Экономная экономика? (стр. 1 )

Экономная экономика?

Опыт проведения подрядных торгов в России и за рубежом

Принятые поправки в Федеральный закон от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на пос­тавки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [1] (далее За­кон), предусматривающие проведение подрядных торгов в форме аукциона, запрет на установление к конкурсной документации требований к квалификации и производс­твенным возможностям подрядчика, введение ограниче­ний на возможность индексации цены контрактов и ряд других новаций в этой сфере законодательства, уже вто­рой год являются предметом постоянных дискуссий.

Важность этой проблемы и необходимость её решения путем внесения изменений в Закон были подчеркнуты президентом страны, который в своем Послании в чис­ле 10 основных задач, требующих решения, назвал про­блему усовершенствования механизма государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления ин­вестиционными проектами.

Как отмечено в Послании президента, система госу­дарственных закупок должна исключать случаи необос­нованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, а также задержки в реализации соответствующих процедур.

История организации подрядных торгов насчитывает более двух столетий. Первый закон по регулированию федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 года. Аналогичные законы в XIX веке были приняты и в России. В современной России подрядные торги начали проводиться с конца 90-х годов, после вы­хода соответствующего Указа Президента. В дорожной отрасли этот процесс начался несколько раньше, с 1994 года, с торгов по дорожным проектам, финансируемым Всемирным банком.

За весь многолетний период проведения торгов в мире накоплен огромный опыт и сделано множество научных исследований, на основании которых должна форми­роваться современная идеология этого процесса, в том числе и у нас в стране.

Законодательство в области закупок ведущих зарубеж­ных стран достаточно схоже и, как правило, корреспон­дируется с положениями Типового закона Юнситрал «О закупках товаров (работ) и услуг», созданного в свое время Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (Юнситрал) с целью создания более эффективных средств для государств, разрабатывающих и обновляющих свое законодательс-. тво в области закупок [3].

Типовой закон Юнситрал был принят в 1994 году на ее двадцать седьмой сессии, и составлен на основе ин­теграции наилучшего мирового опыта различных стран, накопленного годами при осуществлении государствен­ных закупок товаров (работ) и услуг. Этот закон явля­ется «рамочным», поскольку в нем не содержатся все правила и положения, которые могут потребоваться для осуществления этих процедур в конкретном государс­тве. Он призван обеспечить все основные процедуры и принципы, необходимые для использования процедур закупок в самых разнообразных обстоятельствах, в ко­торых могут оказаться закупающие организации, а так­же гармонизацию законодательства в сфере госзакупок с целью развития международной торговли.

Если сопоставлять действующее отечественное зако­нодательство, регулирующее государственные закупки с законодательствами других стран и правилами проведе­ния торгов, используемых международными финансо­выми институтами, то можно отметить, что российский закон о торгах, с учетом последних поправок, внесенных в 2007 году [1], существенно отличается от зарубежных аналогов и содержит, с одной стороны, ряд норм, исполь­зуемых только в нашей стране, а с другой - не содержит целого ряда положений, применяемых во всем мире. Поэ­тому весьма логично сопоставить основные положения нашего Закона с мировым опытом и законодательством ведущих зарубежных стран в этой сфере, созданного на основе многолетнего опыта применения торгов с целью поиска путей повышения эффективности использова­ния ресурсов при закупках для государственных нужд и совершенствования механизмов закупок за счет применения современных процедур размещения заказов и использования госзакупок в качестве инструмента для управления структурными преобразованиями в эконо­мике, способа стимулирования внедрения инноваций и повышения конкурентоспособности эффективных про­изводителей.

Ниже в табл. 1 приводится сопоставление основных положений отечественного и зарубежного законода­тельства в области государственных закупок дорожных и строительных работ.

В Бюджетном послании президент страны поставил задачу усовершенствования механизмов государствен­ных закупок у нас в стране за счет применения совре­менных процедур размещения заказов. Необходимо исключать случаи необоснованного завышения цен и заключений контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, использование госзакупок в качестве инструмента управления структурными преобразовани­ями в экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособ­ности эффективных производителей.

Именно с этих позиций хотелось бы дать оценку дейс­твующему законодательству, регулирующему вопросы государственных закупок, сделав главный акцент на эффективности получаемых результатов. При этом эта оценка будет касаться только вопросов, связанных с размещением заказов на объекты транспортной инф­раструктуры, и в первую очередь автомобильных дорог, которые имеют свою специфику.

Таблица 1

Сопоставление основных положений отечественного и зарубежного законодательства в области государственных закупок дорожных и строительных работ

№ п/п	Наименование показателя	Требование федерального закона от 21 июля 2005 года	Требование законодательства ведущих зарубежных стран
1	Предмет торгов	Цена контракта	Объемы работ, подлежащие выполнению, и требования к качеству их исполнения
2	Цели торгов	Снижение цены контракта	Наиболее выгодное предложение для заказчика, проведение государственной социальной политики
3	Критерии выбора победителя	Минимальная цена контракта	Наиболее выгодное предложение для заказчика
4	Форма проведения торгов	Путем проведения аукциона	Путем проведения конкурса
5	Требования к классификации исполнителя	Запрещено	Обязательно
6	Необходимость подтверждения технических и кадровых возможностей подрядчика	В конкурсную документацию не допускается включать требования к квалификации участника размещения заказа, наличию опыта работы, требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения контракта	Участник торгов должен подтвердить свои технические, кадровые, производственные и финансовые возможности для выполнения контракта на условиях Заказчика
7	Оценка технических возможностей претендента выполнить контракт	Не производится	Обязательна
8	Использование предквалификационных процедур	Предквалификационные процедуры не предусматриваются	Предусматриваются следующие предквалификационные процедуры: -двухэтапные торги; -предквалификация; -конкурентный диалог
9	Ограничения по использованию аномально низких цен	Ограничений на аномально низкие цены не существует	Заявка с аномально низкой ценой отклоняется, если заявитель не обоснует, что снижение цены вызвано объективными причинами
10	Ограничение доли работ, передаваемых на субподряд	Доля работ, передаваемых на субподряд, не лимитируется	Доля работ, передаваемых на субподряд, не должна превышать 30%
11	Наличие положений, стимулирующих внедрение инноваций	Не предусматривается	Допускается подача альтернативного предложения, улучшающего технико-экономические показатели выставленного на торги объекта
12	Использование госзакупок в качестве инструмента для проведения государственной политики, направленного на защиту социальных прав работников	Не предусматривается	Могут включаться положения, предусматривающие возможность использования торгов для решения проблем занятости населения, борьбы с безработицей и защиты окружающей среды

