Экономная экономика? (стр. 3 )

Трудно себе представить, какими трагическими пос­ледствиями в ближайшие годы могут обернуться такие нюансы отечественного законодательства и какие потери понесет бюджет от качества проектирования дорожных сооружений, запроектированных специалистами, не име­ющими соответствующей квалификации. Не понятно, почему эти вполне очевидные факторы не принимаются во внимание и почему при подготовке таких решений не делается оценка рисков для населения и государства, ну и, естественно, для бюджета страны? Почему мы прояв­ляем полный нигилизм к сформировавшемуся на осно­вании многолетней практике зарубежному опыту?

Повторюсь, такой подход не знает аналогов в миро­вой практике. Например, в странах Евросоюза участник торгов должен подтвердить свои технические и профес­сиональные возможности, предоставив 11 перечислен­ных ниже документов [12]:

1. Перечень работ, выполненных за последние пять лет.

2. Список возможных поставщиков, влияющих на ос­новные услуги за последние три года.

3. Указание лица, не принадлежащего подрядчику, от­ветственного за контроль качества.

4. Описание производственной базы и мер по обеспе­чению качества, включая принимаемые во внимание и предполагаемые исследования.

5. Образование и профессиональная квалификация подрядчика и основного персонала, участвующего в ис­полнении контракта.

6. Меры по защите окружающей среды и указания о мерах по управлению экологической безопасностью.

7. Ведомость машин, механизмов, оборудования и производств, предполагаемых к использованию при ис­полнении контракта.

8. Сведения о субподрядчиках и определение части конт­ракта, которые планируется передать на субподряд.

9. Описание внутренней системы контроля качества.

10. Сертификат системы контроля качества и стан­дарты обеспечения экологической безопасности (environmental management standarts).

11. Сертификаты соответствия стандартам управления качеством.

Эти требования, присутствующие в законодательстве всех стран, родились не случайно, а на основе многолет­него опыта проведения торгов и анализа их результатов

Качество дорожных покрытий, их ровность, долговеч­ность находятся в прямой зависимости от применяемого оборудования. Например, ровность — от типа асфальто­укладчика и наличия у него автоматизированных сле­дящих систем, долговечность — от степени уплотнения, которая достигается за счет применения соответствую­щего парка уплотнительной техники.

Сажать за рычаги подъемного крана или экскаватора человека, не имеющего необходимой квалификации, не менее опасно, чем сажать за руль автомобиля человека, не имеющего водительских прав. Трудно предсказать последствия, если сварные швы будет выполнять свар­щик, не имеющий необходимой квалификации. И уж совсем катастрофой будет отсутствие на строительной площадке или в проектной организации инженера не­обходимой квалификации.

За рубежом профессия инженера, особенно инже­нера-проектировщика, законодательством отнесена к числу так называемых регулируемых профессий, то есть профессий, которые, кроме диплома о высшем образо­вании, требуют ещё наличие сертификата, подтвержда­ющего профессиональную пригодность, являющегося, по существу, допуском к работе. У нас такие требования отсутствуют.

Между тем такой подход снижает риски возможных аварий сооружений и обеспечивает более высокий уро­вень безопасности для жизни и здоровья людей.

Существенно отличается от российской процедура проведения торгов, которая предусматривает допуск претендентов к их участию к торгах. Согласно мировой практике, эта процедура может проводиться как забла­говременно до начала торгов (предквалификационный отбор, двухэтапные торги, конкурентный диалог), так и в процессе проведения торгов до начала оценки кон­курсных предложений, и служит для оценки професси­ональных и технических возможностей подрядчика вы­полнить условия контракта с надлежащим качеством, в полном объеме и в заданные сроки [3,6,7].

Российским законом проведение предквалификаци-онных процедур не предусмотрено.

Торги на проектные работы и работы по надзору за строительством представляют собой предмет, менее всего поддающийся точному описанию, как это можно сделать, например, при проведении торгов на выполне­ние работ. Эти услуги весьма сложно детально разделить на мелкие этапы и выразить в однообразных ценовых понятиях, пригодных для оценки предложений претен­дентов, а качество таких услуг в первую очередь зависит от квалификации, опыта и времени работы. Снижение стоимости услуг в любом случае неизбежно означает снижение качества по одному из перечисленных пара­метров. Поэтому приобретение услуг проектировщиков за рубежом регулируется, как правило, особыми руко­водствами и правилами, и критерий наименьшей цены в этом случае не применяется [3,7].

