Роль НПО в системе соц. защиты (стр. 1 )

Роль НПО в системе соц. защиты.

Мировой опыт

Некоммерческий сектор, как особый социальный, экономический и политический феномен, привлек серьезное внимание исследователей относительно недавно - лишь в конце 60-х. Только в 70-х эта проблематика в странах Запада стала предметом общественных дискуссий и политических программ. Сейчас государственная и муниципальная политика в развитых странах обязательно строится с учетом экономического и политического потенциала некоммерческих организаций. Однако важно подчеркнуть, что ценность некоммерческого сектора выходит за рамки экономики.

На нынешний день в мире сложилась система взаимодействия властных структур и некоммерческих организаций и их доноров, включающая правовые, экономические, функциональные и организационные аспекты. Казахстану предстоит проделать поистине гигантскую работу, прежде чем можно будет ожидать от отечественного некоммерческого сектора столь же впечатляющих, как в развитых странах, масштабов вовлечения НПО в решение общественных проблем. Тем не менее, использование опыта мирового сообщества и адаптация его к местным условиям позволит здесь продвигаться существенно быстрее, даже несмотря на разную социально-экономическую обстановку.

Очевидно, что государство не может и не должно выступать в роли агентства, управляющего социальными услугами. По словам известного американского социолога Питера Друкера: "Задача государства - разрабатывать правила и вводить их в действие силой закона, бизнеса - зарабатывать деньги. Задача организаций социального сектора (в нашем контексте - НПО) - способствовать здоровью и благополучию человека... Эти организации служат еще одной, не менее важной цели. Они пробуждают чувство гражданской ответственности. Все, что мы можем делать в качестве граждан - это голосовать один раз в несколько лет и регулярно платить налоги. Участвуя в работе организаций социального сектора, можно внести в такое положение вещей определенные коррективы"(1).

В законодательстве многих стран не существует специального юридически определенного понятия «неправительственная некоммерческая организация». Особенно это характерно для стран прецедентного права (США, Великобритания). В то же время многие страны континентального (кодифицированного) права также не имеют общего законодательного определения негосударственной некоммерческой организации (например, Швеция). Вместо этого употребляются более конкретные определения «некоммерческая ассоциация», «фонд», «добровольческая организация», «благотворительная организация» и т. п., определяемые либо специфическими законами, либо устоявшейся практикой и внутренними документами (уставами) таких организаций.

В английском языке для обозначения неправительственных некоммерческих организаций используется несколько терминов. Среди наиболее часто используемых:

· Not-for-profit organization (NFPO) – организация, не направленная на извлечение прибыли, неприбыльная, некоммерческая организация (данный термин употребляется преимущественно в США, а также в международном сообществе для общего обозначения организаций подобного рода);

· Non-governmental organization (NGO) – неправительственная организация (данный термин чаще всего применяется как обобщающий для различных стран в документах международных организаций);

· Charity – благотворительная организация (данный термин применяется в Великобритании, и имеет там гораздо более широкое значение, чем современное русское значение слова «благотворительность», охватывая весь спектр общественно полезных неправительственных некоммерческих организаций);(2)

Несмотря на разнообразие терминологии, с организационно-экономической точки зрения все эти организации характеризуются рядом общих черт:

· имеют институционально закрепленную структуру;

· отделены от государства;

· не распределяют прибыль среди своих учредителей или руководителей;

· самоуправляемы;

· добровольны (закон не требует обязательного членства, участия в них; их деятельность в определенной мере зависит от добровольных пожертвований или волонтерского труда) (3).

В странах с развитой демократией роль НПО публично признается государством. Как правило, НПО расцениваются как партнеры в решении многих социальных проблем общества, а зачастую играют ключевую роль в этом процессе. Так, в Великобритании в 1997 году был даже принят официальный документ, провозглашающий основные принципы партнерства между правительством и НПО. Важность роли НПО подчеркивается также активным реальным участием лидеров государства в таких событиях, как ежегодные национальные конференции некоммерческих организаций, слеты добровольцев.

Государство рассматривает третий сектор как поставщика общественно значимых услуг, причем значительная часть их финансируется из государственных источников (к примеру, в Великобритании в 1997 году вклад местных властей и центрального правительства в экономику НПО-сектора составил 2 млрд 340 млн фунтов стерлингов). НПО успешно конкурируют с другими структурами на определенных сегментах рынка в предоставлении социальных услуг, в здравоохранении, науке и образовании, культуре, самоуправлении, защите окружающей среды.

