Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом (стр. 4 )

Вместо вывода. Факторы, ограничивающие развитие межмуниципального сотрудничества:

Анализ зарубежного опыта межмуниципального сотрудничества показал, что его разнообразные формы позволяют избежать существующих потенций государственной власти к централизации управления даже там, где эти формы, фактически, срастаются с элементами государственного управления (дистрикты, городские сообщества во Франции).

В России неразвитость форм межмуниципальной кооперации не позволяет защитить муниципалитеты от новой волны централизации полномочий или вообще от укрупнения муниципалитетов. Однако в России, на наш взгляд, кроме внешних, существуют и внутренние факторы, мешающие развитию межмуниципального сотрудничества.

Так, если к внешним факторам относятся:

1)  Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм Федерального закона о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем говорилось выше).

2)  Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Модель преимущественно бюджетного выравнивания стимулирует муниципалитеты к сохранению принципов формирования бюджетов, ориентированных на увеличение (или, по крайней мере, сохранение) существующей системы расходов, а не на результат.

3)  Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества.

4)  Недостаточное стимулирование данного процесса государством.

5)  Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в полной мере:

· площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом поставки услуг по муниципальному развитию;

· каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.);

· центром по организации консультационной, методической и внедренческой помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих проблем.

К внутренним же факторам можно отнести:

6)  Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения ресурсов. Не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а потому, что законодательство дает другие возможности, например, передачу полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений – муниципальным районам). Эту возможность поселения часто используют, причем, передают, фактически, без средств возмещения расходов[9]. Такая модель для межмуниципального сотрудничества не годится, там необходимо все же иметь какие-то ресурсы (денежные, материальные, кадровые), которые пойдут в оборот.

7)  Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой квалификации муниципальных служащих.

Устранение и первого, и второго блоков причин вполне под силу государству.

Таким образом, на наш взгляд, стимулирование развития межмуниципального сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:

- наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;

- устранение правовых барьеров развития межмуниципальных хозяйственных обществ (решение проблемы правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учредительства ХО; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации, определяемых общим и специальным гражданским законодательством и муниципальным законодательством);

- обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного сообщества создания проработанных технологий межмуниципального сотрудничества с учетом зарубежного опыта;

- создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.

Приложение 1.

