники государственных участковых инспекций, государственных инспекторских постов;

- государственные инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов;

- командиры пограничных кораблей (катеров), капитаны пограничных патрульных судов (катеров);

- начальники пограничных застав, отделений, радиотехнических и пограничных постов, их заместители;

- государственные участковые инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов;

- начальники подразделений процессуальной деятельности, старшие дознаватели, дознаватели, старшие специалисты и специалисты по административному производству.

Среди мер административного наказания, применяемых должностными лицами пограничных органов и судьями за совершение административных правонарушений в области защиты Государственной границы РФ, можно назвать: предупреждение, административный штраф, конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Предупреждение – является мерой административного наказания, которая выражается в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение применяется преимущественно к лицам, виновным в совершении незначительных административных правонарушений. Оно может налагаться лишь в случаях, когда это предусмотрено в санкции соответствующей статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях (ч.3 ст.18.1, ст.18.2, 18.3, ч.1 ст.18.4 КоАП РФ). Чаще всего предупреждение предусматривается в санкциях альтернативно с административным штрафом. Вместе с тем не допускается его применение вместо других административных наказаний, поскольку Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможности замены одного административного наказания другим, если это не установлено в санкции соответствующей нормы КоАП РФ.

Административный штраф – это денежное наказание, налагаемое за административное правонарушение. Установление конкретных размеров штрафных санкций увязывается с характером правонарушения, размером причиненного вреда, степенью вины правонарушителя, его имущественным положением и иными существенными обстоятельствами дела.

Административный штраф является основным видом административного наказания. В случаях, предусмотренных законодательством, штраф может назначаться в сочетании с дополнительными административными наказаниями (конфискация предмета правонарушения, административное выдворение).

Ведение на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи нее, в территориальном море, во внутренних морских водах РФ, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов хозяйственной, промысловой, изыскательской или иной деятельности без соответствующего разрешения (уведомления) пограничных органов влечет санкцию в виде административного штрафа с конфискацией орудий совершения или предмета административного нарушения или без таковой.

В количественном отношении применение штрафных санкций идет опережающими темпами по сравнению с назначением других видов наказаний, применяемых должностными лицами пограничных органов.

Анализ норм административно-процессуального законодательства также свидетельствует о значительном расширении института административной ответственности, в том числе посредством введения дополнительного состава противоправного деяния, предусмотренного ст.18.14 КоАП РФ, увеличения максимальных размеров штрафов, налагаемых за ряд правонарушений.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения – представляет собой принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация применяется в качестве дополнительного альтернативного наказания пограничными органами за совершение административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования (ст.8.17, 8.18, 8.19, 8.20, 8.35, ч.2 ст.8.37 КоАП РФ), в области защиты Государственной границы Российской Федерации (ч.3 ст.18.1, ч.2 ст.18.3 КоАП). Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения носит имущественный характер.

Административный арест – заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества под стражей в предназначенных для этих целей учреждениях. Режим содержания является одним из средств достижения целей данного наказания, обеспечивает охрану арестованного и постоянный надзор за ним в целях предотвращения совершения правонарушителем новых правонарушений. Административный арест устанавливается и назначается за отдельные виды наиболее общественно опасных противоправных деяний. В рамках исследуемой темы правонарушением является неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства – заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством России, - в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Основанием для административного выдворения является незаконное пересечение Государственной границы РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства, в отношении которых принято решение о привлечении их к административной ответственности.

Постановление об административном выдворении принимается органами Федеральной миграционной службы, пограничными органами ФСБ России, в нем указывается срок, в течение которого иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны покинуть территорию РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выдворению за пределы РФ, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов федеральной миграционной или пограничной службы или в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации. Административное выдворение за пределы РФ применяется в относительно небольшом количестве случаев[24].

Следует также отметить, что должностные лица пограничных органов ФСБ России уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, посягающих на установленный законодательством режим Государственной границы, пограничный режим и режим в пунктах пропуска через Государственную границу, в том числе совершаемых во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в соответствии с подведомственностью данной категории дел.

Итак, пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, в числе прочих функций осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

Правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях закреплена ст.23.10 КоАП РФ.

Властные полномочия должностных лиц пограничных органов ФСБ РФ, осуществляемые при обеспечении охраны Государственной границы, континентального шельфа и исключительной экономической зоны, закреплены в КоАП РФ. Причем отдельные полномочия по применению конкретных видов административных наказаний за совершение правонарушений, предусмотренных главами 7, 8, 18, 19 КоАП РФ, строго разграничены и закреплены за конкретными должностными лицами.

2. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы

В соответствии со ст.23.10 КоАП РФ пограничные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении или о повреждении специальных информационных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), статьями 7.11, 8.16-8.20, 8.33, 8.35, частью 2 статьи 8.37, статьями 8.38, 18.1-18.7, 18.14, частью 2 статьи 19.4 КоАП РФ. Таким образом, в основном составы административных правонарушений закреплены в главе 18 КоАП РФ.

Так, ст.18.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации.

Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный порядок управления в виде режима Государственной границы РФ.

Объективная сторона рассматриваемых правонарушений проявляется в ряде конкретных юридических составов, связанных с нарушением режима Государственной границы РФ: нарушение правил пересечения Государственной границы РФ гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства; нарушение правил пересечения Государственной границы РФ автомобильными, иными транспортными средствами; нарушение лицами и транспортными средствами порядка их следования от Государственной границы РФ до пунктов пропуска через границу и в обратном направлении; ведение на Государственной границе РФ либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности без уведомления либо с уведомлением пограничных органов, но в нарушение установленного порядка, а также в неустановленном месте или в неустановленное время. Соответствующие правила содержатся в федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, действующих в этой сфере, в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, касающихся ведения хозяйственной и иной деятельности на Государственной границе или вблизи нее[25].

