Политизация налога: история и современность (стр. 4 )

Огромный государственный долг, расстроенное денежное обращение, хронические бюджетные дефициты и полная неупорядоченность бюджетно-сметного дела – вот финансовые результаты екатерининского царствования. Эта картина финансового упадка дополнялась полной бесконтрольностью в расходовании государственных средств, хищничеством и казнокрадством чиновников всех рангов и степеней.

Государственные финансы первой половины XIX века посто­янно находились в большом напряжении, дефицит государственно­го бюджета возрастал из года в год, поскольку основным источни­ком государственных доходов оставались налоги с податного населения, в основном с крестьян, в то время как дворянство и духо­венство почти не платили никаких личных налогов, купечество же платило лишь небольшие сборы.

Резкую озабоченность состоянием российской финансовой системы выразил председатель Департамента государственной экономии Государственного совета граф , который в 1816 г. в докладе Алексан­дру I предупреждал императора: «Все известные революции последовали от расстройства финансов и от уклонения правительства от мер к благовременному их исправлению»[33].

Самые значительные преобразования в экономической и политической жизни России XIX в. связаны с крестьянской ре­формой 1861 г., которую осуществил император Александр II. 19 февраля 1861 года он подписал «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», включавшее в себя 17 законодательных актов. В этот же день он подписал и Манифест об освобождении крестьян. В соответствии с Манифестом все крепостные крестьяне отныне получали личную свободу и гражданские права. Они могли заключать различные имущественные и граждан­ские сделки, открывать собственные предприятия в торговле и промышленности, переходить в другие сословия, уезжать в другие насе­ленные пункты страны, вступать в брак без согласия помещика и т. д.

В этот период кризисное состояние финансовой системы России определялась и несовершенством налоговой системы. Основная тяжесть налогов падала на крестьянство, составлявшее подавляющую часть производящего населения, в то время как дворянство, в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов не платило вообще. Выплата подушной подати, а также земских и натуральных повинностей была непосильной для значительной части крестьянства. Миллионы крестьянских хозяйств были не только не рентабельны, но лишь с трудом позволяли крестьянам существовать на грани нищеты.

Таким образом, политика налогов в ХІХ веке определялась в основном войнами и борьбой сословий за свои привилегии, в том числе и в налоговой сфере. Дворянство вело борьбу за ресурсы не только с крестьянством, но и с государством, в частности, оно не допускало увеличения прямых налогов на крепостных крестьян. Государство, стесненное в своих финансовых возможностях, выходило из положения с помощью повышения косвенных налогов, увеличения оброков с государственных крестьян, а во время войн – путем печатания бумажных денег.

В третьем параграфе «Политика налогов в советский и постсоветский периоды истории» анализируются проблемы, связанные с проведением кардинальных реформ в налоговой сфере в рассматриваемый период истории нашей страны. Именно тогда были целенаправленно применены политические методы и средства в налоговой сфере, непродуманность и поспешность которых привели к катастрофическим последствиям в политической, экономической, демографической и иных сферах жизни советского общества.

Основная цель политики налогов в этот период – максимальное ослабление материальных позиций буржуазии как класса посредством лишения его материальной основы власти. В условиях диктатуры пролетариата закончилась эпоха естественных качественных преобразований налогов и они превращаются в орудие политической борьбы.

Автор работы отмечает, что политика усиления налогового давления в зависимости от величины доходов и капитала решала в большей степени политические, чем экономические задачи. На начало 20-х годов политика «военного коммунизма» с её продразверсткой вызывали у крестьянства острое недовольство существующей властью. Экономика весны 1921 г. переросла в политику[34]. Конкретные шаги по внедрению НЭП начались с весны 1921 года. В этот же период начали возрождаться и налоги. Переход к нэпу обусловил возрождение налоговой сис­темы, воспроизводившей в общих чертах налоговую систему дореволюционной России, но были введены «классовые налоги»: индивидуальное обложение кулацких хозяйств сельскохозяйственным налогом, налог на сверхприбыль и трудгужналог. С помощью классовых налогов был создан непомерный налоговый гнет на кустарей, индивидуальных предпринимателей и российское крестьянство, что привело в 30-х годах ХХ века к полной ликвидации хозяйственной деятельности этих больших групп населения.