Имеющийся ранее опыт проведения торгов на про­ектные работы только на основании цены чаще всего приводил к получению услуг весьма низкого качества, и практика торгов убедительно показала, что ценовой вы­бор в данном случае не является оптимальным способом. В настоящее время при проведении торгов на проект­ные работы все страны и международные финансовые институты используют выбор на основе качества или на основе качества и цены. В первом случае цена кон­тракта вообще не учитывается при оценке, во втором её удельный вес составляет, как правило, не более 20% [8]. Так, например Всемирный банк в своих руководствах [7] при выборе победителя торгов на выполнение проектных работ рекомендует при 100-балльной оценке конкурсного предложения использовать следующие баллы при оценке основных показателей:

— опыт участника — от 0 до 10;

— оценка предложения по способам и методам выполне­ния работ — от 20 до 50 баллов;

— оценка квалификации персонала — от 30 до 60 баллов;

— внедрение новых технологий — от 0 до 10 баллов;

— преференции местным подрядчикам — от 0 до 10 бал­лов.

Логика такого подхода вполне понятна. Любая дета­лизация при выполнении проектных работ, проработка большего числа проектных решений, проведение расче­тов в итоге ведут к снижению стоимости строительства и экономии эксплуатационных затрат. Поэтому сниже­ние стоимости проектных работ в ходе аукциона в итоге может привести к удорожанию строительства, которое с лихвой перекроет эту экономию. Поэтому в ряде стран при выборе победителя торгов на проектные работы це­новой фактор вообще не учитывается.

Ещё раз хочется задать вопрос: почему авторы отечес­твенного закона упорно игнорируют мировой опыт и какую аргументацию они приводят?

В первую очередь обосновывают действующие у нас подходы к организации и проведению подрядных торгов мерой, направленной на борьбу с коррупцией. Борьба за честную конкуренцию, которая, согласно экономической теории, должна привести к снижению цен, является одним из важных направлений в законотворческой деятельности во всем мире. Главная проблема в современной практике госзакупок — «человеческий фактор», порождающий коррупцию и недобросовестность. Однако, как считают за рубежом, хорошо проработанная нормативная база и гра­мотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму — лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работаю­щих в обстоятельствах «при прочих равных».

В зарубежной закупочной практике к основным базовым принципам относят:

— прозрачность — открытость и доступность инфор­мации о закупках;

— подотчетность и соблюдение процедур — следование закупочным процедурам при государственном и обще­ственном контроле;

— открытая и эффективная конкуренция — недопуще­ние дискриминации;

— справедливость — равные возможности для всех учас­тников закупок [9].

Эти принципы, реализованные в законодательстве развитых стран и руководствах по закупкам, принятые

международными финансовыми институтами в виде чётких, не допускающих двузначного толкования фор­мулировок, снижают коррупционную емкость законов. И, очевидно, этот путь более правильный. При этом наш Закон именно в этой части так же значительно уступает своим зарубежным аналогам.

К сожалению, российское законодательство, в отли­чие от законодательства развитых зарубежных стран не содержит положений, касающихся регламентации и от­ветственности за лоббирование, сговор между конкурен­тами при торгах, мошенничество. У нас нет ограничений по допуску к участию в торгах лиц, замеченных в указан­ных правонарушениях. Статья 17 Закона устанавливает лишь правила контроля за соблюдением законодательс­тва и иных нормативно-правовых актов Российской Фе­дерации о размещении заказов и даже не формулирует общепризнанных понятий, содержащихся в законода­тельстве зарубежных стран и руководствах международ­ных финансовых институтов: коррупция при госзакупках (corrupt practice), мошенничество (fr audulent practice), практика принуждения (coercive practice), тайный сговор (collusive practice). А если нет понятий, то нет правонару­шений и ответственности за них.

Наше антимонопольное законодательство, регулирую­щее антимонопольные требования к торгам (статья 17) [10], по сравнению с зарубежным законодательством, вы­глядит достаточно скромно, если даже сопоставить его с принятым в США более ста лет назад знаменитым анти­монопольным законом, получившим название «Закон Шермана». Согласно разделу 1 этого закона, уголовное преследование за мошенничество с конкурсными за­явками и прочие, по сути, схемы сговора между конкурентами требует лишь наличия противоправного «конт­ракта, комбинации или сговора» в течение предыдущих пяти лет. Не нужно доказывать явные действия и нет не­обходимости в прямо оговоренном договоре. Факт пре­ступления может быть установлен на основании прямых свидетельств (таких как конкурсные заявки, позволяю­щие выявить схему проведения деловых операций в кру­гу соперничающих между собой конкурентов).

Мошенничество с конкурсными заявками — это способ, с помощью которого участвующие в сговоре конкуренты на самом деле повышают цены там, где покупатели — часто власти федерального управления, штата или органы мест­ного самоуправления — приобретают товары и услуги через конкурсы конкурирующих между собой заявочных пред­ложений. По сути, конкуренты заранее договариваются о том, кто именно представит выигрышную заявку на по­лучение контракта, который государственное или частное лицо желает выдать на основании результатов состязатель­ного конкурса.

