Административная юрисдикция пограничных органов ФСБ России (стр. 1 )

Административная юрисдикция пограничных органов ФСБ России

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Введение. 3

1. Теоретические основы административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России. 10

1.1. Понятие и сущность административной юрисдикции. 10

1.2. Пограничные органы и их полномочия в сфере административной юрисдикции. 18

2. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы 28

2.1. Квалификация административных правонарушений,

процессуальный порядок и особенности привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области защиты Государственной границы 28

2.2. Особенности административного задержания, специфика составления протокола об административном правонарушении, осуществляемого пограничными органами ФСБ России. 39

3. Проблемы в правовом регулировании и пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России. 55

3.1. Проблемы разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных

органов ФСБ РФ.. 55

3.2. Пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России. 63

Заключение. 70

Список литературы.. 76

Введение

Федеральная служба безопасности, в соответствии со ст.1 Федерального закона РФ от 01.01.2001 года «О Федеральной службе безопасности»[1] - это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации. Одной из основных задач ФСБ России, согласно ст.8 указанного выше Закона, является обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению органов безопасности.

К органам федеральной службы безопасности относятся, в том числе, управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы).

Полномочия пограничных органов закреплены, прежде всего, в Законе РФ от 01.01.2001 года № 000-1 «О Государственной границе Российской Федерации»[2]. Так, согласно ст.30 данного Закона пограничные органы охраняют Государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также осуществляют пропуск через Государственную границу. В этих целях они, в числе прочего, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

То есть, пограничные органы ФСБ России уполномочены осуществлять производство по административным правонарушениям, отнесенным законодательством к их ведению.

В то же время, как свидетельствует правоприменительная практика, существуют проблемы как в механизмах применения норм административного законодательства в сфере полномочий пограничных органов, так и в несовершенстве норм законодательства в данной области.

Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данной работы.

Объект исследования – административная юрисдикция пограничных органов ФСБ России.

Предмет исследования – нормы административного законодательства и специального законодательства о пограничных органах ФСБ России, а также теория административного процесса.

Цель исследования – проанализировать основные аспекты административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России, а также выявить проблемы в законодательством регулировании и предложить меры по совершенствованию законодательства.

Задачи работы:

- рассмотреть понятие и сущность административной юрисдикции;

- изучить полномочия пограничных органов ФСб России в сфере административной юрисдикции;

- дать квалификацию административных правонарушений, исследовать процессуальный порядок и особенности привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области защиты Государственной границы;

- рассмотреть особенности административного задержания, исследовать специфику составления протокола об административном правонарушении, осуществляемых пограничными органами;

- рассмотреть проблемы разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов ФСБ РФ;

- исследовать пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Административная юрисдикция – это установленная законодательными актами сфера государственной деятельности уполномоченных административных органов и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке, на основе административно-процессуальных норм с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров или административных правонарушений и применения мер административно-процессуального принуждения.

Пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности, наделены административной юрисдикцией, то есть, в числе прочих обязанностей, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

Основы административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов и войск ФСБ РФ регламентируются КоАП РФ, в статье 23.10 которого закреплена правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области.

2. Должностные лица пограничных органов уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в частности:

- в области охраны собственности (глава 7 КоАП РФ): уничтожение специальных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (часть 2 статьи 7.2); пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии) (статья 7.11);

- в области охраны окружающей природной среды и природопользования (глава 8 КоАП РФ): невыполнение правил ведения судовых документов (статья 8.16); нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии (статья 8.17); нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (статья 8.18); и др;

- в области защиты Государственной границы Российской Федерации (глава 18 КоАП РФ);

- против порядка управления (глава 19 КоАП РФ): невыполнение законных требований должностного лица органа охраны континентального шельфа РФ или органа охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации об остановке судна, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом возложенных на него полномочий, в том числе на осмотр судна (часть 2 статьи 19.4).