Как отмечал О. А. Могилевский, проведя исследования налоговой политики СССР за десять лет: «Наша налоговая политика на протяжении 10 лет ярко отражала принцип социальной справедливости - принцип классовый. Все налоги, как прямые, так и косвенные, ... главной своей тяжестью ложились и ложатся на плечи зажиточного населения за счет полного освобождения или значительного польготирования малообеспеченного населения[35].

В дальнейшем в СССР налоговая система стабилизировалась. К налогам, взимавшимся с населения в этот период времени, относились: подоходный налог, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР, сельскохозяйственный налог, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств и др. К началу реформ середины 80-х годов более 90% Государственного бюджета Советского Союза, как и его отдельных рес­публик, формировалось за счет поступлений от народного хозяйства. Налоги с населения (прямые) имели незначительный удельный вес и составляли примерно 7–8% всех поступлений бюджета.

Эпоха перестройки и постепенного перехода на новые условия хозяйствования с середины 80-х годов объективно выз­вала возрождение отечественного налогообложения. Уже в конце 80-х годов предпринимается серьезная попытка повысить на­логовые ставки на прибыль кооперативов.

14 июля 1990 года был принят Закон СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» – первый унифицированный нормативный акт, регулировавший налоговые правоотношения в стране.

В этот же период налоги становятся инструментом полити­ческой борьбы. В результате конфликта между Президентом СССР и Председателем Верховного Совета РСФСР на территории России вводится особый «суверенный» режим налогообложения – Верховный Совет РСФСР принимает Закон «О порядке применения Закона СССР «О нало­гах с предприятий, объединений и организаций», согласно кото­рому для предприятий, находящихся под российской, а не союз­ной, юрисдикцией, устанавливался более благоприятный налого­вый режим в виде снижения налоговых ставок и определенных налоговых льгот. Данное положение стимулировало кампанию по «переподчинению» предприятий и направление всех налоговых потоков в российский, а не в союзный бюджет.

Августовские события 1991 года ускорили процесс рас­пада СССР и становления России как политически самостоятельного государства. Молодому Российскому государству не­обходимо было срочно создать свою систему формирования до­ходной части бюджета. Именно в этот период была осуществлена широкомасштабная комплексная налоговая реформа, под­готовлены и приняты основополагающие налоговые законы: За­кон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 01.01.01 г. «О налоге на прибыль предприятий и организаций», Закон Рос­сийской Федерации от 6 декабря 1991 г. «О налоге на добавленную стоимость», Закон Российской Федерации от 7 декабря 1991 г. «О подоходном налоге с физических лиц».

В декабре 1991 года налоговая система России в основном была сформирована. В 1998 году начался завершающий этап формирования налоговой системы в Российской Федерации, так как 31 июля 1998 г. была принята первая часть Налогового кодекса Российской Федерации, а в 2000 году вступила в действие вторая часть Налогового кодекса Российской Федерации. Принятие Налогового кодекса позволило систематизировать действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, привести в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему, устранить такие недостатки существующей налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений.

Таким образом, действующая в настоящее время налоговая система России была создана в 1992 году и по своей структуре и принципам построения, в основном, отражает общераспространенные в мировой практике налоговые системы. В основу федеральных доходов был положен налог на добавленную стоимость, а также акцизы. К федеральным доходам отнесены налог на прибыль предприятий, подоходный налог, таможенные пошлины, экологические налоги, сбор за использование государственной символики и ряд других.

В четвертой главе «Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе России» анализируются проблемы, связанные с политизацией налогово-бюджетных отношений в России на современном этапе, а также политическая практика лоббирования налоговых льгот. Большое внимание уделено политическим и организационно-правовым мерам государства по борьбе с теневой экономикой, уклонением от уплаты налогов и противодействию легализации «грязных денег».

В первом параграфе «Налогово-бюджетные отношения в практике
политического процесса на современном этапе» раскрыты факторы, влияющие на степень политизации налогово-бюджетных отношений в обществе, которые зависят от многих обстоятельств. Отмечается, что наибольшего накала уровень политизации данных отношений достигает в переломные периоды, когда происходит ломка коренных устоев жизни – смена социального строя, типов власти, форм собственности, характера производственных отношений. Именно такой этап и переживает сейчас Россия.

Несомненно, что исследовать сущность налогово-бюджетных отношений и их политическую природу можно через политическую практику, которая является важнейшей частью политического процесса. Политический процесс – одна из центральных и вместе с тем весьма специфическая категория политической науки. Правда, некоторые ученые отождествляют ее с понятием политики в целом (Р. Доуз). Другие же, напротив, видят специфику политических процессов либо в результатах функционирования политической системы (Т. Парсонс), либо в динамике борьбы и со­перничества групп за статусы и ресурсы власти (Р. Дарендорф), либо в поведенческих аспектах реализации субъектами своих инте­ресов и целей (Ч. Мэрриам).

