Требования к правовому акту индивидуального применения как критерии проверки его законности органами административной юстиции (стр. 1 )

ТРЕБОВАНИЯ К ПРАВОВОМУ АКТУ

ИНДИВИДУАЛЬНОГО ПРИМЕНЕНИЯ КАК КРИТЕРИИ

ПРОВЕРКИ ЕГО ЗАКОННОСТИ ОРГАНАМИ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

,

доктор юридических наук, профессор

Каспийского общественного университета,

директор НИИ финансового и налогового права

(г. Алматы, Казахстан)

Когда нас пригласили для участия во II Международной школе административного права, первой мыслью, пришедшей на ум, была мысль о том, как быстро пролетел год с момента проведения I Школы. Однако, после ознакомления с выпущенными организаторами конференции материалами I Школы вспомнилось, что она состоялась в апреле этого года. В этой связи можно только поздравить организаторов и постоянных участников нашего мероприятия с тем, что они экстерном за один год прошли уже два класса Школы административного права.

Обращает на себя внимание и актуальность выбранной организаторами темы II Школы – «Административная юстиция: зарубежный опыт и перспективы реформирования в Республике Казахстан». Действительно, тема административной юстиции и совершенствования механизма ее осуществления будет значима до тех пор, пока будут существовать публично-правовые споры и проблемы в их разрешении. И всякий раз на каждом этапе проведения административных и судебных реформ будут возникать новые, реформаторские идеи изменения существующего положения вещей в этой сфере отношений.

Помнится, еще одиннадцать лет назад, в 2000 году, на одном из заседаний Экспертного совета по разработке проекта налогового кодекса РК министром государственных доходов Республики Казахстан была предложена идея создания в Казахстане третейских налоговых судов. Тогда же одним из экспертов, , была предложена идея принятия Налогово-процессуального кодекса РК, который бы регулировал процессуальные отношения по рассмотрению и разрешению налоговых споров.

Почему тогда одновременно с проектом нового Налогового кодекса было предложено создание именно третейских судов для такого, прямо скажем, консервативного института публично-правовых споров как налоговые? Да потому что, по задумке реформаторов того времени, необходимо было внедрить в действующую систему независимый, компетентный, профессиональный и авторитетный орган отправления правосудия по налоговым делам, которому верили бы и решения которого уважали и беспрекословно исполняли бы все участники налоговых правоотношений. В состав третейских судов предлагалось включить независимых авторитетных и известных в стране специалистов в области налогообложения и налогового права, избрание которых арбитрами по конкретным делам о налоговых спорах входило бы в компетенцию сторон судебного процесса.

В то время такая новаторская идея министра-реформатора не была поддержана большинством. Судьба правосудия по налоговым делам в то время осталась и продолжает оставаться и поныне в руках судов общей и специальной экономической юрисдикции. Дела по налоговым спорам по-прежнему именуются гражданскими делами (п. 2 ст. 24 ГПК РК). А само правосудие по делам о налоговых спорах по-прежнему осуществляется в рамках гражданского судопроизводства (п. 3 ст. 2 ГПК РК).

Справедливости ради следует отметить, что сама по себе идея создания Третейских налоговых судов не лишена смысла и имеет свою давнюю историю, нормативно-правовое закрепление и практическое выражение применительно к отдельным конкретным практическим ситуациям в налоговом праве.

Так, например, согласно п. 5 ст. 25 Конвенции между Правительством Республики Казахстан и Правительством Соединенных Штатов Америки об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал (г. Алматы, 24 октября 1993 года), если любые трудности или сомнения, возникающие в связи с толкованием или применением настоящей Конвенции, не могут решаться компетентными органами в соответствии с предыдущими пунктами настоящей Статьи при согласии компетентных органов и налогоплательщика (налогоплательщиков) вопрос может быть передан на рассмотрение арбитражу, в том случае, если налогоплательщик дает письменное согласие на признание решения арбитража обязательным. Решение арбитража по конкретному вопросу является обязательным для обоих Государств. Процедура рассмотрения таких вопросов Государствами устанавливается путем обмена нотами через дипломатические каналы.

Таким образом, третейский суд (арбитраж) по налоговому спору с участием в арбитражном процессе налогоплательщика может быть образован по соглашению Договаривающихся Государств на конкретный случай для рассмотрения и разрешения конкретного дела по налоговому спору между налогоплательщиком одного Договаривающегося Государства и другим Договаривающимся Государством. Но создание и функционирование налогового арбитража возможно только по международным налоговым спорам.