Данное правонарушение совершается путем активных противоправных действий.

Административные правонарушения, охватываемые ст.18.1 КоАП РФ, необходимо отграничивать от преступлений, предусмотренных ст.322 УК РФ[26] «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации». Уголовная ответственность по ст.322 УК РФ применяется за пересечение Государственной границы РФ без действительных документов на право въезда в РФ или выезда из РФ либо без надлежащего разрешения, полученного в установленном законодательством порядке.

Субъектами данных правонарушений могут быть граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, должностные лица, ответственные за соблюдение правил, регулирующих режим Государственной границы РФ, а также юридические лица.

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле или неосторожности.

Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ), органов Федеральной аэронавигационной службы (в части нарушения воздушного пространства РФ) (ст.23.43 КоАП РФ).

Дело об административном правонарушении, совершенном иностранным гражданином или лицом без гражданства, рассматривается районным судьей в случаях, если должностное лицо пограничных органов Российской Федерации передаст его на рассмотрение судье, поскольку в санкциях ч.2 и 3 ст.18.1 КоАП РФ предусмотрена возможность административного выдворения соответствующего лица за пределы Российской Федерации (ч.2 ст.23.1).

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица пограничных органов (ч.1 ст.28.3).

Ст.18.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение пограничного режима в пограничной зоне.

Объектом правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный порядок управления в виде пограничного режима, а в конечном счете – безопасность граждан, общества и государства.

Объективная сторона данных правонарушений проявляется в нарушении правил пограничного режима и характеризуется рядом конкретных юридических составов: незаконные въезд (проход), временное пребывание и передвижение граждан и транспортных средств в пограничной зоне; ведение хозяйственной и иной деятельности, содержание или выпас скота, проведение массовых и иных мероприятий в пограничной зоне без разрешения пограничных органов; проведение той или иной деятельности и мероприятий с разрешения пограничных органов, но в нарушение установленного порядка их проведения. Все названные правонарушения совершаются путем активных противоправных действий.

Субъектом данных правонарушений может быть гражданин, достигший 16-летнего возраста, а также должностное лицо предприятия, учреждения, организации или общественного объединения, необоснованно подавшее ходатайство представителям пограничных органов для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, руководитель (иное должностное лицо) хозяйственной, промысловой или другой организации, связанной с пользованием землями, недрами, водами в пограничной зоне, должностные лица, ответственные за проведение массовых общественно-политических и других мероприятий в пограничной зоне, а также юридические лица[27].

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле или неосторожности.

Дела по данной статье рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ).

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).

Статья 18.3 КоАП РФ закрепляет ответственность за нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации.

Объектом посягательства рассматриваемых правонарушений являются неприкосновенность Государственной границы РФ, установленный порядок управления в виде пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах, а также в российской части вод пограничных водоемов.

Объективная сторона правонарушений проявляется в ряде конкретных юридических составов:

- нарушение правил: а) учета, б) содержания, в) выхода из пунктов базирования, г) возвращения в пункты базирования, д) пребывания на воде (на льду) российских маломерных судов (средств) и средств передвижения по льду;

- ведение в указанных водах промысловой и иной деятельности: а) без разрешения (уведомления) пограничных органов, б) ведение этой деятельности с разрешения (с уведомлением) таких органов, но с нарушением условий такого разрешения (уведомления).

Для привлечения лица к административной ответственности и квалификации правонарушения необходимо обращаться к конкретным правилам, действующим в этой сфере.

Субъектами данных правонарушений могут быть граждане, достигшие 16-летнего возраста, должностные лица, ответственные за соблюдение правил пограничного режима в территориальном море, внутренних морских водах РФ и российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также юридические лица, индивидуальные предприниматели.

Субъективная сторона рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле.

Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ), а об административных правонарушениях, предусмотренных ч.2 ст.18.3, - также судьи в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, передают его на рассмотрение судьи (ч.2 ст.23.1).

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).

В ст.18.4 КоАП РФ говорится об административной ответственности за нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации

Объектом посягательства правонарушений являются неприкосновенность Государственной границы РФ, установленный порядок управления в виде режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, а также безопасность личности, общества и государства.

Объективная сторона данных правонарушений проявляется в невыполнении, несоблюдении конкретных правил, регулирующих режим в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.

Субъектом рассматриваемых правонарушений может быть гражданин РФ, достигший 16-летнего возраста, иностранный гражданин, лицо без гражданства.

Субъективная сторона правонарушения выражается в прямом умысле.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ).

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч.2 ст.18.4 КоАП РФ, касающиеся иностранных граждан и лиц без гражданства и связанные с возможностью назначения им административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, рассматриваются судьями районных судов (ч.2 и 3 ст.23.1).

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица пограничных органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).

Анализ изложенных выше и иных статей КоАП РФ об административной ответственности по делам, отнесенным к подведомственности пограничных органов, свидетельствует о том, что в данную категорию входят дела о:

- защиты Государственной границы Российской Федерации;

- охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны и морской среды (внутренних морских вод и территориального моря);

- использования и охраны водных биологических (живых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

- защиты суверенных, исключительных прав Российской Федерации на проведение ресурсных и морских исследований, иных работ в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, а также экономических интересов Российской Федерации при использовании указанных акваторий и их ресурсов.

Административные правонарушения, посягающие на установленный режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, первоначально содержались в гл.14 КоАП РСФСР[28] и относились к правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления, то есть на систему политико-правовых институтов, обеспечивающих функционирование государственной власти[29].

Объектом посягательства данных противоправных деяний являлись общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения безопасности государства. В действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях составы правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации были сгруппированы в отдельную главу 18.