Сущность, цели и функции государства (стр. 3 )

Такое совмещение двух видов деятельности деформирует каждую из них, создает благоприятные условия для злоупотреблений властью и распространения коррупции. Государственное управление является одним из важных общественных благ и одновремен­но входит в минимальный набор функций, выполняемых государством в любой экономике. Качество и направленность государст­венного управления во многом обусловливает состояние эконо­мических институтов. Недавние исследования в рамках НИЭТ показали, что качество институ­тов, функционирующих в экономике, – более важный фактор экономического роста, чем качество человеческого капитала и макроэкономической политики.

Функцией государственного управления является деятельность по принятию решений в областях:

=> формирования и использования средств государственного бюджета и иного государственного имущества;

=> принятия и обеспе­чения выполнения правил поведения субъектов за пределами государственных ведомств, т. е. граждан и различных органи­заций.

Функция государственного управле­ния – исключительная прерогатива органов го­сударственной власти и управления. Все прочие действия, не являющиеся актами принятия указанных решений, могут исполняться субъектами, не входящими в состав органов государственной власти и управления. Другими словами, процесс осуществления функции государственного управления в принципе может предполагать участие в этой деятельности негосударственных организаций. Данное положение корреспондирует с одним из фундаментальных тезисов эконо­мической теории трансакционных издержек об избирательной интеграции функций в рамках одной организации.

Таким образом, экономическая роль государства предполагает его деятельность по регулированию экономики как единой системы. С одной стороны, оно поддерживает функционирование рыночного механизма, а с другой – обеспечивает корректировку его действий и элиминирование негативных последствий. В социально-экономической литературе не прекращаются дискуссии о том, какой должна быть мера государственного вмешательства в экономику. Без подробного анализа этих дискуссий можно отметить, что «стала доминировать точка зрения, согласно которой государство должно реагировать в первую очередь на различные проявления социального неблагополучия; на этой позиции базируется практика использования государственной собственности повсюду в мире»17. Степень выполнения государством своих функций связана с силой (слабостью) данного государства. Сила государства заключена в возможности распоряжения экономическими ресурсами, денежным богатством. Явным признаком экономической слабости является неспособность собирать налоги. Это проявляется в выполнении государством своих функций, в способности реализовать экономическую политику, необходимую для стабильного развития общества.

7.3. Теоретические модели государства

Двумя идеальными моделями государства являются контрактное государство и эксплуататорское государство. В реальной жизни, скорее всего, существуют смешанные модели.

Контрактное государство. Основные идеи этого подхода рассматриваются на примере исследования Дж. Умбеком истории «золотой лихорадки» в Калифорнии18. Золото было обнаружено
24 января 1848 г. Это произошло, когда Калифорния принадлежала Мексике и еще не была завоевана Соединенными Штатами Америки. После присоединения Калифорнии к США военный губернатор отменил все мексиканские законы, однако новых не ввел. В результате почти на два десятилетия на всей золотоносной территории воцарилось и формальное, и фактическое безвластие: достаточно сказать, что численность американской оккупационной армии в Калифорнии в этот период за счет дезертирства – солдаты уходили в золотоискатели – сократилась до шестисот человек. Выражение «нравы Дикого Запада» наилучшим образом отражает условия ведения хозяйственной деятельности в этом регионе.

В 1866 г. в Калифорнии обосновалось около двухсот тысяч золотоискателей. Они самоорганизовались в пятьсот дистриктов, имевших свои системы прав собственности. Каждый из дистриктов представлял собой некоторую организацию, обладавшую особой функцией – специфицировать и защищать права собственности участников на золотоносные участки.

Человек добровольно вступает в ту или иную организацию, потому что внутри организации какая-то из его потребностей удовлетворяется лучше, чем вне нее. Следовательно, становясь участником дистрикта, старатель должен был быть уверенным в том, что «внутри» этой организации его нужда в защите прав на золотодобычу и спокойное хозяйствование будет удовлетворяться не хуже, чем если бы он защищал себя самостоятельно. Чтобы его ожидания оправдались, необходимо выполнение ряда условий. Первое – отсутствие среди потенциальных членов дистрикта участников, заведомо обладающих сравнительными преимуществами при выполнении функции защиты имущества, иначе говоря, имеющих существенно более высокий, чем другие золотоискатели, потенциал насилия. Второе – отсутствие на момент создания организации «защитников-профессионалов»: ведь если таковые имеются, эффективнее нанять их, чем создавать организацию.

Исследования Дж. Умбека установили, что потен­циал насилия распределялся между золотоискателями достаточно равномерно – все имели одинаковое ору­жие, никто не нанимал охранников-профессионалов. Тем самым для старателей имело смысл создать орга­низацию, заключить между собой договор, в соответствии с которым каждый получил бы не мень­ше прав собственности на участок земли, чем если бы он применял насилие для его защиты самостоятельно.

Основная цель такого контракта состояла в том, чтобы защитить дистрикт от пришельцев со стороны и предоставить каждому участнику договора исключительные права на определен­ный участок. Решающим фактором при рас­пределении правомочий между членами дистрикта был потенциал насилия – угроза применить оружие или физическую силу для защиты возможности хозяй­ствовать на своей земле.

В условиях Калифорнии середины ХIХ в. мож­но было ожидать, что распределение правомочий со­впадет с распределением индивидуальных потенциа­лов насилия, т. е. будет равномерным. Теоретически можно представить себе следую­щую ситуацию: некто, чьи личные способности и уме­ния оказались выше, чем у остальных, смог захватить непропорционально большой участок. Однако инди­видуальные издержки (потери времени и сил, неизв­леченная золотоносная порода) на защиту такого уча­стка оказались бы существенно выше, чем в случае за­щиты правомочий в рамках общего договора, так что в конечном счете такой выскочка оказался бы в проигрыше.

