Требования к правовому акту индивидуального применения как критерии проверки его законности органами административной юстиции (стр. 2 )

В настоящее время признаки правового акта индивидуального применения перечислены в п. 2 ст. 4, а требования к акту сформулированы в п. п. 1 и 5 ст. 5 Закона РК «Об административных процедурах».

Недействительность правового акта индивидуального применения с момента его принятия указана в качестве негативного правового последствия только в случае его противоречия требованиям Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан. И многие суды воспринимают эту норму, как устанавливающую недействительность акта при противоречии Конституции РК и законодательству РК только по своему содержанию, соотнося ее с самостоятельным требованием нормы п/п. 1) п. 1 ст. 5 Закона РК «Об административных процедурах». В остальных случаях правоприменительная практика судов свидетельствует о том, что нарушение или несоблюдение государственными органами других требований законодательства РК, предъявляемых к субъектам принятия актов, к их форме и процедуре принятия не влечет за собой с однозначностью их недействительность. А потому при нарушении государственными органами при принятии ими своих актов указанных требований законодательства РК суды не признают акты недействительными и закрывают глаза на подобного рода, как они их называют, «формально-юридические и процедурные нарушения».

В итоге получается, что суды не видят в законодательстве РК действенных и адекватных правовых последствий за нарушение требований законодательства РК, предъявляемых к субъектам принятия актов, к их форме и процедуре принятия. А нарушение таких требований государственными органами и их должностными лицами воспринимается судами как легкая шалость, несущественные нарушения закона, не влекущие за собой серьезных последствий. Если акт издан на бланке и от имени одного государственного органа, подписан руководителем другого, вышестоящего государственного органа и содержит требование об исполнении обязанности в пользу третьего государственного органа, то это, по мнению судов всех инстанций, несущественное нарушение закона, которое не отменяет сути содержащегося в акте требования!

В этой связи на память снова приходят события одиннадцатилетней давности. Во время одного из заседаний Экспертного совета по разработке проекта налогового кодекса министр государственных доходов РК предложил закрепить в проекте Налогового кодекса новое положение. Суть этого положения сводилась к тому, чтобы возникшие у налогоплательщиков налоги считать не долгом перед государством, а сразу собственностью государства, за которой оно вправе в любой момент придти к налогоплательщику и забрать у него (своего рода, налоговая виндикация).

И присутствовавший тогда на заседании (ныне покойный, а тогда здравствовавший) Юрий Григорьевич Басин (доктор юридических наук, профессор, основоположник казахстанской школы цивилистики) встал и возмутился: «Не нами придумано деление права на вещное и обязательственное, со времен Древнего Рима существует это деление и никем не оспаривается. И я не позволю экспериментировать с правовыми заповедями!» Благодаря усилиям большинства экспертов тогда идея с «налоговой виндикацией» не прошла в проект налогового кодекса. И налоги приняли обязательственную конструкцию своего существования.

Сегодня же, спустя 11 лет после тех памятных событий, мы вынуждены с сожалением констатировать, что с уходом наших патриархов права, а вместе с ними - и уважительного отношения к правовым заповедям и канонам, нерушимые некогда границы между вещным и обязательственным правом, между публичным и частным правом начинают размываться.

Парадоксально! Но судите сами, сегодня принятие в Казахстане административно-правовых актов рассматривается чиновниками, а с их подачи и гражданами и организациями, как совершение частноправовой сделки со всеми ее атрибутами (включая платность), где господствует свобода договора и свобода определения его условий. Сегодня такая свобода чиновников в администрировании настолько расширила свои границы, что полностью подменят собой не только свободу отведенного им по закону административного усмотрения при принятии акта, но и простирает свои объятия далеко вширь и вдаль, когда уже от воли чиновника, а не от законодательных предписаний, зависит судьба граждан и организаций! Закон в такой ситуации, что называется, «отдыхает», а чиновники и покровительствующие им суды активно действуют. Правовые акты индивидуального применения совершаются чиновниками сегодня в произвольной форме, с произвольными названиями или вовсе без таковых, с подписями согласных с актом или без подписей несогласных с ним должностных лиц (демократия!), без печати государственного органа, с произвольными формулировками и обоснованиями или вовсе без таковых.

Зато частноправовые сделки в нашей правовой действительности рассматриваются государственными мужами пристрастно под лупой всякого рода судебных доктрин («превалирование содержания над формой», «деловой цели», «экономической целесообразности»). И любое нарушение или отклонение от надуманных требований к сделкам уже расценивается чиновниками, а с их подачи - и судами, как влекущее их недействительность! Хотя никто не отменял положений применимого в таких случаях Гражданского кодекса РК, где в ст. ст. 157-161 определены все основания, последствия и порядок признания сделок недействительными.