В таких сферах как правозащитная деятельность, международная помощь, религия доля подобной активности существенно выше, чем в других секторах, и финансирование поступает из разных источников. Размещение государственных заказов в данном секторе зачастую наиболее выгодно, так как позволяет достичь оптимального соотношения "цена-качество" (best value), а также привлечения добровольного труда, дополнительных средств и квалифицированных специалистов, адресного подхода к помощи нуждающимся, более полного учета потребностей конкретных групп населения.

В целях поддержания третьего сектора на высоком конкурентоспособном уровне государство вкладывает средства в его организационное укрепление, создает благоприятные условия для деятельности, прежде всего, рациональное налогообложение. Отличие в налогообложении НПО по сравнению с другими организациями касается практически всех видов налогов - при наличии определенных ограничений, в том числе по направлению дохода на осуществление основной деятельности организации и строгого контроля за целевым использованием средств. В Великобритании в 1997 году благодаря благоприятному налоговому режиму в некоммерческом секторе осталось 824 млн фунтов стерлингов.

Помимо государственных субсидий, сектор самостоятельно изыскивает деньги, дополняя бюджетные ассигнования. Государство и в этом случае поощряет некоммерческие организации, ценя их способность мобилизовать частные ресурсы. В силу гибкости и оперативности НКО в борьбе с общественными недугами, третий сектор выступает полигоном испытаний инновационных социальных технологий.

Множественность форм и объем государственной поддержки НПО, а также система процедур, гарантирующих открытость и публичность конкурса исполнителей общественных проектов и целевое экономное расходование ресурсов реализуется через официальные законодательные акты и обязательную независимую экспертизу на все этапах исполнения. Расширение форм взаимодействия производится на основе исследований. Любая правительственная программа подвергается по ее завершении так называемой программной оценке (на эту статью выделяется 5-10% от суммы бюджета). Ни одна НПО не может рассчитывать на финансирование без отчета о предшествующей деятельности.

Третий сектор также выполняет функцию мониторинга деятельности правительства, будучи элементом системы политических противовесов. Неправительственные организации заняты лоббизмом, обеспечивают представительские функции для всех социальных групп и дают широкую возможность участвовать в процессе выработки и принятия решений, формируют общественное мнение. Именно некоммерческий сектор рассматривается как организационная основа гражданского общества - такого состояния социально-политических отношений в государстве, при котором граждане имеют достаточно оснований быть уверенными в том, что правительство действует в их интересах и достаточно эффективно. НКО - катализатор реализации механизмов прозрачности власти, обратной связи между жителями и правительством. Это в свою очередь способствует возникновению у граждан чувства доверия к власти, патриотизма и ответственности, конструктивного общения с властями. Следующей стадией таких взаимоотношений является качественно новый уровень самоорганизации и самоуправления, что особенно ярко проявляется на низовом уровне - в общинах и микрорайонах.

Некоммерческий сектор и мировая экономика. За последние десятилетия негосударственный некоммерческий сектор стал значимой силой в глобальной экономике. По данным на конец 1990-х годов его суммарный вклад, определенный на основе данных национальной статистики 35 стран Европы, Азии, Северной Америки, Латинской Америки, Ближнего Востока и Африки, составляет 1,3 трлн. долларов, или 5,1% ВВП этих стран. Наглядно роль НКО в глобальной экономике иллюстрируют следующие оценки:

- некоммерческий сектор – седьмая крупнейшая  экономика в мире, идущая сразу за Великобританией и Францией и опережающая Италию, Бразилию, Россию, Испанию и Канаду;

- некоммерческий сектор – один из крупнейших работодателей, а также действенный механизм мобилизации общественных ресурсов. В деятельности НКО участвуют 39,5 млн. человек. Это 4,4%, или каждый двадцатый в экономически активном населении. Из них 22,7 млн. человек, или 57% работают на условиях оплачиваемой занятости, а 18,8 млн. чел., или 43% – волонтеры. Высокий уровень добровольного труда в деятельности НКО доказывает, что эти организации способны привлечь к реализации социально значимой деятельности огромный общественный потенциал [4].

