Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом (стр. 3 )

- совместная разработка типовых форм нормативных правовых актов муниципалитетов;

- определение общей концепции социально-экономического развития района и входящих в него поселений;

- проведение совместных мероприятий;

- обмен опытом;

- подготовка и переподготовка кадров.

В хозяйственной сфере:

- заключение соглашений о реализации совместных программ и привлечение инвестиций для решения вопросов транспортного сообщения, газификации, ремонта дорог, благоустройства городов, охраны лесов, содержания зон отдыха (пока реализовано только в области транспортного обслуживания г. Тверь и прилегающих районов);

- совместная работа аварийных служб, служб "скорой помощи", пожарных команд для тушения лесных пожаров (пока на уровне декларируемой возможности);

- организация совместных действий муниципальных образований по обеспечению населения продовольственными и промышленными товарами (примеров не обнаружено, заявлено как потенциальная возможность (необходимость?) муниципалитетов).

Анализ практического опыта межмуниципального сотрудничества в России подтвердил востребованность ассоциативных форм объединений муниципалитетов для защиты интересов муниципальных образований при взаимодействии с государственной властью, а также для развития местного самоуправления через обмен опытом. Однако, на наш взгляд, реальной консолидации муниципалитетов в интересах решения политических задач местного самоуправления ни на региональном уровне, ни, тем более, на федеральном, не произошло. Не создана и сколько-либо значимая система обмена опытом, лучшими практиками муниципального управления. Межмуниципальное сотрудничество в России периода последней муниципальной реформы обусловлено императивными требованиями законодательства по выстраиванию вертикали региональных и общероссийского советов (без учета сформировавшейся у муниципалитетов реальной потребности), причем этот процесс везде шел при активном патронаже со стороны региональных администраций, допускаемом федеральным законодательством. Это сделало процесс формальным, а новые ассоциации, региональные советы муниципальных образований, в большинстве случаев - неспособными защищать интересы муниципалитетов. Порой они являются прямым каналом трансляции воли губернатора в муниципальную среду.

Анализ муниципальной практики показал, что сегодня в России развиваются преимущественно ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества. Форм хозяйственно-экономической кооперации, даже на уровне деклараций существенно меньше. В то же время в зарубежной практике, напротив, больше развиваются формы и направления хозяйственной межмуниципальной кооперации.

Модели межмуниципальной кооперации, осуществляющиеся в зарубежной практике

Ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества развиты и за рубежом, но там ассоциации и советы создаются не только с целью защиты политических прав муниципалитетов и продвижения их интересов (хотя это тоже актуально), но и для:

развития управленческих технологий (создание различных органов, от координирующих до управляющих),

защиты профессиональных интересов муниципальных служб (например, ассоциация пожарных бригад, Финляндия),

объединения ресурсов муниципалитетов в форме различных коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов при ассоциациях для оказания услуг муниципалитетам.

Формы хозяйствующих субъектов сходны с российскими, но возможности участия в них муниципалитетов значительно шире. Шире также используются и всевозможные объединения, создаваемые для осуществления различной управленческой деятельности. Примеры форм межмуниципальной кооперации из зарубежной практики представлены в приложении 1 к настоящей брошюре.

Возможность использования зарубежного опыта в российской муниципальной практике

К зарубежным моделям межмуниципального сотрудничества, которые, на наш взгляд, при определенных технологических доработках могут быть использованы в российской практике, можно отнести:

Софинансирование расходов

Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социально-значимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств.

Договор на приобретение услуг

Российское законодательство, в принципе, не запрещает приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг. Однако в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом №94-ФЗ. В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически, установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется муниципалитетом, но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление, практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда муниципалитет – поставщик должен понимать: из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат на их оказание, могут быть предметом договора. Фактически, эта практика уже сложилась (население прилегающих к крупному городу поселений, часто пользуется бюджетными услугами города, иногда в экстренных ситуациях[8]) однако она развивается стихийно, без надлежащего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами. Однако, при разговоре о льготной тарификации услуг в пользу муниципалитета с меньшими ресурсными возможностями, необходимо искать аргументы, которые могли бы быть реально выгодны муниципалитету – продавцу, в противном случае соглашение не будет достигнуто. Кроме того, в случае проведения переговоров о заключении соглашения с целью последующей закупки услуг, тарификация по которым осуществляется не на муниципальном уровне (ТФОМС, Программа государственных гарантий предоставления медицинской помощи населению, подушевые нормативы финансирования и т. п.), к участию в переговорах необходимо привлекать субъект Федерации, обозначая острую необходимость подобной формы получения услуг, т. к. возмещение расходов таких учреждений осуществляется в т. ч. и из средств регионального бюджета и (или) территориальных отделений страховых фондов.

Создание совместных администраций

Российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 Федерального закона № 000 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе № 000 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь рекомендательный характер. (например, в Мытищинском районе Московской области в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан Координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов). Вместе с тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах, совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания.

Развитие ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества

Российские ассоциации не могут пока осуществить переход от чисто политической сферы активности к управленческой или хозяйственной, они не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественно-полезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления, поэтому у российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта.

Кредитные организации

В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования такая, как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала беспроцентные ссуды на срок несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон ), но он не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не пригоден. Кроме того, выделение бюджетных кредитов сегодня жестко ограничено БК РФ, поэтому как форма межмуниципальной кооперации сегодня не осуществима. Хотя и актуальна для развития муниципалитетов.