В рамках этих различных подходов политический процесс об­нажает свои важнейшие источники, состояния, элементы. В то же время при всех различиях теоретической интерпретации политического процесса считается общепризнанным, что он отображает реальное взаимодействие субъектов политики, сложившееся не в соответствии с намерениями лидеров или программами партий, а в результате действия самых разнообразных внешних и внутренних факторов. Иначе говоря, политический процесс показывает, как индивиды, группы, институты власти со всеми своими стереотипами, целями, предрассудками взаимодействуют друг с другом и государством, реализуя свои специфические роли и функции.

Как уже указывалось выше, налогово-бюджетная система – сложное политическое и экономико-правовое явление, которое испытывает (в одних случаях сильное, а в других – менее сильное) влияние со стороны политизированной части общества (политических партий, профсоюзов, лоббистских группировок в парламентах и т. д.). По мнению автора работы, наиболее ярко политические практики в налоговой сфере формируются как акты политической борьбы политических агентов в континиуме политического процесса при принятии налоговых законов, подзаконных нормативно-правовых актов и бюджета Российской Федерации как основного финансового закона. Взаимосвязь налогов с бюджетом не вызывает сомнений, по­скольку налоги рассматриваются как обязательный трансферт (денежный платеж) в целях обеспечения бюджетом государственных услуг[36].

В качестве подтверждения фактов противостояния различных политических сил в налогово-бюджетной сфере в работе приводятся соответствующие примеры: так, в период с 1993 и вплоть до 1997 г. принятие ежегодного федерального закона о федеральном бюджете про­исходило в условиях жесткой политической борьбы между исполнительной и законодательной властями. В ряде случаев имен­но по этой причине федеральные законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так, Закон о республикан­ском бюджете на 1993 г. был принят только 14 мая 1993 г. из-за политического противоборства между Президентом и Верховным Советом РФ. Из-за политичес­кой конфронтации был принят только 15 марта 1995 г. Федераль­ный закон «О федеральном бюджете на 1995 год» и т. д.

Такая высокая степень зависимости (от политики, по мнению автора) проявляется, во-первых, в том, что принятие данных актов вводит в орбиту поли­тического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что их принятие почти всегда имеет место в ус­ловиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил.[37]

Политизация налогово-бюджетных отношений проявляется не только на стадии сбора налогов в бюджеты всех уровней, но и в период распределения собранных денежных средств между большим количеством политических агентов: субъектами РФ, муниципальными образованиями, министерствами и другими получателями бюджетных средств. Поэтому политические агенты в той или иной форме становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области финан­сов. Например, субъекты РФ отстаивают свои экономико-политические интересы через Совет Федерации, нало­гоплательщики и получатели бюджетных ссуд – через своих пред­ставителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в представительных органах регионов и местных органах власти и т. д. Кроме того, в последние годы налогоплательщики все чаще объединяются в политические группиров­ки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенностью фискальной политикой государства. К примеру, включение в Налоговый кодекс РФ статьи об установлении единого социального налога сопровождалось в мае–июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступлениями профсоюзов. В феврале, а также в июне 2000 г. прошли забастовки предпринимателей в Уссурийске, Воронеже, Туле, Астрахани и других городах России в связи с решением региональных властей увеличить налоговую базу по налогу на вмененный доход.

Неурегулированность налоговых отношений имела и еще одно проявление, особенно опасное на фоне только что произошедшего распада СССР. Фактическое двоевластие в центре подталкивало регионы к принятию решений не перечислять налоги федеральному правительству. Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем государственной власти и бюджетных отношений, начавшаяся с процесса перераспределения государственной власти в пользу регионов[38]. Объем налоговых отчислений в пользу федерального центра часто был индивидуализированным, субъекты Российской Федерации торговались с центром по поводу числа и объемов налогов, перечисляемых в Москву. Губернаторы использовали максимум сил и влияния для снижения доли отчислений налогов в федеральный бюджет, а федеральные власти были слишком слабы, чтобы противостоять это­му давлению. Возникала цепная реакция, когда уступки одному региону влекли за собой «продавливание» уступок другими региона­ми.

