Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом (стр. 2 )

Вторая проблема, ограничивающая развитие межмуниципальной хозяйственной кооперации, тесно связана с первой, это - существующие в российском законодательстве ограничения для публичных органов власти по формированию имущественных взносов в уставной капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов.

Все предлагаемые формы отчуждения муниципального имущества предполагают открытые публичные торги. Участником торгов и, соответственно, последующим собственником имущества при этом может стать любой сторонний покупатель, не являющийся представителем публично-правовых образований, поэтому форма межмуниципального сотрудничества, изначально предполагающая ограничения по составу участников в данном случае теряет смысл. Именно поэтому Федеральным законом межмуниципальное сотрудничество в виде хозяйственных обществ ограничено их закрытыми формами ( ООО). Но тогда становится невозможным и внесение доли в уставный капитал этих обществ посредством приватизации муниципального имущества по причине указанной выше.

Учитывая, что обособление муниципального имущества с целью его передачи юридическим лицам в соответствии со ст. 217 ГК РФ может осуществляться только в порядке, предусмотренном Федеральным законом о приватизации, ч.2 ст.2 которого устанавливает, что муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество), ни тот, ни другой порядок также не подходит и для формирования имущественного взноса муниципалитетов в межмуниципальные некоммерческие организации в форме АНО и фонда.

Возможности безвозмездной передачи земельных участков муниципалитетами в собственность юридических лиц, также ограничены. Земельный кодекс РФ (ст.36), предусматривает возможность такой передачи только тех земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения общественных организаций инвалидов, религиозных организаций или, если эти здания используются для благотворительных целей. Ни один из этих случаев не подходит для межмуниципального сотрудничества.

Вместе с тем, существуют иные формы имущественных взносов, так, последняя редакция Бюджетного кодекса РФ, вступившая в силу с 1 января 2009г. расширила права муниципальных образований в части формирования уставных капиталов НКО за счет бюджетных вкладов (ст. 69.1, ч.2 ст.78.1). Таким образом, в соответствии с нормами этих статей решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, что подходит при формировании уставного капитала АНО и фонда. А статья 80 Бюджетного кодекса предусматривает передачу бюджетных средств (денежных вкладов) в качестве имущественных взносов юридическим лицам, не являющимся муниципальными предприятиями (учреждениями) при условии приобретения доли собственности в имуществе такой организации, соответствующей бюджетной инвестиции. Данная форма имущественного взноса вполне подходит при формировании уставного капитала хозяйственных обществ (ЗАО, ООО). Есть еще такая форма имущественного взноса, как передача вещных прав, в т. ч. права безвозмездного пользования или долгосрочной аренды муниципального имущества. Она также может быть применена как при создании некоммерческих, так и при создании коммерческих межмуниципальных хозяйствующих субъектов.

Таким образом, на наш взгляд, при формировании хозяйственных обществ целесообразно уставный капитал формировать из бюджетных инвестиций, а имущество для реализации уставных функций передать в долгосрочную аренду с дополнительным инвестиционным договором. А при создании некоммерческих организаций (АНО, фонд) имущество можно передавать в безвозмездное пользование. Следует, однако, иметь в виду, что с 01 июля 2008 года заключение и договоров безвозмездного пользования, и договоров аренды, и иных договоров, предусматривающих переход прав владения или пользования муниципальным имуществом может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов ( ст. 17.1 ФЗ -ФЗ «О защите конкуренции»)[5]. При этом порядок проведения конкурсов на право заключения таких договоров[6] должен соответствовать порядку проведения конкурсов, определенному Федеральным законом от 01.01.2001г. «О концессионных соглашениях», а порядок проведения аукционов на заключение договоров - порядку проведения аукционов, соответствующему Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества». Установленный порядок может привести к тому, что конкурс могут выиграть третьи лица, не являющиеся представителями муниципальных образований, а это, в свою очередь, приведет к тому, что создаваемое межмуниципальное НКО не будет наделено соответствующим имуществом. Поэтому еще до принятия решения о создании межмуниципальных хозяйствующих субъектов необходимо провести предварительные маркетинговые исследования по рынку возможных предложений, а также провести конкурс на управление муниципальным имуществом, которое необходимо для предоставления той или иной услуги. Данные мероприятия покажут: необходимо или нет создание межмуниципального хозяйствующего субъекта.