Глобализация мировых связей открывает перед некоммерческим сектором новые перспективы. Во многих сферах неправительственные организации гораздо раньше правительств объединились в международные сети. В условиях, когда деятельность международных корпораций нацелена на завоевание новых рынков, НПО-сектор стремится снизить социальные издержки экономической конкуренции, выровнять условия жизни "юга и севера", выступая миротворцем в международных конфликтах и расчищая дорогу для контактов на официальном уровне. В последнее время общественный сектор заявляет о себе как о самостоятельном игроке в экономике. Это обусловлено теми реальными достижениями в экономике и социальной сфере, которые демонстрируют НКО. Так, суммарный доход "третьего сектора" в 22 странах (Нидерланды, Германия, Ирландия, Испания, Бельгия, Австрия, Франция, Финляндия, Великобритания, Австралия, США, Израиль, Япония, Чехия, Венгрия, Словакия, Румыния, Аргентина, Перу, Бразилия, Колумбия, Мексика, исключая религиозные организации) составил в 1995 году 1,1 трлн долларов, что эквивалентно ВНП таких государств, как Италия и Великобритания.

В США, например, среднегодовой прирост национального дохода с 1977 года по 1994 год равен 2,1% в бизнесе и 2,3% в правительственных учреждениях, тогда как в некоммерческом секторе этот показатель существенно больше - 3,7%. Бюджет более 1 млн американских некоммерческих организаций в 1996 году составил 670,3 млрд долларов, что составило 8,8% валового национального продукта. В 1996 году в третьем секторе США было задействовано 10,9 млн человек, что составило 7% от всей рабочей силы занятой в производстве. При этом количество волонтеров, задействованных в секторе, составило 6,3 млн человек. В отдельных странах, например, в Швеции, доля некоммерческого сектора в экономике страны достигает 15%, хотя в среднем по другим странам этот показатель примерно вдвое ниже.

Поступления в некоммерческие организации за рассматриваемый период в сравнимых ценах увеличились из государственных и муниципальных источников - на 49%, пожертвования от корпораций и частных лиц - на 7%, доходы от собственной хозяйственной деятельности некоммерческих организаций - на 43%. В таких странах как Бельгия и Австралия объем доходов некоммерческого сектора сравним с федеральным бюджетом России. На тот момент третий сектор обеспечивал полную занятость 19 млн человек. Сотрудники НКО составляли 5% от общего числа занятых, 10% от работающих в сфере услуг и 27% - в общественной сфере. В частности, в Венгрии количество рабочих мест в некоммерческом секторе за это же пятилетие увеличилось на 37% при общем снижении уровня занятости на 1%.

Снижению социальной напряженности в обществе способствует не только создание НПО-сектором рабочих мест, но и заметные достижения в области социальной работы. Так, в Германии сегодня более 35% всех детских садов являются негосударственными учреждениями, более 60% интернатов для инвалидов находятся вне ведения государства, приблизительно 50% домов престарелых и 40% больниц - негосударственные. Во Франции все программы по работе с детьми на местном уровне осуществляются исключительно некоммерческими организациями, прежде всего, за счет государственных контрактов и грантов. В США в 1994-96 годах на социальные программы было израсходовано Федеральным правительством 425 млрд долларов, региональными властями - 225 млрд долларов, а некоммерческими организациями 460 млрд долларов.

Взаимовыгодным оказывается сотрудничество коммерческого и некоммерческого секторов: коммерческому оно приносит улучшение имиджа и потребительской ситуации, а некоммерческому - ресурсы на выполнение общественной миссии и организационное развитие. Плодотворное партнерство этих двух секторов позволяет государству привлечь, помимо налоговых, дополнительные средства в социальную сферу. Например, выступая спонсорами некоммерческих программ, корпорации используют позитивный образ третьего сектора в своих рекламных и маркетинговых программах, в связях с общественностью (public relations), повышая доверие населения к своей продукции и намерениям. Данное обстоятельство особенно важно сейчас, когда демонстрация социальной ответственности бизнеса становится неотъемлемым условием успеха на рынке(5).

Развитие и становление НПО в Казахстане. Аксиома современной политики такова: НПО – непременный атрибут правового демокра­тического государства. Их деятельность помогает расширению демократических устоев государства и общества, демократизации методов осуществления функций власти и позволяет осуществлять контроль над её действиями. «Возраст» гражданского сектора Казахстана насчитывает около 20 лет, когда происходил количественный и качественный рост неправительственных организаций, активно работали донорские агентства, формировалась законодательная база и т. п. Таким образом, становление неправительственного сектора совпадает с новейшей историей становления казахстанской государственности, периодом развития Казахстана как демократического, правового, социального государства с рыночной экономикой.