В этих условиях особое значение приобрела деятельность Конституционного Суда РФ, который в условиях практически полного отсутствия нормативно-правовой базы в налоговой сфере с целью разрешения политических конфликтов в налоговых отношениях вынужден был в своих Постановлениях давать конституционно-доктринальное понятие налога, разъяснять природу конституционной обязанности платить налоги, устанавливать бюджетно-финансовые права регионов, порядок налогообложения на их территориях, полномочия в области природопользования и иные права и обязанности в рассматриваемой сфере правоотношений.

Таким образом, политический процесс в налогово-бюджетной сфере характеризуется масштабностью и предельно широкой включен­ностью в него различных политических сил. Конечной целью политического процесса в этой сфере, по мнению автора, должно быть сочетание финан­сового единства и разумного распределения денежных средств, что является одним из наиболее важных методов сохранения политического компромисса в государстве.

Во втором параграфе «Политическая практика лоббирования налоговых льгот» анализируется механизм политического лоббирования налоговых льгот в России на современном этапе.

Лоббизм как политический институт предоставляет отдельным гражданам и группам граждан (группы давления) воз­можность косвенно участвовать в подготовке и принятии правовых и политических решений на государственном уровне. Известно, что основной целью лоббистов в налогово-бюджетной сфере является получение налоговых льгот.

Как показывает новейшая история России, в результате резкой трансформации основ государства и общества возник­ли уникальные условия для создания многомиллионных состояний. Именно в этих условиях активизировались лоббисты нового образца, которые посредством давления на власть стали участвовать в распределении высокорента­бельных ресурсов – получение, как правило в обход закона, налоговых льгот, экспортных сырьевых лицензий; получение в «карманные коммерческие банки» банковских счетов федеральных министерств и ведомств и т. п.

Единственная возможность сгладить названные политические конфликты – создать легитимный механизм их разрешения, определить правила игры. Одним из важных шагов в этом направлении должно быть принятие закона о правовом регулировании лоббистской де­ятельности в России[39].

В структуре субъектов лоббизма лидирующее положение занимают организации большого бизнеса: ассоциации предпринимателей, союзы нефте-, газо- и аэропромышленников, автомобилестроителей и т. п. Как правило, они лоббируют свои интересы по вопросам освобождения от пошлин, уменьшения налогового бремени, установления льготного налогового режима на вывоз своей продукции и ужесточения барьеров на ввозимую аналогичную продукцию, обеспечения государственной поддержки отрасли или отдельных направлений деятельности за счет бюджетного финансирования. Результат такой напористой лоббистской деятельности – бюджетные дефициты.

В третьем параграфе «Политические и организационно-правовые меры государства по борьбе с теневой экономикой, уклонением от уплаты налогов и противодействию легализации «грязных денег» анализируются политические, экономические и правовые причины возникновения теневой экономики в мире и России.

Проблемы теневой экономики привлекли внимание исследователей еще в 30-х годах ХХ века. В конце 70-х годов появились серьезные исследования этой сферы. Одной из первых серьезных работ в этой области является труд П. Гутманна (США) «Подпольная экономика» (1977 г.), в котором обращалось внимание на недопустимость игнорирования ее масштабов и роли. В отечественной науке интерес к проблемам теневой экономики проявился в 80-е годы ХХ века. Это было обусловлено как социально-экономическими причинами, связанными с возрастанием ее роли в народном хозяйстве и криминализацией, так и политическими и идеологическими причинами.

По официальным данным в общемировом масштабе удельный вес теневой экономики оценивается в 5–10% от валового внутреннего продукта. По некоторым оценкам объем российской теневой экономики составляет от 40 до 60% производства товаров и услуг.

Что же представляет собой подобное явление и почему оно возникает? Условия для теневой экономики формируются общим состоянием экономики: инфляция, нарушение хозяйственных связей, кризис платежеспособности, возможность получать доходы от спекулятивных операций на финансовых рынках и т. д. С началом функционирования с 1992 года настоящей системы на­логообложения у большого числа потенциальных налогоплательщи­ков появилось желание минимизировать налоговые платежи. Некоторые из налогоплательщиков в своих стремлениях стали переступать грань легальной минимизации налоговых платежей и перемес­тились в «тень», полностью уходя от налогообложе­ния. «Черный нал» не проходит ни по каким документам, то есть незаконно добытые деньги как бы не существуют в природе, хотя реаль­но они есть и выполняют свои функции, но это усиливает дефицит денежной массы в стране и порождает инфляцию.