Складывается такое ощущение, что одновременно с провозглашаемой сегодня «псевдолиберализацией» права без четкой концепции его реформирования были размыты границы, существовавшие веками между публичным и частным правом, все перевернулось и встало с ног на голову!

И здесь речь даже не о слепом и ничем не обоснованном заимствовании или копировании тех или иных категорий из частного права в публичное право и наоборот. Речь идет уже о смешении методов правового регулирования частноправовых и публично-правовых отношений, о подмене цели и задач существования публичного и частного права, о размывании роли и значения субъектов права и их действий в публичных и частных отношениях. Публично-правовые институты начинают руководствоваться принципом: «разрешено все, что не запрещено», а частным лицам навязывают принцип: «запрещено все, что не разрешено». Но это уже скорее глобальная проблема всей нашей правовой системы.

Что же касается темы нашей Школы, то с учетом сказанного, нашему государству, на наш взгляд, необходимо уже сейчас в срочном порядке обратиться к решению вопроса законодательных требований к правовым актам индивидуального применения и последствий их нарушения.

При этом в законе, в первую очередь, необходимо провести четкое разграничение понятий «признаков индивидуального правового акта» и «требований, предъявляемых к индивидуальному правовому акту». Присутствующий на нашем мероприятии судья Верховного Суда РК подтвердит, что в нашей практике ушло 10 лет на то, чтобы Налоговый комитет МФ РК стал, наконец, называть выносимые им акты по результатам рассмотрения им жалоб на акты и действия нижестоящих налоговых органов и их должностных лиц решениями по жалобе, как они называются в ст. 681 НК РК. А до этого момента выносимые им решения без атрибутов правового акта индивидуального применения по ст. 5 Закона РК «Об административных процедурах» расценивались им самим и с его подачи судами как письма, не порождающие, по их мнению, никаких правовых последствий или прав и обязанностей у налогоплательщиков и иных лиц. Следовательно, и рассматривать самостоятельные жалобы налогоплательщиков на такие «письма» налоговых органов суды до сих пор отказывались.

Действительно, на практике часто возникают случаи, когда несоответствие индивидуального административного правового акта предъявляемым к нему законодателем формально-юридическим требованиям расценивается как отсутствие у такого акта признаков индивидуального правового акта, не позволяющее признать его таковым. Происходит подмена понятий, ошибочная переквалификация актов государственных органов в организационно-технические действия их должностных лиц и наоборот со всеми вытекающими отсюда негативными правовыми последствиями.

Так, например, центральный налоговый орган по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика на уведомление нижестоящего налогового органа о начисленной сумме налогов вынес решение о частичном удовлетворении жалобы и отмене уведомления в части незаконно доначисленных налогов. Указанное решение центрального налогового органа было оформлено им в виде адресованного налогоплательщику и нижестоящему налоговому органу письменного ответа на бланке и за подписью первого руководителя центрального налогового органа.

Однако, указанный ответ центрального налогового органа в нарушение ст. 5 Закона РК «Об административных процедурах» не содержал в себе в качестве обязательных реквизитов индивидуального правового акта наименования правового акта, заголовка, обозначающего предмет рассмотрения данного акта, указания на место принятия акта и оттиска печати принявшего его органа. Другими словами, решение вышестоящего налогового органа не соответствовало отдельным обязательным требованиям закона к реквизитам индивидуального правового акта, но обладало при этом всеми его признаками.

Налогоплательщик обжаловал уведомление нижестоящего налогового органа и решение центрального налогового органа по результатам рассмотрения жалобы как индивидуальный правовой акт по альтернативной подсудности по выбору истца – в столичный суд, учитывая, что центральный налоговый орган находится в столице. Однако, столичный суд возвратил налогоплательщику его заявление, указав, что дело не подсудно данному суду. При этом в мотивировочной части своего определения суд указал, что обжалованное налогоплательщиком решение центрального налогового органа по результатам рассмотрения жалобы не является индивидуальным правовым актом этого органа, поскольку не содержит в себе признаков индивидуального правового акта: наименования, заголовка, места принятия решения и печати органа. Верховный Суд РК поддержал позицию нижестоящего суда.

Указанное решение центрального налогового органа, являющееся по существу индивидуальным правовым актом (порождающим правовые последствия), но имеющее дефекты в своем оформлении в виде отсутствия обязательных реквизитов правового акта (нарушающее требования закона к оформлению акта), было ошибочно расценено судом в качестве письма этого органа. Другими словами, суд ошибочно признал нарушения требований к оформлению правового акта отсутствующими признаками самого акта, вследствие чего в отсутствие отдельных обязательных реквизитов правового акта квалифицировал его всего лишь в качестве действия должностного лица государственного органа. Соответственно, суд принял ошибочное решение о том, что такое действие должностного лица центрального налогового органа не порождает у налогоплательщика никаких обязанностей в качестве правового акта.