Учитывая стремительное развитие в России правовой базы во всех отраслях, приходиться признаться, что такое развитие не всегда является сбалансированным, непротиворечивым и однозначным. Анализируя множество, зачастую взаимоисключающих, нормативных актов, касающихся подготовки проектов зон охраны объектов культурного наследия, авторы проекта пришли к следующим выводам, послужившим методической основой разработки настоящего проекта.
Зоны охраны объектов культурного наследия являются зонами с особыми условиями использования территории (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), следовательно, к ним применяются требования законодательства о зонах с особыми условиями использования территории.
Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит определения зон с особыми условиями использования территории. Однако, путём изучения различных правовых норм, можно выявить юридические признаки этих зон:
- устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются на основании требований статьи 34 Закона об объектах культурного наследия и Положения о зонах охраны;
- предназначены для охраны объекта, нуждающегося в охране или охраны от объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду и человека, то есть имеют определённый «охранный» режим. Зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде (пункт 1 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия);
- накладывают правовые требования к использованию и ограничения на использование объектов недвижимости. Проект зон охраны объекта культурного наследия определяет режим использования соответствующих земель и градостроительные регламенты соответствующей территории (пункт 1 Положения о зонах охраны);
- не входят в границы объекта, требующего охраны или объекта, от которого необходима охрана. Зоны охраны объекта культурного наследия устанавливаются на территории, сопряжённой с данным объектом (пункт 2 Положения о зонах охраны);
- имеют свои границы, размер которых определяется в соответствии с действующим законодательством и которые подлежат описанию и внесению в государственный кадастр недвижимости (часть 2 статьи 1; статья 10 Закона о кадастре недвижимости). Требования к установлению границ зон охраны определены Положением о зонах охраны.
Под территорией объекта культурного наследия следует понимать земельный участок, на котором расположен данный объект.
Данное утверждение обусловлено следующими обстоятельствами.
Системное толкование норм Закона об объектах культурного наследия (в частности, статьи 3) позволяет сделать вывод о том, что территория объекта культурного наследия – это некая исторически сложившаяся территория. То есть, в результате земельно-имущественных перипетий и пертурбаций, земельный участок под объектом культурного наследия сформировался (сложился) исторически и сегодня представляет собой актуальную территорию данного объекта.
«Территория объекта культурного наследия» не является объектом недвижимого имущества. Так как любая «территория» это, прежде всего, некоторое земельное пространство, то в данном случае необходимо руководствоваться нормами Земельного кодекса Российской Федерации. Согласно статье 6 Земельного кодекса Российской Федерации, объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. Других объектов земельных отношений – а, по сути, объектов «земельной недвижимости» – кодекс не предусмотрел[1].
При этом, «территория объекта культурного наследия» не является и зоной с особыми условиями использования территории. Пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации однозначно отнёс к зонам с особыми условиями использования территории только зоны охраны объектов культурного наследия.
Данный факт – «территория объекта культурного наследия» не является ни объектом недвижимого имущества, ни зоной с особыми условиями использования территории – означает, что:
- сведения о «территории объекта культурно наследия» не относятся к сведениям, вносимым в государственный кадастр недвижимости (статья 7 Закона о кадастре недвижимости);
- на «территорию объекта культурного наследия» юридически невозможно наложить ограничения (на основании статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации) и зарегистрировать их в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года (далее – Закон о регистрации прав);
- положения Закона об объектах культурного наследия, регламентирующие ограничения (обременения) использования территории объекта культурного наследия (статьи 35, 38, 46, 52 и некоторые другие), не имеют юридического механизма реализации, так как это нормы не прямого действия, они опосредованы правовыми положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Закона о регистрации прав и Закона о кадастре недвижимости.
Другими словами, в сегодняшней правовой «системе координат» «территория объекта культурного наследия» сама по себе не является юридически значимой территориальной единицей, порождающей соответствующие права и обязанности.
Выход из сложившейся ситуации видится в понимании под «территорией объекта культурного наследия» – земельного участка, на котором расположен объект культурного наследия:
- земельный участок является объектом недвижимого имущества;
- информация о земельном участке подлежит включению в государственный кадастр недвижимости;
- на земельный участок могут быть установлены ограничения (обременения) на основании статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации;
- данные ограничения (обременения) могут быть зарегистрированы в установленном порядке.
Согласно требованиям Технического задания (Приложение 2 к Государственному контракту от 8 апреля 2010 года №1-СКН) и нормам Положения о зонах охраны, в настоящем проекте зон охраны необходимо устанавливать границу территории объекта культурного наследия.
Приведённый выше анализ показывает, что, устанавливая границу территории объекта культурного наследия, целесообразно устанавливать границу земельного участка, на котором расположен объект культурного наследия. В этом случае «проект границ земельного участка, на котором расположен объект культурного наследия» позволяет определить границы и поставить на кадастровый учёт конкретный земельный участок, а не аморфную «территорию объекта культурного наследия».
Таким образом, под территорией объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) понимается земельный участок, непосредственно занимаемый объектом культурного наследия и связанный с ним исторически и функционально. Посредством данной словесной фикции проявляется понятийный дуализм территории объекта культурного наследия: в «историко-культурном» понимании это исторически сложившаяся территория объекта культурного наследия; в сугубо юридическом смысле – земельный участок, на котором расположен объект.
Проект зон охраны содержит только градостроительный регламент использования земельных участок и объектов капитального строительства и не включает в себя описание режима использования земель.
Пункт 3 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия, и также пункт 3 Положения о зонах охраны содержат требование о наличии в проекте зон охраны объекта культурного наследия двух обязательных составляющих – проектов режимов использования земель и проектов градостроительных регламентов в границах устанавливаемых зон. Данные институты правового регулирования – режимы использования земель и градостроительные регламенты – являются взаимоисключающими и не могут применяться вместе. Основанием для такого вывода служит сопоставление положений четырёх нормативно-правовых актов: Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона об объектах культурного наследия и Положения о зонах охраны.
Основной содержательный тезис, подлежащий доказыванию, следующий: режимы использования земель устанавливаются в проектах зон охраны для объектов культурного наследия, расположенных за пределами земель населённых пунктов на землях особо охраняемых территорий и объектов – землях историко-культурного наследия; градостроительные регламенты устанавливаются в проектах зон охраны для объектов культурного наследия, расположенных в границах населённых пунктов, то есть на землях населённых пунктов. Другими словами, в проекте зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения «Дом Земцова. Здание, в котором находилась редакция легальной большевистской газеты «Самарская Лука» (далее также – Объекта, Объекта культурного наследия) устанавливаются только градостроительные регламенты.
Территория Российской Федерации по целевому назначению делится на семь категорий земель, при этом каждая категория земель имеет свой правовой режим земель (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации). Из данного принципа явно вытекает логическая связка «категория земель – режим использования земель».
Применительно к объектам культурного наследия эта связка подтверждается предложением вторым пункта 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым «в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населённых пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель».
Указанная выше логическая связка действует для всех категорий земель, однако для земель населённых пунктов «режим использования земель» модифицируется в «градостроительный регламент территориальной зоны», так как внутри населённых пунктов нет «земель», есть только «земельные участки» (и территории, не разделённые на земельные участки). Другими словами, в населённых пунктах действует другая связка «земли населённых пунктов – градостроительные регламенты территориальных зон».
Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Иначе говоря, градостроительный регламент – это и есть режим использования земель населённого пункта.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 |
Основные порталы (построено редакторами)