Вопросы оптимизации расходов на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства (стр. 4 )

Внесение изменений в типовой (повторно применяемый) проект с целью учета особенностей объекта и площадки строительства без принципиального изменения технико-экономических и конструктивных характеристик применяемого проекта именуется привязкой. Согласно Справочнику базовых цен на проектные работы для строительства <19> стоимость проектных работ с использованием привязки повторного применяемого проекта для возведения объекта на новой строительной площадке стоит:

--------------------------------

<19> Справочник базовых цен на проектные работы для строительства "Объекты жилищно-гражданского строительства" (Госстрой России) 2003 г.

- без внесения изменений в надземную часть зданий - до 25%;

- с внесением изменений в надземную часть зданий, изменением фасадов и планировки, включая изменение этажности, конструкции крыши - до 50% от сметной стоимости всего проекта (без учета проектирования наружных инженерных сетей). Таким образом, реально сэкономить от 50 до 75% средств, выделяемых на проведение проектно-изыскательских работ.

Для подтверждения обоснованности вышесказанного приведем обобщенные сведения о размерах бюджетных ассигнований, полученные в результате анализа нескольких государственных программ и перечней строек и объектов для федеральных государственных нужд, финансируемых за счет государственных капитальных вложений за несколько лет. Полученные данные наглядно воспроизводят объемы "аналогичного" строительства и проектирования объектов за счет средств федерального бюджета.

Так, в рамках Федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года" <20> во всех федеральных округах страны планируется возвести 40 идентичных пожарных частей. Общая сумма проектно-изыскательских работ составляет около 150 млн. руб. Таким образом, реальная экономия при повторном применении проекта могла составить от 75 млн. руб. средств федерального бюджета.

--------------------------------

<20> Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 972 "О Федеральной целевой программе "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года" // СЗ РФ. 21.01.2008. N 3. Ст. 180.

В ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" создаются 15 центров высоких медицинских технологий, из них: семь федеральных центров сердечно-сосудистой хирургии, пять федеральных центров травматологии, ортопедии и эндопротезирования, два федеральных центра нейрохирургии и один федеральный научно-клинический центр детской гематологии, онкологии и иммунологии (в рамках данной работы не рассматривается, поскольку строится в единственном экземпляре). На строительство и проектирование федеральных медицинских центров в общей сложности выделено более 60 млрд. руб. Таким образом, с учетом строительства аналогичных 7,5 и 2 высокотехнологичных медицинских центров при их проектировании можно было сэкономить от 1,3 до 2 млрд. руб.

В соответствии с ФЦП "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" <21> на территории страны строятся девять зданий для медико-социальной экспертизы. На выполнение проектно-изыскательских работ из федерального бюджета затрачено более 37 млн. руб. В случае повторного применения проекта экономия могла составить от 18 млн. руб.

--------------------------------

<21> Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 832 "О Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" // СЗ РФ. 09.01.2006. N 2. Ст. 199.

В различных регионах страны в рамках Федеральной целевой программы "Дети России" на 2007 - 2010 г. <22> строятся девять новых зданий для размещения центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей. На их проектирование было выделено более 21 млн. руб., однако при повторном применении проекта можно было сократить расходы на сумму порядка от 10 до 16 млн. руб. Таким образом, в случае нормативного закрепления обязательного использования уже существующих и получивших положительное заключение государственной экспертизы проектов для строительства аналогичных объектов, становится очевидна значительная экономия бюджетных средств.

--------------------------------

<22> Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 172 "О Федеральной целевой программе "Дети России" на 2007 - 2010 годы" // СЗ РФ. 02.04.2007. N 14. Ст. 1688.

Как было сказано ранее, прежде чем планируемый к возведению объект попадет в ФАИП, в Минэкономразвития РФ должны быть представлены сведения по существующим проектам-аналогам. Также им должна проводиться проверка инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения. Поэтому считаем разумным возложить полномочия по организации Банка государственных инвестиционных проектов на Минэкономразвития РФ, а также обязать министерство выполнять возложенные на него в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 590 функции в полном объеме.

Альтернативой образованию такого банка проектов при Минэкономразвития РФ может являться создание его как новой обособленной государственной структуры либо организация под началом одного из органов исполнительной власти, через которые проходят документы по включению объектов капитального строительства в ФАИП. Имеются в виду сведения, обосновывающие целесообразность использования средств федерального бюджета, направляемые на капитальные вложения. Такими органами являются Министерство финансов Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Организация Банка государственных инвестиционных проектов возможна в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" <23>, которая предполагает формирование в стране инфраструктуры электронного правительства, в том числе для повышения эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами власти информационных и телекоммуникационных технологий.

--------------------------------

<23> Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 65 "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" // СЗ РФ. 04.02.2002. N 5. Ст. 531.