3. В КоАП РСФСР, в отличие от КоАП РФ, была закреплена обязанность точного и четкого исполнения органами, обладающими правом административного задержания, обязанностей, указанных в данном Кодексе.

Прежде всего, это было связано с тем, что законодатель в нем давал ясное понятие административного задержания, чего нельзя сказать о КоАП РФ.

В связи с чем КоАП РФ нуждается в доработке. Во-первых следует четко определить перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание. А, во-вторых, следует уделить больше внимания статьям, содержащим процедуру заполнения соответствующих документов об административном правонарушении и задержании.

4. Составление протокола об административном задержании часто вызывает множество трудностей, так как правильное его составление и заполнение не в полной мере регламентировано КоАП РФ, следовательно, необходимо дополнить данный Кодекс в части, касающейся правил составления протокола об административном задержании. Целесообразными видятся разработка и включение в текст КоАП РФ всех необходимых правил, обеспечивающих грамотное составление протокола об административном задержании.

5. В интересах разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов, под термином «надлежащее разрешение» в диспозиции ч.1 ст.322 УК РФ нельзя понимать визу.

Для исключения двойного толкования понятия «надлежащее разрешение» необходимо изложить диспозицию ч.1 ст.322 УК РФ с дополнением после союза «и»: «(или) надлежащего разрешения пограничных органов ФСБ России, полученного в порядке и месте, установленных законодательством Российской Федерации».

С той же целью необходимо изменить ч.1 ст.11 «Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу» Закона «О Государственной границе Российской Федерации» путем внесения поправки, где предусмотреть положение о разрешительном порядке признания не только лиц, убывающих из Российской Федерации, но и прибывающих в Российскую Федерацию. Так как в настоящее время действующая правовая норма признает законность въезда лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в Российскую Федерацию, а не разрешение на право пересечения госграницы, полагается необходимым заменить словосочетание «в признании законности пересечения» на словосочетание «в разрешении на пересечение».

В связи со сложностью доказывания прямого умысла лица незаконного пересечения госграницы, исключения фактов признаков данного деяния административного правонарушения в ч.1 ст.322 УК РФ слова «без действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации» заменить словами «без действительных документов, удостоверяющих право лица на въезд в Российскую Федерацию или выезд из Российской Федерации».

6. Как административное наказание административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу РФ за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ (ч.1 ст.3.10 КоАП РФ).

Запрет на въезд в Россию в течение пяти лет после исполнения постановления об административном выдворении находится в противоречии с годичным сроком состояния административной наказанности, предусмотренным ст.4.6 КоАП РФ.

Изложенное требует устранения противоречия положений нормативных актов. В качестве одного из выходов из создавшейся ситуации можно было бы дополнить ст.3.10, 4.6 КоАП РФ положением, допускающим увеличение срока состояния административной наказанности в случаях, предусмотренных законом.

7. КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения в качестве основного и дополнительного административного наказания. Однако нормы Особенной части Кодекса, предусматривающие административное выдворение (ст. ст.18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27), ограничены возможностью применения административного выдворения лишь в качестве дополнительного. Судебная же практика использует данную меру наказания неоднозначно, в том числе и в качестве основного. В связи с чем необходимо в КоАП РФ внести изменение, в соответствии с которым административное выдворение будет являться как основным, так и дополнительным наказанием.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: сравнение, анализ и синтез, обобщение, а также такие частно-научные методы как исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный и др.

Базу исследования составили нормы КоАП РФ, федеральных законов и подзаконных нормативных актов, а также работы авторов по исследуемой теме.

Структура и объем работы обусловлены логикой и результатами исследования.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

1. Теоретические основы административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России

Юрисдикция в традиционном понимании этого термина – это суд, судопроизводство (от лат. «jurisdictio»), круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций[3].

Административная юрисдикция в полной мере соответствует приведенному определению, также включая в себя полномочия различных судебных и несудебных органов по оценке фактов, вытекающих из административных правоотношений, разрешению административно-правовых споров и применению санкций, предусмотренных нормами административного права.

