Каков порядок отображения границ территорий объектов культурного наследия на схемах территориального планирования и генеральных планах поселений, городских округов (стр. 1 )

1. Вопрос: каков порядок отображения границ территорий объектов культурного наследия на схемах территориального планирования и генеральных планах поселений, городских округов? (вопрос задан )

Ответ является логическим результатом следующих положений:

1. В документах территориального планирования есть два вида положений - положения, которые подлежат утверждению, и положения, которые не утверждаются по причине наличия факта их утверждения другими документами. Очевидно, что указанные в последнем случае положения не утверждаются, но отображаются из действующих документов (ранее утверждённых в установленном порядке документов), в том числе из документов, которые не являются документами территориального планирования.

2. К какому из двух указанных видов положений относятся «границы территорий объектов культурного наследия»? На этот вопрос должен дать ответ Федеральный закон от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее- № 73-ФЗ). В соответствии с пунктом 7 статьи 9 № 73-ФЗ полномочиями по установлению границ территорий объектов культурного наследия обладают федеральные органы государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Такая формулировка № 73-ФЗ означает, что именно федеральные органы государственной власти обладают полномочиями по установлению указанных границ как применительно к объектам культурного наследия федерального значения, так и к объектам регионального и местного значения[1]. При этом № 73-ФЗ не содержит норм, которые определяли бы, каким документом устанавливаются границы территорий объектов культурного наследия[2].

3. В силу первых двух положений в случаях, когда подготавливаются схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также генеральные планы городских округов и поселений, возникают следующие два вида ситуаций:

1) границы территорий объектов культурного наследия существуют как юридический факт по той причине, что федеральные органы государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в соответствии с пунктом 7 статьи 9 № 73-ФЗ утвердили указанные границы посредством утверждения соответствующего документа. В таких ситуациях в документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должны отображаться указанные границы как существующий юридический факт, при этом должны указываться реквизиты документов, посредством которых эти границы установлены;

2) границы территорий объектов культурного наследия не существуют как юридический факт по той причине, что федеральные органы государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия не утвердили указанные границы. В таких ситуациях при подготовке документов территориального планирования ни органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органы местного самоуправления не могут устанавливать указанные границы в силу отсутствия у них на то полномочий. Если же такие действия осуществляются, то они могут классифицироваться как нецелевое расходование бюджетных средств на выполнение не предусмотренных федеральными законами полномочий. По причине отсутствия указанных границ как юридического факта они и не могут отображаться в указанных документах территориального планирования. Очевидно, что фактическое наличие указанных территорий (существование которых ещё не стало юридическим фактом) должно учитываться в документах территориального планирования, например, в схеме функционального зонирования генерального плана, но без обозначения «отсутствующего» - без обозначения де-юре границ («на нет и суда нет»).

2. Вопрос: Красные линии отделяют территории общего пользования от территорий застройки. Как Вы считаете, если проектом планировки красная линия будет установлена поверх зданий и сложившегося землепользования, то какие действия муниципалитет обязан осуществить, чтобы обеспечить условие разделения территорий? Каким образом муниципалитет будет выполнять обязательства по содержанию территорий общего пользования, которые появляются после установления красных линий, но права собственности на территории не разграничены и, возможно, никогда не будут разграничены. Какие преимущества дают собственнику земельного участка красные линии, отрезающие часть участка? (см. рис. 1 и рис. 2)

(вопрос задан специалистами Департамента строительства и архитектуры администрации г. Новосибирска)

Ответ: Последовательность положений – шаг за шагом для приобретения понятия и принятия чёткого решения

1. Два взаимосвязанных смысловых положения (как фиксация факта и отправной точки для последующего):

1) красные линии – это (среди прочего) требования безопасности (техническими регламентами определяемые, например в части обеспечения безопасного проезда, прохода). Требования безопасности должны быть соблюдены – это императив, который не обсуждается, а выполняется в обязательном порядке. Вопрос о времени приведения в соответствие – это особый вопрос, ниже рассматриваемый;

2) глупость бесплатной не бывает. За глупость надо платить. Если глупость совершила публичная власть (неважно кто персонально в рамках деятельности публичной власти совершил глупость), то надо платить из средств бюджета. Очевидная глупость состоит в том, что выделили и зафиксировали в кадастре земельные участки с границами в створе красных линий, а затем позволили строить (в некоторых случаях) в створе красных линий.