НПО прошли несколько периодов своего становления, накопили определенный опыт, как в сфере своей целевой деятельности, так и в области развития гражданского общества в целом. Сегодня можно выделить четыре ос­новных этапа становления НПО как ин­ститута гражданского общества.

Первый этап: конец 80-х — 1994 год. По оценкам некоторых экспертов, за этот период было организовано более четырехсот НПО. Однако, как отмеча­ют отдельные авторы, «многие из неза­висимых организаций оставались неза­регистрированными, поскольку регист­рация предоставлялась, в основном, только группам, деятельность которых одобрялась властями и КГБ».

Надо отметить, что большинство об­щественных объединений в этот период были в основном правозащитного на­правления, а также возникло множество движений национально-патриотического толка. Естественно, это было связано с процессом приобретения республикой суверенитета.

Второй этап: 1994—1998 годы. Коли­чественный и качественный рост непра­вительственных организаций. Такая по­становка во многом связана с приходом зарубежных и международных доноров и вкладыванием финансов в проекты НПО. Как справедливо отмечает казах­станский ученый В. Ни, второй этап в развитии казахстанского неправитель­ственного сектора проходил в соответ­ствии с законодательным принципом «невмешательства общественных орга­низаций в дела государства и государства в дела общественных организаций». То есть НПО были заняты своими пробле­мами — поиском средств, укреплением организационного начала, а государству было не до неправительственного секто­ра — оно занималось привлечением за­рубежных инвестиций в экономику и Другими более важными государствен­ными заботами.

Третий этап: годы. Сближение позиций двух секторов, более кон­кретная постановка вопроса о необходи­мости поиска механизмов эффективно­го взаимодействия. Данному этапу так­же характерна активизация законода­тельной работы по регулированию дея­тельности некоммерческого сектора. В 2001 году принят Закон «О некоммерчес­ких организациях», в начале 2002 гола Правительством Республики Казахстан одобряется Концепция государственной поддержки некоммерческих организа­ций. В марте 2003 года принята «Про­грамма государственной поддержки не­правительственных организаций Рсспублики Казахстан на 2003—2005 годы».

Мощный импульс качественно ново­му этапу развития неправительственно­го сектора Казахстана дал Гражданским форум с участием Президента Республи­ки Казахстан, министров и представите­лей многих НПО со всех регионов Ка­захстана, проведенный в октябре 2003 года в г. Астане.

Период после форума стал этапом принятия конкретных мер по взаимодей­ствию власти и НПО, подкрепленному со стороны первой финансовыми сред­ствами. К примеру, государством на фи­нансирование социально значимых про­ектов НПО было выделено: в 2003 году — 10 млн. тенге; в 2004 году — 9 млн. тен­ге; в 2005 году - 59 млн. тенге. На 2006 год запланировано направить из средств республиканского бюджета на эти цели свыше 128 миллионов тенге. Более того, до конца этого десятилетия государством планируется выделить на поддержку НПО около миллиарда тенге(6).

Для Казахстана, находящегося на одном из решающих эта­пов своей системной трансформации, обеспечение необхо­димого уровня социальной стабильности в обществе являет­ся одной из важных составляющих поступательного разви­тия страны. При этом, помимо самого государства, в обеспе­чении социальной стабильности в казахстанском обществе важную роль должны играть институты гражданского обще­ства.

Однако, к сожалению, необходимость повышения роли ин­ститутов гражданского общества в обеспечении социальной стабильности стала осознаваться лишь недавно. Активиза­ция государственной поддержки развития институтов граж­данского общества находит свое отражение в создании соот­ветствующей нормативно-правовой базы и внедрении в прак­тику в последние годы системы льгот и размещения госзаказа среди неправительственных организаций страны.

В результате на настоящий момент в Казахстане офици­ально зарегистрировано около 2000 субъектов гражданского общества. Однако, по критериям устойчивости, почти поло­вину из них можно классифицировать как неустойчивые, если рассматривать их с позиций:

> наличия конкретной законодательной базы для их дея­
тельности;

>их организационных возможностей;

>их финансовой самостоятельности;

> их способности к представлению интересов различных
слоев населения;

>их способности к предоставлению услуг населению;

>развитости их инфраструктуры;

>их имиджа в обществе.

