О БАЛАНСЕ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ
В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ,
ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ
В. М. КУКУШКИН
, декан вечернего факультета ФГБОУ ВО "Уральский государственный юридический университет", кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена вопросам реализации частных и публичных интересов и их сбалансированности в сфере противодействия легализации преступных доходов. Исследование проведено на примере банковской деятельности. Изложены основные проблемные, по мнению автора, аспекты реализации указанных интересов. Высказано мнение о необходимости изменения законодательства путем его конкретизации и систематизации.
Ключевые слова: частные и публичные интересы, легализация, банки, законодательство, систематизация.
On the balance of private and public interests in the sphere of fighting legalization of revenues received by criminal means
V. M. Kukushkin
Kukushkin Vladimir Mikhailovich, dean, Extramural Faculty, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Urals State Juridical University", candidate of juridical sciences, assistant professor.
The article is devoted to the implementation of private and public interests and their balance in the sphere of combating money laundering. The study was conducted on the example of the banking activity. The basic problem, according to the author, the implementation aspects of these ggested necessary changes to legislation, by clarifying and systematizing.
Key words: private and public interests, legalization, banks, legislation systematization.
Как категория "интерес", так и конструкция "баланс частных и публичных интересов" не в первый раз привлекают внимание и в научной деятельности, и в практике правоприменения.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации по каждому принципиальному вопросу, касающемуся соответствия тех или иных норм Конституции Российской Федерации, всегда обращается к принципу сбалансированности частных и публичных интересов. , констатируя наличие тесного переплетения на конституционном уровне частных и публичных начал в правовом регулировании предпринимательской деятельности, отмечает, что "проблема обнаружения оптимального баланса между жестким регулированием по вертикали и свободой хозяйствующих субъектов остается нерешенной" <1>. Эта проблема присуща не только гражданско-правовым отношениям, она скорее носит характер межотраслевой, имеет значение глобальное для права в целом.
--------------------------------
<1> О сочетании частных и публичных начал в правовом регулировании предпринимательской деятельности // Журнал российского права. 2013. N 1.
Между тем представляется необходимым осмыслить использование принципа сбалансированности частных и публичных интересов применительно к отношениям в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем.
В этой связи следует обратить внимание на ряд следующих аспектов, при этом сразу оговоримся, что поскольку, как известно, основным субъектом, на которого возложены обязанности Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <2> (далее - Закон N 115-ФЗ), являются кредитные организации, то и говорить мы будем именно о них.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. N 33 (ч. I). Ст. 3418.
1. Публичный статус кредитной организации, возложение на нее в связи с этим соответствующих обязанностей.
Публично-правовой статус кредитных организаций неоднократно становился предметом обсуждения. О перенесении финансово-контрольных функций на хозяйствующих субъектов указывала, в частности, , приводя в качестве "наиболее масштабного примера" как раз Закон N 115-ФЗ. По ее мнению, это происходит в силу специфики финансово-правового метода регулирования, который "допускает наделение отдельными властными финансово-контрольными полномочиями хозяйствующих субъектов" <3>. считает, что обязанности кредитных организаций, связанные с выполнением отдельных публичных функций, составляют исключительную их правосубъектность. При этом автор уточняет, что такое возложение может быть осуществлено только федеральными законами. Отмечаются и ряд аспектов, непосредственно касающихся "противолегализационного" контроля, например, о формальности критериев определения сомнительных операций <4>.
--------------------------------
<3> Рукавишникова финансового права / Отв. ред. . М., 2006. С. 156.
КонсультантПлюс: примечание.
Монография "Правосубъектность кредитных организаций: теоретические основы формирования, содержание и проблемы реализации" включена в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2010.
<4> Курбатов кредитных организаций: теоретические основы формирования и проблемы реализации: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2009.
определяет понятие "банковская деятельность" как особый вид финансово-экономической деятельности, основанный на сочетании целей обеспечения публичных интересов и получения предпринимательской прибыли <5>.
--------------------------------
<5> Черникова -правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2009.
обосновывает вывод о наличии у кредитных организаций признаков юридического лица публичного права в случае наделения их правообязанностью (компетенцией) для решения задач и выполнения функций государства и муниципальных образований, что в основном связано с их деятельностью в сфере публичного финансового контроля и надзора <6>.