Формы ММС из зарубежной практики	Характеристика	Область деятельности	Страна
Межмуниципальные советы	Самостоятельные финансовые и административные органы	Сотрудничество муниципалитетов по вопросам создания сети больниц и санаториев, электро - и водоснабжения, профессионального образования, защиты детей, оказания помощи инвалидам	Финляндия
Синдикаты	Межмуниципальные ассоциации со статусом юридического лица, имеют собственные бюджеты (из обязательных взносов членов-коммун, субсидий из государственного бюджета, займов, а также частично из сборов платежей за пользование услугами), но правом устанавливать собственные налоги не обладают. Руководят работой синдиката комитет, формируемый из представителей входящих в его состав коммун, и председатель синдиката. Особо выделяются смешанные синдикаты, в которые могут входить не только муниципалитеты, но также и департаменты (территориальные единицы государственного управления), и общественные организации	Могут решать любые местные вопросы	Франция, Испания
Дистрикты	Ассоциации, близкие к синдикатам, но предусматривающие более высокую степень интеграции муниципалитетов. Руководит дистриктом совет и председатель, решение которых обязательно для всех членов – участников. Основное отличие дистрикта от синдиката – элементы фискальной самостоятельности. Формами его финансового обеспечения, наряду со взносами участников, субсидиями из госбюджета, займами и сборами платежей с населения за пользование услугами, могут являться также собственные налоги дистрикта, вводимые решением его Совета. Кроме того, муниципалитеты – члены дистрикта могут взамен членских взносов перечислять дистрикту часть местных налогов по установленной советом дистрикта ставке.	Могут решать любые вопросы, но преимущественно переданные государственные полномочия	Франция
Сообщества (коммун, агломераций, городские сообщества)	Степень фискальной самостоятельности сообществ повышается от сообществ коммун к городским сообществам. Последние предусматривают наиболее тесную межмуниципальную интеграцию и наибольшую степень участия государства в стимулировании сотрудничества.	Создаются с целью активизации экономического развития муниципалитетов – членов сообщества путем разработки и реализации совместного проекта развития. Их задача – согласование интересов муниципалитетов в области экономического и территориального развития, для повышения эффективности реализации проектов, связанных, например, с жилищным строительством, развитием дорожно-транспортной сети, управлением службами общего значения и т. д.	Франция
Региональное агентство развития	Межмуниципальный управляющий орган в форме некоммерческой организации. Решения, принимаемые объединенными органами, обязательны для всех членов объединения	Ориентировано на решение узкого, проектно-ориентированного круга задач, но в то же время наделено правом поиска инвестиционных проектов, налаживания контактов с бизнес-сообществом.	Штутгарт (Германия)
Чикагское метрополитенское агентство по планированию	Коллегиальный межмуниципальный орган, решения агентства носят рекомендательный характер, для реализации они должны пройти через законодательные органы штата, округа и муниципалитета	Координация планирования территориального развития муниципалитетов Чикагского метрополитенского ареала	США
Совместные администрации	Объединенные органы управления. Управляет таким органом (организацией) совет директоров из представителей муниципалитетов. Персонал, как правило, нанимается в одном из муниципалитетов. Совет директоров отвечает за исполнение бюджета и общее управление организацией (а в отдельных случаях – и за формирование и утверждение бюджета организации). Финансируются из взносов муниципалитетов-членов, но частично также и за счет специальных государственных дотаций, стимулирующих развитие межмуниципальной кооперации	Контроль за пищевыми продуктами, реализация мер по созданию рабочих мест для моло­дежи, создание отстойников для сбора отходов нефтепродуктов и химических отходов, создание свалок, организация общественного транспорта, содержание душевнобольных, создание домов для престарелых граждан, кризисных центров и т п.	Дания Германия
Передача полномочий по соглашению от муниципалитета муниципалитету	Передача полномочий с финансированием при взаимодействии крупного муниципалитета городского типа с развитой инфраструктурой и небольшого муниципалитета, расположенного вблизи города	Сферы муниципальной деятельности не ограничены (по крайней мере, данных об ограничении нет)	Германия
Центры, институты, бюро, общества, НИИ	Некоммерческие организации. Финансовое обеспечение осуществляется за счет средств софинансирования муниципалитетами – членами кооперации, а также за счет грантовых средств государства и отдельных коммерческих проектов.	- Развитие компьютерных систем в муниципалитетах, - подготовка сотрудников местных органов власти, - осуществление специальных исследований в сфере управленческого менеджмента, - опытно-конструкторские работы с перспективой использования их результатов в общественном секторе, - осуществление функций межбиблиотечного коллектора для муниципальных библиотек и т. п.	Дания
Кредитная ассоциация местных властей	Некоммерческая организация для стимулирования муниципалитетов к реализации инвестиционных проектов. Средства аккумулируются из взносов муниципалитетов – участников и государственных субсидий.	Ассоциация предоставляет кредиты муниципалитетам и межмуниципальным организациям для строительства установок центрального отопления, электростанций, установок для газовых компаний, заводов по сжиганию отходов, строительства социального жилья для пенсионеров, лечебниц, центров дневного пребывания для пенсионеров и инвалидов и для других общественных нужд	Дания
Кооперативное общество	Объединение муниципалитетов или их органов в форме НКО. Цель данного объединения не в получении прибыли, а в объединении усилий по реализации совместных задач. Поэтому право голоса в них не зависит от внесенного капитала, один участник – один голос. Ответственность членов определяется только уставом кооператива.	Сферы не ограничены	Дания
Акционерные общества	Открытые АО. Муниципалитеты не несут ответственности по долгам АО, но представители муниципалитетов- участников входят в управляющие органы АО.	В области противопожарной безопасности отряды пожарной команды (пожарные бригады), спасательные бригады, предприятия по установке центрального отопления, строительству местной электростанции, межмуниципальных очистных сооружений.	Дания
Товарищество	Закрытая форма партнерства муниципалитетов. Капитал складывается из взносов участников и взятых товариществом кредитов. Муниципалитеты несут полную и прямую субсидиарную ответственность по долгам товарищества. В обозначенном примере руководство музеем осуществляет исполнительный комитет (по 1 представителю от каждого муниципалитета и по 1 представителю от общественности – исторических ассоциаций этих муниципалитетов). Финансовое обеспечение музея осуществляется как за счет предпринимательской деятельности, так и за счет субсидий от муниципалитетов – участников товарищества на осуществление конкретных проектов музея.	Межмуниципальное учреждение культуры (Межмуниципальный музей)	Дания
Компания с ограниченной ответственностью (КОО), Общество с ограниченной ответственностью	КОО и - предприятия закрытого типа с совместной долевой собственностью, уставной капитал которой формируется из вносов муниципалитетов-участников. КОО - акции могут свободно продаваться, но КОО имеет фиксированный уставной капитал (не ниже установленной нормы), в этом есть некая гарантия для муниципалитетов – участников от коммерческих рисков. ООО – ограниченный состав участников.	- Компания с ограниченной ответственностью по переработке отходов нефтяной промышленности и химических отходов - Страховая пенсионная компания с ограниченной ответственностью для местных органов самоуправления (пенсионное страхование сотрудников местных и региональных органов) - Компания по снабжению природным газом (КОО) (осуществляет координацию существующих в стране газовых компаний и ведет от их имени переговоры по закупке газа у поставщиков). - Страховая компания местных органов самоуправления - все виды страхования от убытков для муниципалитетов (страхование зданий, автомобилей, гражданской ответственности, домовладений, пособий и т. п. - Межмуниципальное вывозу и утилизации твердых бытовых отходов	Дания Болгария
Частная компания	Коммерческое предприятие, сходное по ответственности с компанией с ограниченной ответственностью, но вместо акций выпускаются именные сертификаты, которые также не могут свободно продаваться. Риски для муниципалитетов, как и в ООО - в объеме их капиталовложения.	Область деятельности та же, что и у ООО	Дания
Покупка услуг одним муниципалитетом у другого	Цены на эти услуги устанавливаются в рамках переговоров и заключенного соглашения о межмуниципальном сотрудничестве.	Приобретение услуг социальных учреждений, но могут приобретаться услуги и из других сфер, при условии, что для их предоставления не была создана межмуниципальная служба (приобретение услуг профессиональных психологов для нуждающихся в таких услугах детей; предоставление услуг кризисного центра для жертв домашнего насилия; приобретение услуг пожарных бригад).	Дания