В теории административного права административная юрисдикция определяется как административно-процессуальная деятельность, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер[4].

Административно-юрисдикционный процесс, в отличие от процесса административно-процедурного, имеет своей целью не позитивное управленческое регулирование, а разрешение спорной ситуации либо применение санкций, связанное либо с негативными последствиями для одной из сторон спора либо с применением в отношении субъекта мер административной ответственности, других принудительных мер. Таким образом, административно-юрисдикционный процесс имеет место, во-первых, в тех ситуациях, когда необходимо разрешить административно-правовой спор, и, во-вторых, в тех ситуациях, когда необходимо применить меры административного принуждения. В порядке административно-юрисдикционных производств производится применение мер административного пресечения, а также мер административной ответственности[5].

Основными чертами административной юрисдикции являются следующие:

1. Административно-юрисдикционная деятельность – это деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуального административного дела, сущность которого составляет либо спор о праве, вытекающем из норм административного права, либо возможность (необходимость) применения в отношении субъекта административного права мер административного принуждения.

2. Содержание деятельности в рамках административной юрисдикции составляет правовая оценка совокупности фактов, имеющих отношение к рассматриваемому индивидуальному административному делу.

3. Субъектом административной юрисдикции неизменно является орган государственной власти, принимающий властное решение в рамках собственной компетенции.

4. Отношения участников административной юрисдикции приобретают особый процессуальный характер, связанный с наделением участников процесса особыми правами и обязанностями.

5. Результатом административной юрисдикции в правовом плане является принятое властное решение о разрешении спора либо применении (отказе от применения) мер административного принуждения.

6. Цель административной юрисдикции – правоохрана, охрана административно-правовых отношений от нарушений. Разрешение споров и применение принудительных мер в рамках административно-юрисдикционного процесса служит целям защиты основ правопорядка, установленных административным законодательством.

Ввиду того, что спектр рассматриваемых в рамках административной юрисдикции дел чрезвычайно обширен, сам процесс в теории административного права подразделяется на некоторое количество видов или административно-юрисдикционных производств.

Так, выделяет в структуре административной юрисдикции производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство и производство по жалобам[6].

подразделяет административную юрисдикцию на большее количество производств, а именно:

- исполнительное производство;

- производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам;

- производство по делам об административных правонарушениях[7].

Последняя классификация представляется более полной, поскольку учитывает такие своеобразные виды производств, как исполнительное и производство по применению мер принуждения, отличных от мер административной ответственности, однако и небесспорной, с точки зрения науки административного права. Например, производство по делам о применении мер административного принуждения, не являющимся мерами административной ответственности, является органичной частью производства об административных правонарушениях, поскольку меры административного принуждения служат мерами обеспечения указанного производства.

Одним из основных методов государственного управления является метод принуждения, проявляющийся, помимо прочего, в применении мер юридической ответственности по отношению к нарушителям административно-правовых предписаний.

Под юридической ответственностью в теории права понимают «возникшее из правонарушений правовое отношение между государством , на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права»[8]. Юридическая ответственность, независимо от ее вида, характеризуется рядом признаков, среди которых ключевыми являются: опора на государственное принуждение (на аппарат государственного принуждения), тесная связь с общественным осуждением, применение в процессуальной форме, наступление на основании совершения правонарушения, наступление в виде неблагоприятных личных, имущественных, физических и организационных последствий.

Производство по делам об административных правонарушениях находит свое нормативное закрепление в нормах Кодекса РФ об административных правонарушениях[9]. В данном нормативно-правовом акте отражено правовое положение участников производства, общие правила процессуальной деятельности в рамках производства, описаны конкретные стадии производства, установлены особенности процесса доказывания и т. д.

До настоящего времени понятие административной юрисдикции не имеет правового закрепления, четкого и однозначного определения данного понятия не существует. Вместе с тем в юридической литературе со времен советского периода понятиям «юрисдикция» и «административная юрисдикция» всегда уделялось значительное внимание.