--------------------------------
<6> Рыбакова основы регулирования деятельности кредитных организаций как субъектов современного финансового права: Автореф. дис. ... д. ю.н. Саратов, 2010.
полагает, что предпринимательская деятельность банков имеет специальную правоспособность и ряд ограничений в своем осуществлении и предполагает участие банков в реализации государственных интересов в банковской сфере <7>.
--------------------------------
<7> Тимофеев регулирование предпринимательской деятельности банков в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2010.
констатирует, что на банки, согласно Закону N 115-ФЗ, возложена не свойственная им правоохранительная функция в борьбе с преступлениями данного вида, и, по ее мнению, это "уникальная ситуация, состоящая в том, что банк, не являясь государственной организацией, тем не менее должен участвовать в реализации мер, которые выходят за пределы целей его собственно банковской деятельности, регулируемой непосредственно финансовым и банковским законодательством" <8>.
--------------------------------
<8> Алексеева безопасность: правовые проблемы: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2011. С. 22 - 23.
Таким образом, в литературе имеется единодушное мнение по поводу публичного статуса кредитной организации.
В настоящее время следует констатировать усиление этого статуса в связи с возложением на кредитные организации еще большего объема публичных обязанностей. Это можно проиллюстрировать изменениями в Законе N 115-ФЗ, в силу которых у кредитных организаций усложняются и увеличиваются соответствующие обязанности, например необходимость идентификации бенефициаров клиентов <9>. Кроме того, усиливается надзор Банка России в этом направлении. Публичные обязанности кредитных организаций увеличились в связи с американским законом FATCA и соответствующим российским регулированием <10>.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 28 июня 2013 г. N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 26. Ст. 3207.
<10> Федеральный закон от 01.01.01 г. N 173-ФЗ "Об особенностях осуществления финансовых операций с иностранными гражданами и юридическими лицами, о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3379.
Между тем все же вряд ли можно согласиться с мнением о том, что организации, наделенные подобными полномочиями, занимают доминирующее положение над своими контрагентами <11>. На самом деле никакого доминирования здесь, думается, нет, скорее, в этом случае имеются дополнительные трудозатраты, финансовые расходы и постоянная работа с клиентами, суть которой диаметрально противоположна истинной сути деятельности кредитной организации как субъекта предпринимательской деятельности. Другое дело, что положение банка как сильной стороны в правоотношении имеется, но это никак не связано с положениями Закона N 115-ФЗ, по существу, при осуществлении любых банковских операций - и с этим ничего практически невозможно поделать, да, скорее, и не надо, поскольку такова экономическая и правовая основа конструкции отношений банка и клиента.
--------------------------------
<11> Рукавишникова . соч. С. 155.
Однако, помимо того, что мы видим увеличение публичных обязанностей банков, усиливается и ответственность. Одним из примеров является новая ст. 172.1 Уголовного кодекса Российской Федерации "Фальсификация финансовых документов учета и отчетности финансовой организации".
2. В чем же проблема, когда мы говорим о балансе частных и публичных интересов в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем?
Проблема, на наш взгляд, заключается в том, что ни тот, ни другой интерес нормальным образом в этой сфере не реализуются, и уже точно не приходится говорить о сбалансированности этих интересов.
Публичный интерес должным образом не реализуется из-за отсутствия исчерпывающего и точного регулирования. Такими характеристиками не обладает Закон N 115-ФЗ, его с трудом можно применять непосредственно, поскольку необходимо использовать многочисленные информационные письма Банка России, которые не являются при этом нормативными актами. Невозможно выстроить нормальную систему регулирования, используя сугубо оценочные понятия, которые даже сами по себе похожи - подозрительные, сомнительные, необычные <12>. Так, в Положении от 2 марта 2012 г. N 375-П "О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" прямо указывается следующее: "Используемые в рамках настоящего Положения при характеристике клиента, а также при описании признаков, указывающих на необычный характер сделки, такие оценочные категории, как "систематичность", "значительность", "излишняя озабоченность клиента", "необоснованная поспешность", "неоправданные задержки", "небольшой период" и тому подобные, а также суммы операций в пределах порогов, установленных настоящим Приложением, определяются кредитной организацией в каждой конкретной ситуации самостоятельно исходя из масштаба и основных направлений ее деятельности, характера, масштаба и основных направлений деятельности ее клиентов, уровня рисков, связанных с клиентами и их операциями".