2. Что делать, как исправлять то, что натворили? В силу первого положения нельзя идти на поводу у ситуации, когда одна глупость порождает другую глупость, а другая глупость будет порождать третью глупость и так до бесконечности. Проще говоря, недопустимо легитимизировать «узкие горлышки»[3], узкие места надо «расшивать». Это положение должно стать одним из принципов градостроительной политики в городе. Это принцип упорядочения планировочной структуры города и исправления ранее допущенных ошибок.

3. Как «расшивать узкие горлышки»?

1) если рассматриваемая ситуация приобрела распространённый характер, то «дело пахнет» необходимостью подготовки отдельной муниципальной программы по упорядочению планировочной организации территории города – программы со своим собственным бюджетом, приоритетами, последовательностью действий, ответственными и сроками;

2) общий алгоритм действий (с учётом императива: «ни пяди территорий общего пользования не отдадим частнику» - см. выше):

- факт утверждения красных линий в проектах планировки – это основание для принятия применительно к недвижимости, расположенной в створе красных линий, отдельных решений по: а) изъятию недвижимости для муниципальных нужд, либо б) установлению публичных сервитутов для обеспечения прохода, проезда;

- указанные решения принимаются после утверждения проекта планировки и на его основании (на основании красных линий);

- в указанных случаях проекты планировки – это не просто «рисовалка», это также расчёты стоимости компенсации как за планируемое изъятие недвижимости (частей недвижимости – частей земельных участков), так и за установление публичных сервитутов (за них надо платить);

- свободные от прав третьих лиц территории общего пользования в виде «земельных участков муниципальной собственности в составе территорий общего пользования» должны попадать в кадастр и должно оформляться право муниципальной собственности на них; то же должно происходить после выполнения процедур изъятия земельных участков в створе красных линий; границы зон действия публичных сервитутов также должны попадать в кадастр и должны регистрироваться;

- описанный алгоритм может быть оформлен в виде муниципального правового акта (например, как элемент программы, указанной выше).

«Каким образом муниципалитет будет выполнять обязательства по содержанию территорий общего пользования» - так же как содержание муниципального имущества. В данном случае это улицы. «Но права собственности на территории не разграничены и, возможно, никогда не будут разграничены». Нет препятствий для того, чтобы муниципалитет взял в свою собственность земельные участки в составе указанных территорий общего пользования (улицы) в границах красных линий. Там есть своя технология, тупика там нет.

Какие преимущества дают собственнику земельного участка красные линии, отрезающие часть участка? Странный вопрос. Собственник должен «подвинуться»: либо отдать земельный участок (за выкуп), либо быть ограниченным в пользовании посредством публичного сервитута (дать возможность ездить машинам и проходить людям).

Рис 1 – Бутылочное горлышко. Синие линии – вновь устанавливаемые красные линии по утверждаемому проекту планировки. Можно ли сделать нормальный коридор?

Рис 2. Два бутылочных горлышка. В верху и в середине

Вопрос: относится ли Пермь к историческому поселению? Какие города можно считать историческими поселениями? (Вопрос возник при подготовке обосновывающих материалов для генерального плана г. Перми)

С 1990 года город Пермь представлен в списке исторических населенных мест[4].

Понятие «историческое поселение» закреплено в Федеральном законе РФ от 01.01.01 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (далее – 73-ФЗ).

Как соотносятся понятия «историческое поселение» и «историческое населенное место», тождественны ли они с правовой точки зрения?

Эти понятия были бы тождественными, если бы 73-ФЗ содержал бы норму, согласно которой правовые акты, принятые до введения в действие 73-ФЗ в отношении «исторических населенных мест» имеют силу и после введения в действие 73-ФЗ, а также в отношении того, что использовавшееся в указанных актах понятие «историческое населенное место» надлежит впредь использовать как понятие «историческое поселение». Поскольку такой нормы 73-ФЗ не содержит, то указанные понятия не могут считаться и не являются тождественными.

Это значит, что Пермь не является историческим поселением, то есть не является тем городом, в отношении которого могли бы распространяться нормы 73-ФЗ об исторических поселениях, в том числе, нормы части 4 ст. 60 73-ФЗ в соответствии с которой, «градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений … подлежит обязательному согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации…»[5].