Законодательство Республики Беларусь в свете Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской) (стр. 3 )

В юридической литературе, в том числе и автором настоящей статьи, высказывалась критика в отношении отдельных положений процедуры общественного участия, установленной в Инструкции о порядке проведения ОВОС.50 Однако следует признать, что предложенная в названной Инструкции процедура общественных слушаний в настоящее время единственная в белорусском законодательстве, которая регламентирует форму, порядок и правовые последствия такого вида социальной активности.

Третий основной элемент Орхусской конвенции – доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Европейские специалисты в области охраны окружающей среды видят цель этого элемента в том, чтобы «укрепить доступ к экологической информации и к принятию решений по вопросам, касающимся окружающей среды посредством предоставления гражданам возможности прибегнуть к силе закона»51.

Статья 60 Конституции Республики Беларусь закрепляет положение, в соответствии с которым «каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом»52. При этом нормы Орхусской конвенции трактуют понятие «доступ к правосудию» расширительно, поскольку предполагают возможность не только судебного разрешения конфликта, но и разрешения его «в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом»53. Приведенной норме Конвенции соответствует ст. 59 Конституции Республики Беларусь, которая устанавливает, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности»54. Правовую основу реализации этого положения Орхусской Конвенции без обращения в суд составляет Закон «Об обращениях граждан», который устанавливает процедуру обжалования действий (бездействий) должностных лиц государственных органов в административном порядке55.

Пункт 2 статьи 9 Конвенции устанавливает, что каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы соответствующие представители общественности, а) проявляющие достаточную заинтересованность, или b) считающие, что произошло нарушение того или иного права… имели доступ к процедуре рассмотрения принятых решений в суде и/или другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом, с целью оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия… Наличие достаточной заинтересованности и нарушение того или иного права определяется на основании положений национального законодательства и в соответствии с целью предоставления заинтересованной общественности широкого доступа к правосудию в рамках настоящей Конвенции. В связи с этим для цели подпункта а) выше достаточно заинтересованности любой неправительственной организации, отвечающей предъявляемым требованиям (п.5 ст.2 Конвенции)56.

Другими словами, исходя из возможностей, предоставляемых национальными законодательствами, Орхусская конвенция сужает (в сравнении с участниками второго основного элемента) круг лиц, которые могут реализовать право на доступ к правосудию через судебную процедуру, до круга субъектов, признаваемых таковыми по процессуальному законодательству государства – Стороны Конвенции. Согласно законодательству Республики Беларусь гражданская процессуальная правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами и юридическими лицами Республики Беларусь, а также за организациями, не являющимися юридическими лицами. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, обладают гражданской процессуальной правоспособностью в соответствии с законодательством57.

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет выделить следующие формы доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: обжалование действий (бездействий) должностных лиц государственных органов в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу)58, судебный порядок обжалования действий (бездействий) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан59; иск о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду60; иск о приостановлении или прекращении вредной деятельности61.

Возможность в судебном порядке требовать приостановления либо прекращения деятельности, причиняющей вред, предусмотрена ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь, в соответствии с которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. В том случае, если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Приведенная норма – новелла в гражданском законодательстве Республики Беларусь – имеет в первую очередь экологическое содержание. Однако, на наш взгляд, действенность нормы снижается ее неадекватной интерпретацией в специальном (экологическом) законодательстве, т. е. именно там, где она должна получить обоснование и развитие. Так, в соответствии со ст. ст. 13, 15 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» гражданам и общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, предоставлено право обращаться в государственные органы и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, а также предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного воздействия на окружающую среду62. На наш взгляд, право на предъявление иска о возмещении вреда и право требовать в судебном порядке приостановления или прекращения экологически вредной деятельности суть разные права, поскольку согласно ч. 1 ст. 934 Гражданского кодекса сама опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность63.

Обращает на себя внимание то, что прежняя редакция Закона «Об охране окружающей среды» 1992 г. была в этой позиции более радикальна. Так, статья 5 Закона предоставляла гражданам право «вносить предложения о… прекращении… эксплуатации объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду и здоровье человека»64.

Согласно статье 100 действующей редакции Закона «Об охране окружающей среды» в числе мер, применяемых при нарушении требований в области охраны окружающей среды, называется право Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов и иных специально уполномоченных республиканских органов государственного управления выносить решения об ограничении или приостановлении работы отдельных производств, цехов и иных объектов. Ограничена или приостановлена экологически опасная деятельность может быть и по решению суда65. Однако норма ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь идет дальше, предусматривая возможность не только ограничения или приостановления, но и запрещения деятельности, создающей опасность. Из приведенной нормы вытекает, что иск о прекращении экологически опасной деятельности может быть предъявлен как отдельно, так и вместе с иском о возмещении вреда. При подаче такого иска может быть также заявлено ходатайство о принятии мер по обеспечению иска, включающих ограничение или приостановление деятельности, создающей опасность (например, такими мерами по обеспечению иска может быть приостановление финансирования, проектирования, строительства). Вывод, который следует из предложенного анализа, заключается в рекомендации для граждан и общественных объединений при выборе такой формы доступа к правосудию, как иск о прекращении экологически вредной деятельности, ориентироваться на нормы гражданского (ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь), а не экологического законодательства.

В литературе к формам доступа к правосудию относят также обращение к омбудсмену (уполномоченному по правам человека), а также обращение в Европейский суд по правам человека66. Названные формы не доступны белорусским гражданам и общественным объединениям. В Республике Беларусь институт омбудсмена отсутствует. Обращение в Европейский суд по правам человека невозможно в силу того, что Республика Беларусь не ратифицировала Европейскую конвенцию 1953 года «О защите прав человека и основных свобод».

Проведенный в настоящей статье анализ законодательства Республики Беларусь на соответствие его нормам Орхусской конвенции затронул не все аспекты этого международного документа. За рамками исследования остались, например, гарантии и ограничения доступа к информации, отдельные формы доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Принятие новой редакции Закона «Об охране окружающей среды» от 01.01.01 года предполагало, в том числе учет положений Конвенции, что, следует признать, удалось далеко не всегда. Однако уже факт признания и утверждения Указом Президента Республики Беларусь Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, демонстрирует стремление нашего государства к «экологической демократии». Общее состояние белорусского законодательства показывает, что основа для его дальнейшего совершенствования в этой области правового регулирования имеется. Цель наиболее точного закрепления норм Орхусской Конвенции в национальном законодательстве Республики Беларусь ‑ обеспечение экологических прав граждан и, прежде всего, права на благоприятную окружающую среду как неотъемлемого, принадлежащего человеку от рождения и подлежащего защите в качестве личного неимущественного, не связанного с имущественным права67. Эта работа, по всей видимости, будет продолжена при разработке Экологического кодекса, принятие которого предусмотрено Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 01.01.01 г. № 000.