--------------------------------
<12> См.: письмо Банка России от 4 сентября 2013 г. N 172-Т "О приоритетных мерах при осуществлении банковского надзора" // Вестник Банка России. 2013. N 51; Положение Банка России от 2 марта 2012 г. N 375-П "О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Вестник Банка России. 2012. N 20.
Известно, что судебная практика насчитывает незначительное число судебных споров между кредитными организациями и Банком России в силу известной специфики отношений. Между тем стали появляться интересные примеры, которые заставляют задуматься о перспективах развития регулирования в этой сфере. Так, из решения Арбитражного суда Свердловской области от 14 ноября 2014 г. по делу N А60-40834/2014 следует, что спор между Сбербанком России и Банком России (ГУ Банка России по Свердловской области) возник по поводу трактовки понятия "клиент" и применения соответствующих норм как Закона N 115-ФЗ, так и подзаконных актов. И хотя суд в данном случае поддержал позицию Банка России, но тем не менее снизил штраф в пять раз. В другом деле (решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 01.01.01 г. по делу N А10-884/2014) суд признал, что неправильное указание в отчете об операции, подлежащей обязательному контролю, даты совершения операции есть малозначительное нарушение и отменил полностью постановление заместителя председателя Национального банка Республики Бурятия Банка России о привлечении к ответственности.
Одним из интереснейших примеров является решение Арбитражного суда Свердловской области от 6 ноября 2014 г. по делу N А60-31569/2014, где по спору между Банком России и ОАО "Тагилбанк" было принято решение об отмене постановления ГУ Банка России по Свердловской области в связи с неправильной квалификацией деяния, а кроме того, дана юридическая оценка одному из документов Банка России <13> как рекомендательному, "поскольку данное письмо носит рекомендательный характер, не содержит норм материального права, на основании и во исполнение которых подготовлено".
--------------------------------
<13> См.: письмо Банка России от 17 января 2013 г. N 2-Т "О применении ч. 2 ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник Банка России. 2013. N 3.
В условиях существующего регулирования трудно реализовать и частный интерес. Банковская деятельность - это в первую очередь бизнес. И в рамках предпринимательской деятельности возможно и необходимо, поскольку таковы будут требования закона, выполнять и публичные обязанности, исполнение которых будет обеспечивать реализацию публичного интереса. Но когда при неточном, "плавающем" регулировании одну и ту же операцию можно признать или не признать сомнительной, подлежащей или не подлежащей обязательному контролю, возникает и проблема в реализации частного интереса, поскольку может хватить и двух ситуаций, по которым толкование будет различным, чтобы банковская лицензия оказалась отозванной.
Представляется, что законодательство, регулирующее отношения в сфере противодействия легализации преступных доходов, требует скорого качественного изменения. Эти изменения должны коснуться как конкретизации регулирования, в том числе всего, что связано с исполнением публичных обязанностей кредитными организациями, так и систематизации его в целом. Практику по использованию "информационно-рекомендательного регулирования", с помощью которой Банк России фактически исполняет роль законодателя, следует прекратить, заменив ее регулированием законодательным или подзаконным при наличии на то соответствующих законоположений. Иначе, скорее всего, не будет эффективной реализации ни публичного интереса, ни частного, а столь необходимый баланс частных и публичных интересов окажется недоступен.
Литература
1. Алексеева безопасность: правовые проблемы: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2011.
2. О сочетании частных и публичных начал в правовом регулировании предпринимательской деятельности // Журнал российского права. 2013. N 1.
КонсультантПлюс: примечание.
Монография "Правосубъектность кредитных организаций: теоретические основы формирования, содержание и проблемы реализации" включена в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2010.
3. Курбатов кредитных организаций: теоретические основы формирования и проблемы реализации: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2009.
4. Рукавишникова финансового права / Отв. ред. . М., 2006.
5. Рыбакова основы регулирования деятельности кредитных организаций как субъектов современного финансового права: Автореф. дис. ... д. ю.н. Саратов, 2010.
6. Тимофеев регулирование предпринимательской деятельности банков в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2010.
7. Черникова -правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2009.