Вариаций по организации "Банка государственных инвестиционных проектов" можно рассматривать множество. Однако ключевым моментом должна являться его функция по консолидации сведений о проектируемых и строящихся объектах капитального строительства за счет бюджетных ассигнований и контролю соблюдения главными распорядителями бюджетных средств обязанности по использованию уже имеющихся проектов (либо выдача заключения об отсутствии проекта-аналога и необходимости проектирования уникального объекта).

Важным моментом в вопросе оптимизации бюджетных расходов является заинтересованность главных распорядителей бюджетных средств не в постоянном наращивании расходов, а в росте их эффективности при реструктуризации действующих обязательств <24>. В целях повышения эффективности бюджетных расходов и наиболее полного использования бюджетных средств целесообразно расширение полномочий государственных органов в части большей самостоятельности при определении размеров бюджетных инвестиций в строительство, реконструкции, капитальные ремонты объектов капитального строительства.

--------------------------------

<24> Бюджетное послание Президента РФ от 01.01.01 г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" // Парламентская газета. 29.05.2009. N 28.

Органы государственной власти должны иметь возможность самостоятельно определять необходимые объемы финансирования, в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, на конкретный объект капитального строительства и размер инвестиций в них на предстоящий период, что приведет к повышению ответственности со стороны последних за расходованием бюджетных средств. Кроме того, это позволит оптимизировать процесс ввода в эксплуатацию объектов и сократить число "долгостроев".

Если рассмотреть этот вопрос комплексно, можно увидеть следующую картину. По каждому государственному органу общее количество объектов капитального строительства, на которые выделяются бюджетные инвестиции по ФЦП, вошедшим в ФАИП, определяется Перечнем строек и объектов капитального строительства на соответствующий календарный год. Предоставление бюджетных ассигнований устанавливается исходя из возможностей федерального бюджета и соответствующего органа государственной власти, что зачастую не удовлетворяет необходимые потребности строительства. Отсутствие необходимого финансирования на текущий год приводит к существенному увеличению сроков проведения строительства и, как следствие, влечет дефицит бюджетных средств для дальнейшего ввода объекта в эксплуатацию.

В свою очередь, увеличение сроков строительства в целом ведет к нарушению проекта организации строительства объекта капитального строительства. При этом происходит искусственное увеличение стоимости объекта за счет коэффициента дефлятора, устанавливаемого поквартально Министерством регионального развития. А увеличение срока строительства повышает вероятность изменения законодательства, например введения новых норм и правил пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических норм и т. д. При этом органы государственного строительного надзора вынуждены аннулировать разрешения на строительство объекта и требовать корректировки проектно-сметной документации. Таким образом, весь этот процесс требует дополнительных бюджетных ассигнований на новое выполнение проектно-изыскательских работ и оплату прохождения государственной экспертизы. Да и изменения проектной документации под новые требования влекут за собой увеличение бюджетных затрат по частичной переделке уже выполненных работ (на которые, кстати, тоже уже были затрачены бюджетные ассигнования).

При этом необходимо учитывать, что при строительстве объектов для государственных нужд, как правило, происходит и монтаж необходимого оборудования, поскольку объекты сдаются "под ключ". В результате предусмотренное в первоначальном варианте проекта оборудование морально устаревает и возникает необходимость увеличения бюджетного финансирования на приобретение современных моделей. Как следствие, появляется "долгострой", который ведет к окончательной цене объекта, значительно превышающей его первоначальную стоимость.

Расширение полномочий органов государственной власти в части планирования и расходования бюджетных средств позволит вести более гибкую политику при вводе объектов в эксплуатацию. Необходимый объем финансирования можно будет направить именно на ввод объекта в эксплуатацию в расчетные сроки по проекту организации строительства. Появится возможность не начинать строительство новых объектов в текущем году, а перенести начало строительства на период, когда организации будут выделены бюджетные ассигнования в нужном объеме. Да и периодически возникающие процессы секвестирования бюджетных ассигнований будут проходить не так болезненно: целесообразнее приостановить финансирование 1 - 2 строек при сохранении необходимого финансирования других объектов. В настоящее время данный процесс происходит по принципу всеобщего сокращения бюджетных ассигнований на 15 - 20% с каждого объекта капитального строительства. При этом органы государственной власти вынуждены "ужиматься" в своих желаниях получить полноценный продукт в результате капитальных вложений, так как средств на его полное завершение не хватает. Это ведет к использованию более дешевых строительных материалов, снижению качества строительных работ и, как следствие, необходимости более ранних капитальных и текущих ремонтов недавно введенных в эксплуатацию объектов (что опять приводит к увеличению расходования бюджетных средств).

Приведенный алгоритм существующего положения дел в сфере реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства можно и нужно менять. В этой связи повторное применение проектов, получивших положительное заключение государственной экспертизы, создание Банка государственных инвестиционных проектов, а также расширение полномочий и ответственности государственных органов власти позволят не только значительно повысить эффективность использования бюджетных средств, но и снизить затраты на проектирование и строительство, сократить сроки ввода объектов в эксплуатацию при высоком качестве строительства.