Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом (стр. 1 )

Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом

Институт экономики города

2009

Введение

Настоящая брошюра представляет собой краткую версию, состоящую из постановочных тезисов и основных выводов из аналитической записки, подготовленной на заявленную тему Институтом экономики города в 2009г. в рамках проекта по развитию форм межмуниципального сотрудничества, финансово поддержанного Агентством США по международному развитию[1].

В основу анализа легло понимание межмуниципального сотрудничества как формы объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и (или) их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти Российской Федерации, в международных органах и организациях, а также в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения.

Длительный и разнообразный международный опыт межмуниципальной кооперации сформировал его базовые принципы, которые стали определяющими и в подходах к оценке межмуниципального сотрудничества в России в настоящем исследовании:

•  сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципальной кооперации,

•  недопустимость принуждения к объединению,

•  наличие экономической и политической целесообразности объединения.

На наш взгляд, нарушение обозначенных принципов делает межмуниципальное сотрудничество неперспективным.

Правовой анализ допустимых в российском законодательстве форм межмуниципального сотрудничества показал, что данные принципы все же были учтены при подготовке российского законодательства, хотя и с определенными оговорками. В целом права и возможности организации межмуниципального сотрудничества в России определены на самом высоком уровне: Конституцией России, ратифицированной Европейской Хартией местного самоуправления, федеральным законодательством о местном самоуправлении.

Ретроспективный анализ практики межмуниципального движения в России показал, что его декларируемые цели остались неизменными с начала 90-х годов: передача опыта муниципального управления, отстаивание интересов местных сообществ на политическом уровне. К этим целям, с подачи нового закона о местном самоуправлении (Федерального закона ), добавилась возможность оптимизации ресурсов местных сообществ для решения хозяйственных задач муниципалитетов. В конечном итоге, сегодня можно говорить о трех сложившихся типах форм межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством:

·  ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы)

·  договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.)

·  организационно-хозяйственные формы (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО))

Данная типология форм межмуниципального сотрудничества, выведенная из норм российского законодательства и практики, легла в основу настоящего анализа.

Задачей настоящего исследования, помимо выявления общих болевых точек развития межмуниципального сотрудничества в России, стала попытка определения направлений деятельности экспертного сообщества и госорганов, необходимой для стимулирования межмуниципальной кооперации с учетом складывающегося российского и имеющегося зарубежного опыта.

Проблемы правового обеспечения межмуниципального сотрудничества в России

Ассоциативные и договорные формы межмуниципального сотрудничества

Анализ правового обеспечения ассоциативных и договорных форм межмуниципального сотрудничества показал, что здесь нет серьезных проблем, они и ранее активно использовались муниципалитетами, используются и сегодня, с вступлением в силу Федерального закона . Разница в определениях ассоциативных форм объединений муниципальных образований или их органов, как юридических лиц, вводимых Федеральными законами и («ассоциация», «союз», «совет»), - достаточно формальна, ибо Гражданский кодекс РФ дефиниции «ассоциация» и «союз» рассматривает как синонимы (ст.121 ГК РФ), а дальнейшая регламентация их организации, деятельности и ликвидации осуществляется Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям. Этим же законом регулируется организация и деятельность введенного Федеральным законом «совета» муниципальных образований, поэтому можно допустить, что все перечисленные определения ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества рассматриваются законодателем как синонимы.

Федеральное законодательство предоставляет достаточно широкие возможности ассоциациям для достижения уставных целей (создание хозяйственных обществ или участия в них, осуществление предпринимательской деятельности в пределах уставных целей, определенных учредителями (ст.121 ГК РФ), заключение договоров и соглашений). В Федеральном законе нет прямого указания на возможность/невозможность осуществления советами муниципальных образований какой-либо хозяйственной деятельности, но ст. 66 закона устанавливает, что полномочия совета определяются его уставом, а в силу того, что его деятельность, как юридического лица, определяется гражданским законодательством, то советы муниципальных образований, как и любая ассоциация, имеют право на создание организаций для достижения уставных целей в любых организационно-правовых формах.