Мошенничество с конкурсными заяв­ками у нас в стране и во всем мире при­нимает многообразные формы:

В схемах «подавления заявок» или «ограничения заявок» один или более конкурентов, которые в противном случае должны были бы подавать заяв­ки на конкурс или же ранее подавали

заявки, договариваются воздерживаться от подачи заявок или забрать назад ранее поданную заявку, с тем, чтобы была принята заявка от назначенного ранее победителя конкурса. Иногда один или несколько участников сго­вора могут подать сфабрикованные протесты, стараясь помешать получению контракта теми, кто не участвует в сговоре. После выдачи контракта выигравший его по­бедитель конкурса может заплатить другим участникам сговора наличными или через субподряды.

«Подача дополнительных заявок» (которую также обычно называют «защитным» или «теневым» участием в конкурсе) имеет место, когда некоторые конкуренты представляют заявки с предложениями слишком завы­шенными, то есть неспособными выиграть, или же если предлагаемые заявки и кажутся конкурентоспособными по цене, то они оказываются неприемлемыми по другим причинам, не имеющим отношения к ценам. Такие заяв­ки призваны создать ощущение настоящего конкурсного выбора заявок. Это позволяет обеспечить выигрыш для заранее назначенной заявки одного из конкурентов, ког­да требуется минимальное число участников конкурса.

Иногда к выданным на проведение работ контрактам подключаются «молчаливые партнеры». Эти соучастники сговора участвуют в дележе прибылей от выполнения контракта с официально назначенным подрядчиком, однако об их участии в работе ничего не было известно органу, выдавшему контракт.

В схемах «ротации заявок» все участники сговора пода­ют заявки, но выигрывают конкурс по очереди с самой низкой ценой предложения. Условия ротации могут ме­няться. Например, конкуренты могут поочередно брать контракты соответственно их размеру, стремясь уравновесить стоимость контрактов, выигранных каждым из участников сговора за какой-то срок. Четко выраженная схема ротации выигранных контрактов игнорирует зако­ны случайного выбора и предполагает наличие сговора.

В то время как фиксация цен, мошенничество с конкур­сными заявками и раздел рынков могут иметь место прак­тически в любой отрасли, в строительстве возможны специфические, особые формы нарушений.

Сговор более вероятен при наличии малого числа подряд­чиков. Чем меньше конкурентов, тем легче собраться вмес­те и договориться по ценам, конкурсным заявкам, клиен­там или территориям. Сговор также может иметь место, когда число фирм довольно-таки велико, но имеется лишь маленькая группа основных заказчиков или претендентов, а остальные - это «окаймляющие» фирмы, которые конт­ролируют лишь небольшую долю рынка.

Вероятность сговора возрастает, если оказываемые претендентами услуги не могут быть без труда заменены другими. Чем более стандартизирован продукт или услу­га, тем легче конкурирующим фирмам достичь согласия по совместной и общей структуре цен. Труднее догово­риться по более субъективным формам конкуренции, таким как качество услуг.

Как и в большинстве других видов преступной де­ятельности, если однажды состоялся сговор по мошен­ничеству с конкурсными заявками, то он может не пре­кратиться до тех пор, пока не начнется расследование.

Статьей 319 публичного права 101—121 закон США запрещено бюджетополучателям влиять или пытаться влиять на федеральное правительство или конгресс в связи получением средств из федерального бюджета. Для получения этой суммы департаменты транспорта штатов должны представить документ, удостоверяю­щий, что они не будут делать каких-либо запрещенных платежей для лоббирования проекта. Причем это пра­вило распространяется не только на чиновников шта­та, но и на подрядчиков и субподрядчиков, что удос­товеряется соответствующей записью в контрактной документации.

Встает логичный вопрос: если главной целью последних законодательных нова­ций в законодательстве о государствен­ных закупках является борьба с коррупщей и недобросовестной конкуренцией, то почему мы и здесь игнорируем мировой опыт?

Еще более непонятно, почему отечественное зако­нодательство о государственных закупках не содержит правовых механизмов, обеспечивающих проведение го­сударственной социальной политики, особенно сейчас, в период экономического кризиса.

Законодательство практически всех ведущих стран мира предусматривает возможность решения социальных проблем через механизм государственных закупок, многие страны предусмотрели эти вопросы как антикризисные меры в условиях начавшегося мирового кризиса.

Например, законодательство США предусматривает в тендерной документации обязательное исполнение зако­нов, норм и коллективных договоров, которые действу­ют в области условий труда и безопасности на рабочем месте в ходе исполнения государственного контракта, обязательства подрядчика и субподрядчиков по выплате работникам заработной платы не ниже минимального размера, установленного законодательством, и оплату сверхурочных по 1,5 ставки при работе более 40 часов в неделю (при невыплате этих сумм заказчик удерживает их при осуществлении очередного платежа) [14, 15].