Что касается национальной судебной системы и системы судопроизводства РК по делам о налоговых спорах, то они в своем развитии по-прежнему придерживаются консервативной модели государственной монополии на рассмотрение и разрешение публично-правовых споров в рамках государственных судов, не позволяя государственным органам договариваться о передаче споров с их участием на разрешение третейского суда.

Пример с третейскими налоговыми судами был приведен не случайно. Он показателен в том плане, что административная юстиция для ее эффективного и поступательного развития нуждается, в первую очередь, в соответствующем институциональном (структурном) обеспечении ее осуществления.

Нельзя сказать, что сегодня в Казахстане административная юстиция отсутствует или ее функционирование при существующем уровне ее организации совсем неэффективно. Административная юстиции в Казахстане существует и худо-бедно она справляется с поставленными перед ней задачами. Но правильная ее организация, придание ей соответствующей структуры и форм функционирования позволят достичь более впечатляющих результатов и в более короткие сроки.

Так, в частности, правильно структурированная система специализированных судов в сфере административной юстиции может послужить мощным толчком для развития всего правосудия в сфере публичного права в Казахстане. Специализация самих судов, подбор судей, специализирующихся на рассмотрении публично-правовых споров, и выделение дел по публично-правовым спорам в самостоятельную и отличную от гражданских дел категорию дел станут большим стимулом к дальнейшему прогрессу административной юстиции в соответствии с ее специфическими целями и задачами.

В Казахстане на протяжении последних десяти лет ведется планомерная работа по созданию специализированных административных судов. В настоящее время в Казахстане уже существуют и функционируют 16 специализированных административных судов. В составе этих судов задействованы судьи, специализирующиеся на разрешении отдельной категории публично-правовых споров. Однако, к подсудности указанных судов по-прежнему относится только узкая категория дел об административных правонарушениях (п. 1-1 ст. 30 ГПК РК). В составе Верхового Суда РК создана и функционирует Надзорная судебная коллегия по гражданским и административным делам. Среднее звено судебной системы – областные и приравненные к ним суды осуществляют функции апелляционной и кассационной инстанций, но дела об административных правонарушениях в силу специфики нашего процессуального законодательства обходят их стороной.

Сдерживающим фактором на пути развития административной юстиции в РК остаются продолжение отправления правосудия по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в рамках гражданского процесса и отсутствие в Казахстане самостоятельного административно-процессуального кодекса. Соответственно, принципы и методы гражданского судопроизводства не способствуют эффективному достижению и решению стоящих перед административной юстицией целей и задач. Напротив, они сковывают ее развитие и препятствуют правильному разрешению публично-правовых споров. Не могут состязательность и процессуальное равноправие сторон судебного процесса (ст. 15 ГПК РК) в публично-правовых спорах способствовать наиболее полному, объективному и беспристрастному установлению истины и восстановлению справедливости. Государственные органы, принявшие противоправный акт, всегда будут уклоняться от представления любых доказательств, свидетельствующих против них. А частное лицо, напротив, будет практически всегда лишено всякой возможности получить такую информацию из рук государственных органов.

В этой связи следующим или даже одновременным шагом реформирования административной юстиции в РК должно стать незамедлительное принятие административно-процессуального кодекса, который бы регулировал процессуальные отношения по рассмотрению и разрешению всех дел, возникающих из публично-правовых отношений, а не только дел об административных правонарушениях.

Соответственно, подсудность специализированных административных судов необходимо расширить до всех дел, возникающих из публично-правовых отношений. В этом будет заключаться уже соответствующее функциональное (процессуально-правовое) обеспечение существования административной юстиции в Казахстане в качестве самостоятельной и эффективно действующей ветви правосудия.

Существующие ныне в рамках гражданского процессуального кодекса главы 26, 27, 28 и 29, посвященные разрешению публично-правовых споров, уже морально устарели и не учитывают специфики разрешаемых по ним дел. А иногда указанные нормы приходят в прямое противоречие, с одной стороны, с самой сутью административного процесса, а, с другой стороны, с формально-юридическими принципами и нормами чуждого им по их природе правового акта, в который они заключены (ГПК).

И третья, на наш взгляд, самая важная составляющая часть реформирования административной юстиции в Казахстане – это содержательное (материально-правовое) обеспечение ее функционирования. До тех пор, пока не будет четких правовых рамок, требований к административно-правовым актам и иным формам управления и законодательно прописанных последствий их нарушения государственными органами, у судов не будет критериев для проверки законности таких актов и отправления в отношении них правосудия.