На сегодняшний день можно сказать, что, по данным кри­териям устойчивости, в Казахстане реально существует и действует только порядка 1000 субъектов гражданского об­щества. Однако более или менее устойчивые НПО страны уже успели объединиться по общереспубликанскому, региональ­ному и отраслевому признаку. Так, на территории страны со­зданы и успешно работают такие объединения, как Ассоциа­ция независимых неправительственных организаций Казах­стана (АННОК), Конфедерация неправительственных органи­заций Казахстана (КНОК), Ассоциация НПО Костанайской об­ласти, Ассоциация НПО Кызылординской области, Форум эко­логических НПО, т. н. сети НПО, например Азиатское общество. защиты прав инвалидов «Жан», объединяющее аналогичные организации Центральноазиатского региона.

По направленности своей деятельности, среди действую­щих на территории страны субъектов гражданского общества, не наблюдается какого-либо ярко выраженного контраста.

Внутрисекторальное распределение различных видов НПО

Распределение по секторам деятельности демонстрирует востребованность социально и экологически ориентирован­ных НПО, что вполне соответствует непростой ситуации, сло­жившейся в этих сферах. Так, треть отечественных НПО (33%) работает в сферах здравоохранения, образования, культуры и оказания социальных услуг, 15% - охраны окружающей сре­ды, 14% - тендерного развития, 8% - обеспечения прав чело­века, а остальные 30% сосредоточили свою деятельность в решении проблем молодежи, детей и инвалидов, в поддержке общественных инициатив.

и осуществлена попытка систематизировать основные направления деятельности гражданского сектора в Казахстане и определить потенциал институтов гражданского общества в обеспечении социаль­ной стабильности в нашей стране(7).

Деятельность казахстанских институтов гражданского общества по снижению бедности среди населения страны. В Казахстане среди институтов гражданско­го общества наиболее активную позицию по борьбе с беднос­тью занимают благотворительные общественные организа­ции. Их деятельность ориентирована на представителей со­циально уязвимых слоев и групп населения - дети-сироты, малообеспеченные семьи, инвалиды, пенсионеры, бездомные, а также медицинские, образовательные и детские учрежде­ния.

Среди форм и методов деятельности НПО в этой сфере преобладают:

>оказание материальной и финансовой поддержки граж­данам, принадлежащим к социально уязвимым слоям населе­ния, учреждениям социальной направленности;

>лоббирование льгот для благотворительной деятельно­сти;

>проведение благотворительных обедов, безвозмездная раздача вещей и медикаментов;

>сбор средств для благотворительности;

>открытие детских деревень;

>создание консультационных центров и т. д.

Наиболее показательная акция НПО в сфере снижения бед­ности состоялась осенью 2001 года, когда был проведен Пер­вый республиканский фестиваль творчества детей-инвали­дов «Синяя птица», в котором приняли участие ряд НПО, рабо­тающих с детьми-инвалидами, а также Волонтерский дом Фон­да Сорос-Казахстан. При этом в процессе проведения данной акции было установлено партнерство с такими коммерчески­ми структурами, как «Шеврон Мунайгаз Инк», которая была генеральным спонсором фестиваля, и «Группа-4», оплатив­шая расходы по проезду иногородних участников. Кроме воз­можности участия, дети-сироты получили призы и подарки.

В целом в сфере борьбы с бедностью распределение функ­ций государства и неправительственного сектора выглядит следующим образом.

Борьба с бедностью

Государство	-принятие законодательных актов; -формирование эффективной системы государственного управления; -развитие и рост экономики; -обеспечение занятости граждан; -обеспечение образовательного уровня граждан; -микрокредитование, поддержка предпринимател ьства; -социальная поддержка малообеспеченных; -реформирование системы здравоохранения; -реализация инвестиционных проектов.
Неправительственный сектор	-экспертиза законов; -лоббирование законодательных актов; -мониторинг социально-незащищенных граждан; -благотворительные акции; -обучение основам предпринимательства; -предоставление рабочих мест; • -обучение основам предпринимательства; -развитие народных промыслов и организация ярмарок и распродаж; -пропаганда меценатства и благотворительности.

Таким образом, институты гражданского общества, в ча­стности НПО, оказывают определенное влияние на решение проблем бедности. Однако полностью они не могут реализо­вать собственный потенциал по причине наличия ряда суще­ственных проблем.