[1] С полной версией аналитической записки можно познакомиться на сайте ИЭГ www.urbaneconomics.ru

[2] В Ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) законодательной инициативой наделены общественные объединения граждан.

[3] Государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать учредителями (участниками) общества, если иное не установлено федеральными законами ( ч.1 ст.10 ФЗ «Об акционерных обществах» и ч. 2 ст.7 ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»).

[4] §1.1 Методических материалов по образованию межмуниципальных объединений. //Минрегион России - www. minregion. ru

[5] Несмотря на то, что указанной статьей установлено некоторое послабление для органов МСУ, но данное послабление касается только передачи муниципального имущества для осуществления непосредственных функций управления. Передача имущества в аренду даже МУПам должна проходить по указанным конкурсным процедурам.

[6] До принятия соответствующего порядка Правительством РФ

[7] Подробный анализ смотри в полной версии аналитической записки.

[8] Подобные проблемы очень часто возникают между городскими округами и прилегающими к ним поселениями соседних муниципальных районов при обслуживании населения скорой медицинской помощью и травматическими отделениями городских клинических больниц в тяжелых случаях травм, ДТП и т. п.

[9] Хотя эта обязанность за муниципалитетами и прописывается, но ввиду отсутствия реальных финансовых средств у поселений, иногда полномочие передается без финансов, которые муниципальный район изыскивает из средств регионального бюджета, полученных на выравнивание.