С точки зрения , административная юрисдикция – это установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке[10].

отмечает, что под административной юрисдикцией традиционно понимается особого рода деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов по рассмотрению административных дел, споров и коллизий, а также, в случае необходимости, по применению соответствующих юридических санкций[11].

Характеризуя данную категорию, отмечает, что она чаще всего определяется как юрисдикционная деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм[12].

Вышеприведенные понятия отличаются субъектным составом, осуществляющим деятельность, определяемую как административная юрисдикция. Так, отмечает, что это деятельность «органов государственного управления и должностных лиц», – «органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов», – «административных органов». Исходя из этого, некоторые из перечисленных ученых-юристов в зависимости от органов, осуществляющих административную юрисдикцию, отличают ее от судебной. Правда, здесь их характеристики являются прямо противоположными. В частности, отмечает, что административная юрисдикция органов управления нередко расширяется в ущерб судебной юрисдикции, в ряде случаев административным властям предоставляются дискреционные полномочия. Профессор , напротив, отделяя юрисдикционную деятельность административных органов от судебной юрисдикции, отмечает, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях значительно расширил судебную юрисдикцию (правосудие) по административно-деликтным делам. Поддерживая данную точку зрения, отмечает, что обеспечение законности и более строгое уважение права граждан требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, то есть определение таких правоотношений, споры между участниками которых при наличии соответствующих условий были бы отнесены к компетенции суда[13].

К проблеме административной юрисдикции в той или иной степени обращались многие ведущие административисты[14]. Вместе с тем следует отметить, что в теории до настоящего времени остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции. Существует мнение о том, что административную юрисдикцию следует рассматривать как вид административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер[15].

Однако в данном случае ссылки на единую процедуру рассмотрения дел провоцируют подмену понятий. Представляется, что такая точка зрения обусловлена исключительно изменениями современного законодательства об административных правонарушениях, которые внесли свои коррективы при определении данной категории.

Действительно, редчайшей особенностью в настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, так же как и несудебные административные органы, руководствуются при рассмотрении дел об административных правонарушениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Профессор , размышляя о дуализме производства по делам об административных правонарушениях, очень четко определяет его природу как «двойственную процессуально-правовую» и отмечает, что, с одной стороны, оно – административная юрисдикция, то есть деятельность конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а с другой – деятельность по осуществлению судебной власти[16].

Очевидно, что следует разграничить категории «административная юрисдикция» и «административная судебная юрисдикция» и при этом в качестве критерия следует использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело[17]. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют административную судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы – административную юрисдикцию.

Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или «квазиадминистративной» деятельности[18].

В свою очередь, административная несудебная юрисдикция осуществляется в пределах полномочий административных органов на основе административно-процессуальных норм.

По мнению многочисленной группы ученых, административная юрисдикция охватывает сферу деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц по разрешению административно-правовых споров, связанную с применением мер государственного (административного) принуждения[19].

Специфической особенностью административной юрисдикции является то, что она в соответствии с действующим законодательством охватывает сферу деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц по применению мер административно-процессуального принуждения, не носящих характер административной ответственности. Их применение, конечно, не является формой юридической реакции на административно-правовые споры[20].

Однако, осуществляя свои правоохранительные функции, административные органы применяют подобные меры принудительного характера в соответствии с нормативными актами как федерального уровня (например, Федеральным законом РФ «О Федеральной службе безопасности», так и специальными ведомственными правилами (например, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования). Подобного рода деятельность административных органов далеко не во всех случаях заканчивается вынесением юридически обязательного решения, поскольку не всегда процессуально регламентирована. Вместе с тем ее осуществление является прямой обязанностью соответствующих административных органов. В свою очередь, в конечном счете эти меры также могут вызвать административно-правовой спор, например, при их обжаловании, результатом чего может быть наступление юридической ответственности виновных.