Таким образом, по мнению некоторых экспертов и практиков, обозначенному выше, развитию форм межмуниципальной хозяйственной кооперации (особенно в форме хозяйственных обществ) в России мешает определенная нестыковка действующего законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского права. Соглашаясь с данным тезисом в целом, мы все же считаем, что здесь есть поле для дискуссии.

Например, деятельность межмуниципальных некоммерческих организаций лежит преимущественно в социальной сфере и не нацелена на наращивание прибыли, поэтому вполне может быть использована при решении очень многих муниципальных задач, тех, где присутствие муниципалитетов предпочтительно или вынуждено. Однако при организации межмуниципальных НКО муниципалитеты несут бо′льшие имущественные риски, чем при создании хозяйствующих обществ (полным объемом имущественного взноса, который при учреждении НКО переходит в ее собственность и не возвращается в муниципалитет при ликвидации НКО).

Хозяйственные общества, как правило, создаются с целью получения дополнительной прибыли. Учитывая, что целью деятельности органов местного самоуправления является осуществление властных полномочий и предоставление населению определенного рода общественных услуг, в том числе, и гарантированных государством, на наш взгляд, создание межмуниципальных хозяйственных обществ является мерой вынужденной, поэтому оно целесообразно только в тех областях, где услуга не является бюджетной и предоставляется уже преимущественно на рыночных условиях. Однако если данные услуги являются вполне рыночным, то приоритетным направлением их развития должна быть минимизация государственного (муниципального) присутствия в сфере их предоставления. Вместе с тем, очень часто в небольших муниципальных образованиях свободный рынок таких услуг еще не сложился по разным причинам: отсутствие платежеспособного спроса со стороны населения, сохранение высокого процента перекрестного субсидирования, а также вследствие других причин. Поэтому частные предприниматели не торопятся занимать данную нишу. Как правило, здесь сохраняются монопольные услуги муниципальных предприятий. И если муниципальное образование не в силах нести бремя расходов по предоставлению таких услуг самостоятельно, только в этом случае целесообразно осуществлять поиск партнеров для организации межмуниципального хозяйственного общества. В этом случае изменение подходов к формированию имущественных взносов учредителей межмуниципального ХО в сторону снижения антимонопольного давления (возросшего с введением ст. 17.1 в ФЗ «О защите конкуренции» может привести к риску формирования новых монополий на уровне муниципалитетов.

На наш взгляд, целесообразность усиления данных процедур обусловлена упоминавшейся выше необходимостью снижения присутствия государства и муниципалитетов на рынке услуг. Если конкурс на право управления муниципальным имуществом не состоится по причине отсутствия предложений, тогда можно думать и о создании межмуниципальных организаций для оказания данной услуги. И тогда повторный конкурс на заключение договора безвозмездного пользования или аренды муниципального имущества будет проходить по процедуре рассмотрения единственной заявки (ч.6 ст.29 ФЗ ). Организационные трудности по проведению данных процедур, существующие сегодня, на наш взгляд, – временные. Стимулирование же развития межмуниципального сотрудничества должно осуществляться государством не с точки зрения установления послабляющих процедур в законодательстве, а путем предоставления дополнительных государственных грантов муниципальным образованиям, идущим по пути экономии бюджетных средств, используя механизмы межмуниципальной кооперации.

Практический опыт межмуниципального сотрудничества в России

Ассоциативные формы

Анализ муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих межмуниципальное сотрудничество в России (уставы муниципальных образований, положения о межмуниципальном сотрудничестве, отдельные нормы положений органов местного самоуправления, на которые возложены те или иные полномочия по организации межмуниципального сотрудничества) показывает, что тем для него на муниципальном уровне уже сегодня достаточно много[7]. Муниципалитеты устанавливают следующие направления и формы сотрудничества:

В политической сфере:

- создание / участие в работе ассоциаций (советов),

- коллективное обращение в надзорные органы для защиты своих интересов,

- участие в законотворческой деятельности.

В управленческой сфере:

- обмен правовой, статистической информацией (осуществление совместного мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований);

- создание координационно-консультативных органов без образования юридического лица для координации деятельности муниципалитетов (по вопросам стратегического и территориального развития, ценовой и налоговой политики ( в объемах имеющихся полномочий), реализации отдельных программ и проектов );