Реальное распределение участков среди золото­искателей вполне соответствовало этому умозритель­ному выводу, так как однородные по качеству золотоносные райо­ны делились поровну; если район считался потенциально более бо­гатым, участки на нем имели меньшие размеры, а если более бедным, чем в среднем по территории дистрик­та, – то относительно большие; золотоискатели получали меньшие по площа­ди участки, если они были расположены более удобно, т. е. ближе к реке (золото извлекалось из по­роды промывкой), и бльшие по площади, если они были расположены неудобно.

Таким образом, в рамках каждого дистрикта, об­разованного по договоренности его участниками, не только специфицировались и защищались права соб­ственности последних на их ресурсы, но и обеспечи­валось Парето-оптимальное распределение ресур­сов между ними, – такое, что улучшения в положения одного из участников нельзя было добиться, не ухуд­шив положения другого. Каждый дистрикт представлял собой своеобразное «мини-госу­дарство», со своими «вооруженными силами», обеспечивающими защиту от внешних угроз, и «правоохранительными органа­ми», дающими защиту каждому участнику от посяга­тельств соседей. Дистрикт выполнял и еще одну важную функцию – он мог и ре­ально перераспределял права собственности на учас­тки, обеспечивая Парето-оптимальное рас­пределение ресурсов. В рамках дистриктов в применении насилия возникала специализация и экономия на масштабах его производства. Именно эта экономия и побуждала золотоискателей объединяться для защиты исключительных прав. В результате после 1866 г. Американскому государству оставалось лишь легализовать уже сло­жившиеся структуры и включить в состав государ­ственных органов власти.

Таким образом, контрактное государство – это государство, создаваемое на основе договора, в котором каждый гражданин делегирует государству часть функций по спецификации и защите исключительных правомочий, а государство использует монополию на насилие в рамках делегированных ему правомочий. В этом случае граждане рассматривают уплату налогов как свою обязанность. Контрактное государство может существовать при следующих предпосылках: а) наличие четких конституционных рамок деятельности государства; б) существование механизмов участия граждан в деятельности государства; в) существование ex ante института рынка как главного альтернативного механизма распределения прав собственности; г) наличие альтернативных механизмов спецификации и защиты прав собственности, включая «голосование ногами»19.

Эксплуататорское государство. Аналогия эксплуататорского государства с «оседлым бандитом» предложена американским экономистом М. Олсоном. В докладе, сделанном в 1995 г. на конференции в г. Москве, он проанализировал следующие исторические события.

В 1920-е годы большая часть Китая находи­лась под контролем различных военных диктаторов. С помощью своих вооруженных банд они захватыва­ли какую-либо территорию и провозглашали себя ее правителями. Население облагалось высокими нало­гами, основная часть которых шла в карман «правите­лей». Диктатор Фан Ючен стал известен решитель­ностью, с которой он подавлял на своей территории бан­дитизм, а также тем, что разгромил относительно силь­ную армию бандита-гастролера Белого Волка. По всей видимости, большинство насе­ления во владениях Фана предпочитали его присут­ствие нападениям бандитов-гастролеров.

Действительно, ког­да бандит-гастролер становился оседлым и его грабе­жи принимали форму налогообложения, которое он осуществлял монопольно, то его жертвы получали по­будительный мотив хозяйствования, отсутствовавший у них при систематических, но неупорядоченных на­бегах гастролеров. Ведь оседлый бандит отбирал лишь часть доходов, так как понимал, что сможет по­лучить больше «налогов», оставляя «подданным» сти­мулы добиваться роста их доходов. Тем самым и жер­твы оседлого бандита, и сам он будут жить лучше, чем при налетах бандитов-гастролеров, отбиравших все доходы. При этом оседлый бандит, стремясь к моно­полии на налогообложение, поневоле защищал сво­их жертв от нападений сторонних бандитов. «Когда грабежи и кражи монополизированы, жер­твы этих преступлений могут рассчитывать на то, что им удастся что-то накопить из средств, оставшихся после выплаты налогов. И, следовательно, у них имеет­ся побудительный мотив к накоплению и инвестированию, что в свою очередь увеличит их – и налоговые поступления в адрес оседлого бандита – в будущем», – пишет М. Олсон и формулирует положение, составля­ющее суть соответствующей концепции: «Бандитская рациональность, следовательно, должна побудить во­жака бандитов установить свой контроль над той или другой территорией, стать ее правителем и обеспечить ее населению мирную жизнь и прочие общественные блага, а себе тем самым – больше средств от налого­вых поступлений, чем он смог бы получить, будучи мигрирующим грабителем. Таким образом, мы стал­киваемся с феноменом «первого благословения неви­димой руки»: рациональный, руководствующийся соб­ственными интересами вожак шайки бандитов-гаст­ролеров, как бы ведомый невидимой рукой, останав­ливается, закрепляется на месте, потом надевает коро­ну и приводит на смену анархии власть. Гигантское увеличение масштабов производства, обыкновенно со­провождающее установление мирного порядка, появ­ление прочих общественных благ, приносит оседло­му бандиту куда большую добычу, чем та, на которую он мог бы рассчитывать, если бы не ввел для населе­ния властный порядок и управление»20. Понятно, что такое управление нацеле­но изначально не на повышение благосостояния поддан­ных, а на максимизацию доходов правителя путем силового перераспределения прав собственности в его пользу.