Начнем с предмета торгов. У нас это цена контракта [2], а за рубежом — подлежащие выполнению объемы работ и требования к качеству их исполнения. Это различие устанавливает связь между ценой контракта с качест­вом выполняемых работ и обеспечивается за счет со­става документов и техники подготовки конкурсного предложения, в состав которого включаются так назы­ваемые технические спецификации, которые должны подтверждать, что предлагаемые технические решения будут удовлетворять требованиям, установленным про­ектом, и заданным показателям качества. Перейдя на рыночные формы размещения государственного заказа, мы полностью упустили этот важный вопрос и не из­менили требования к составу и содержанию проектной документации, основанные на принципах планово-адми­нистративной экономики.

Вместе с тем именно проектная документация являет­ся основой конкурсной документации. Включение в её состав технических спецификаций, которые, по сущес­тву, являются техническими условиями выполнения ра­бот, позволяют сформулировать в конкретной контрак­тной документации требования, определяющие состав, технологию и объемы подлежащих выполнению работ, характеристики материалов, оборудования.

Они могут также включать правила, касающиеся про­ектирования, определения стоимости, измерений, над­зора и приемки работ.

Эти технические требования могут включать уров­ни качества, исполнения, безопасность или размеры, включая требования к применяемым материалам, изде­лиям и оборудованию, необходимому для обеспечения гарантий качества: терминологии, условным обозначениям, измерени­ям и способам измерений, упаковке и маркировке, которые должны га­рантировать применение стандартов в соответствии с законодательством, чтобы в итоге получить результат, требуемый в проектной и контракт­ной документации.

На основании этих технических спецификаций на стадии подготовки конкурсной документации формируется цена контракта, а в процессе его исполнения в соответствии с ним осуществляется приемка и оплата выполненных этапов работ.

Такая практика весьма успешно применялась и у нас в стране в 90-е годы. Не ясно, почему не используется этот апробированный годами опыт. Если бы в нашей тендерной документации содержались указанные выше требования и документы, то многих проблем просто не возникало бы.

Вторым наиболее существенным отличием отечественных и зарубежных торгов является цель торгов.

Как следует из нашего Закона, основной целью тор­гов является получение минимальной цены контракта, в то время как в мировой практике — наиболее выгодное предложение для заказчика. Следствием целей торгов являются и соответствующие критерии выбора победи­теля. Минимальная цена контракта и наиболее выгодное предложение для заказника — понятия совершенно разные. Наиболее выгодное предложение для заказчика не сво­дится к оценке только ценового фактора. Это понятие должно включать и оценку качественных характеристик работ и услуг, а также последующих эксплуатационных расходов. При этом цели торгов рассматриваются гораз­до шире, чем снижение единовременных затрат при вы­полнении дорожных работ.

Смысл торгов, согласно здравому смыслу и мировой прак­тике, — получение товаров, работ и услуг за наименьшую стоимость при оптимальном качестве. Уже само по себе это утверждение содержит предположение о том, что определяющим фактором при выборе победителя тор­гов является соотношение цены и качества в представ­ленном претендентом предложении. Важность этих двух факторов в зависимости от предмета торгов различна, что обусловлено особенностями предмета торгов (стро­ительные или проектные работы и услуги).

В истории тендерной практики был период, когда по­бедители торгов определялись исключительно на осно­вании наименьшей запрашиваемой цены. Данный спо­соб представляется весьма простым и эффективным, однако, со временем по мере накопления опыта испол­нения контрактов стало очевидным, что наименьшая цена является не единственным критерием оптимально­го предложения. Поэтому в конкурсные документы стал вводить ещё целый ряд требований к качеству и срокам исполнения работ, квалификации исполнителей.

Предложение с минимальной ценой при отсутствии других требований к участнику торгов не является оп-тимальным для государства и не приводит к экономии бюджетных средств. Цена договора, таким образом, не может служить ожидаемым показателем эффективнос­ти проекта, учитывающим факторы риска и неопреде­ленности [5]. Это особенно существенно для объектов транспортной инфраструктуры и, в первую очередь, для автомобильных дорог, где доля затрат на строительство может составлять от 25 до 40% от всех затрат за пери­од жизненного цикла. Стоимость контракта не может быть объективной оценкой эффективности предложе­ний. Поэтому стоимостная оценка предложений во всех развитых странах производится с учетом всех затрат за период жизненного цикла сооружения. Это в итоге дает экономический эффект, исчисляемый сотнями миллионов долларов.

В настоящее время за рубежом на основании много­летнего анализа и исследований результатов торгов и исполнения контрактов разработана методическая и законодательная основа для оптимальной оценки кон­курсных предложений, получившей название «лучшая оценка предложения» (Best-Value Bid) — конкурс, при котором в процессе оценки и выбора победителя учиты­вается цена и другие ключевые факторы, которые улуч­шают долгосрочные характеристики и эксплуатацион­ные свойства [11].