Единственной проблемой для ассоциативных форм межмуниципальных объединений сегодня является невозможность осуществления законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации, которой они не наделены, как объединения юридических лиц[2]. Необходимость развития местного самоуправления и защиты его интересов на уровне своего региона потребовало от региональных советов и такой возможности. Поэтому данная инициатива в интересах развития межмуниципального сотрудничества требует разрешения через расширение норм ст.6 указанного закона.

Что касается договорных форм, межмуниципальной кооперации, то они достаточно хорошо отрегулированы нормами гражданского законодательства. Вместе с тем, при их осуществлении у муниципалитетов возникают отдельные технические трудности (например, необходимость государственной регистрации имущественных договоров на срок более года, влекущая сбор и подготовку необходимой технической документации), но эти проблемы связаны лишь с ресурсными ограничениями муниципалитетов и не требуют изменений в законодательстве, поэтому в данной краткой версии аналитической записки договорные формы не рассматриваются.

Сложнее обстоит дело с регулированием создания хозяйствующих субъектов для осуществления межмуниципальной хозяйственной деятельности. В связи с чем, данный вопрос целесообразно обсудить подробнее.

Организационно-хозяйственные формы

Полномочия муниципальных образований по созданию (учреждению) межмуниципальных хозяйствующих субъектов ограничены четырьмя организационно-правовыми формами: ЗАО, ООО, АНО, фонды ( ст. 68-69 Федерального закона и ст. 124-125 ГК РФ). Причем, в части регулирования их учреждения, реорганизации, организации деятельности и ликвидации Федеральным законом устанавливается главенство общего гражданского и специального законодательства перед собственными нормами.

Сравнение указанных норм показало, что в силу того, что в специальном законодательстве об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью существуют определенные ограничения на участие в них органов государственной власти и органов местного самоуправления, одной из проблем создания межмуниципальных хозяйственных обществ является неопределенность с их организационно-правовыми формами и учредительством.

Так, ч.4 ст. 66 ГК РФ гласит: органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. Эта норма далее была закреплена в специальном законодательстве[3]. Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что государственное и муниципальное имущество все же может быть внесено в уставной капитал, но только открытых акционерных обществ (ч.2 ст.2 ФЗ «О приватизации…»). Вместе с тем, в концепции Федерального закона участие муниципалитетов в межмуниципальных хозяйствующих обществах ограничено только их закрытыми формами (ст.68 ФЗ ).

Некоторые эксперты данную коллизию разрешают, опираясь на существующую иерархию правосубъектности муниципальных образований и их органов в гражданских правоотношениях. Они, например, считают, что в соответствии со статьями 124-125 ГК РФ собственниками муниципального имущества и участниками гражданских правоотношений являются муниципальные образования, а органы МСУ лишь выступают от их имени. Поэтому запрет, установленный для органов МСУ, как самостоятельных субъектов права, на создание хозяйственных обществ, - правомерен. В таком случае, по их мнению, учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ (ЗАО, ООО) должны быть муниципальные образования, от имени которых выступают органы местного самоуправления[4]. В этом случае нормы ст. 68 Федерального закона об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ могут быть интерпретированы следующим образом: учредителями хозяйственных обществ (ЗАО, ООО) являются муниципальные образования, а представительные органы местного самоуправления лишь принимают решение от имени учредителей.

Однако ч. 4 ст. 7 ФЗ «Об акционерных обществах» прямо говорит о том, что муниципальные образования могут быть учредителями только открытых акционерных обществ. Кроме того, в Федеральном законе правосубъектность муниципальных образований в вопросах формирования межмуниципальных хозяйственных обществ прямо не установлена, поэтому, несмотря на мнение отдельных экспертов, на наш взгляд, указанная неопределенность сохраняется и требует разрешения законодателем.